Luận văn Quản lý vay nợ nước ngoài tại Việt Nam

112 trang phuongnguyen 2960

Download

Bạn đang xem 20 trang mẫu của tài liệu "Luận văn Quản lý vay nợ nước ngoài tại Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên

Tài liệu đính kèm:

luan_van_quan_ly_vay_no_nuoc_ngoai_tai_viet_nam.pdf

Nội dung text: Luận văn Quản lý vay nợ nước ngoài tại Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM TRẦN THỊ KIM CHI QUẢN LÝ NỢ VAY NƯỚC NGOÀI TẠI VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ TP.Hồ Chí Minh, năm 2008
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM W X TRẦN THỊ KIM CHI QUẢN LÝ NỢ VAY NƯỚC NGOÀI TẠI VIỆT NAM CHUYÊN NGÀNH : KINH TẾ TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG MÃ SỐ : 60.31.12 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. PHAN THỊ BÍCH NGUYỆT TP.Hồ Chí Minh, năm 2008
DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ VÀ ĐỒ THỊ DANH MỤC BẢNG BIỂU Trang Bảng 1.1. Tiêu chí đánh giá mức độ nợ nước ngồi 8 Bảng 1.2. Thang điểm xếp hạng tín nhiệm 22 Bảng 2.1. Tình hình ODA cam kết, kí kết và giải ngân 39 Bảng 2.2. Tỷ lệ tiết kiệm – đầu tư so với GDP 57 Bảng 3.1 : Hệ số tín nhiệm của Việt Nam 83 DANH MỤC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ Hình Vẽ Hình 1.1. Cơ cấu dịng vốn vào 4 Hình 1.2. Sơ đồ nội dung quản lý nợ 12 Hình 1.3. Sơ đồ các cấp quản lý nợ 16 Đồ Thị Đồ thị 1.1: Tỷ lệ vốn vay để xử lý bội chi qua các năm 32 Đồ thị 2.1. Tình hình sử dụng vốn ODA của các lĩnh vực 40 Đồ thị 2.2. Vốn vay nước ngồi của các địa phương 45 Đồ thị 2.3. Cơ cấu dư nợ nước ngồi của chính phủ 53 Đồ thị 2.4. Lạm phát từ 2002 – 2007 60
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT GDF Báo cáo tình trạng nợ củ Ngân hàng Thế giới ICOR Hiệu quả sử dụng vốn FDI Đầu tư trực tiếp nước ngồi FII Đầu tư gián tiếp nước ngồi GDP Tổng sản phẩm trong nước IMF Quỹ Tiền tệ quốc tế NĐ – CP Nghị định của Chính phủ NPV Giá trị hiện tại thuần ODA Hỗ trợ phát triển chính thức UNDP Chương trình hợp tác phát triển Liên Hiệp Quốc PMU 18 Ban Quản lý dự án 18 QĐ - BTC Quyết định của Bộ Tài chính QĐ - TTg Quyết định của Thủ tướng USD Đơ – la Mỹ NHNH Ngân hàng nhà nước NHTM Ngân hàng thương mại Vinashin Tổng Cơng nghiệp Tàu thủy Việt Nam VND Đồng Việt Nam WB Ngân hàng Thế giới WTO Tổ chức Thương mại Thế giới CIEM Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương JICA Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản S & P Standard and Poor’s
LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong quá trình thực hiện các chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là chiến lược cơng nghiệp hĩa, hiện đại hĩa đất nước, Việt Nam cần phải cĩ một lượng vốn đầu tư rất lớn. Nguồn vốn này được huy động vay trong nước và vay nước ngồi. Việt Nam cũng như các nước đang phát triển khác cĩ tỷ lệ tiết kiệm trong nước thấp và nhu cầu đầu tư cao.Vì vậy Việt Nam phải dựa vào nguồn vốn nước ngồi bù đắp cho khoản chênh lệch giữa tích lũy và đầu tư nhằm thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế. Khi gia tăng họat động vay nợ, Chính phủ bắt buộc phải quan tâm đến vấn đề quản lý và sử dụng các khoản nợ vay sao cho cĩ hiệu quả nhằm thực hiện nghĩa vụ thanh tĩan trong tương lai. Những năm gần đây,nhờ những tiến bộ vượt bật trong quá trình phát triển kinh tế, sự bắt kịp và hội nhập vào nền kinh tế khu vực và trên thế giới, gần đây nhất ngày 06/02/2007 tại Hà Nội, Ngân hàng Thế giới (WB) đã cơng bố Chiến lược hợp tác quốc gia mới dành cho Việt Nam (giai đọan 2007-2011). Theo đĩ WB sẽ hỗ trợ khoản tín dụng khơng lãi suất dài hạn trị giá hơn 800 triệu USD/ năm trong vịng 5 năm tới cho Việt Nam.Tổng số tiền tín dụng ưu đãi trong giai đọan 2007-2011 mà WB dành cho Việt Nam sẽ là 4 tỷ USD. Đây là điều đáng mừng vì cộng đồng tài chính quốc tế đã đánh giá cao những thành quả kinh tế - xã hội mà Việt Nam đạt được trong những năm qua. Tuy nhiên trước yêu cầu đổi mới quản lý kinh tế, trong đĩ cĩ đổi mới quản lý tài chính cho phù hợp với thơng lệ quốc tế, cơng tác quản lý nợ vay nước ngồi của Chính phủ bộc lộ khá nhiều hạn chế về cả cơ chế lẫn nghiệp vụ. Những hạn chế này sẽ ảnh hưởng khơng nhỏ đến quá trình hội nhập nền kinh tế tồn cầu nên cần phải khắc phục để nâng cao hiệu quả sử dụng, nâng cao khả năng trả nợ và nâng cao năng lực quản lý nợ .
Đề tài “Quản lý nợ vay nước ngồi tại Việt Nam” được lựa chọn để nghiên cứu nhằm đánh giá thực trạng nợ và quản lý nợ nước ngồi của Việt Nam trong những năm qua, hiện tại cũng như xu hướng trong những năm tiếp theo. Trên cơ sở đĩ, đề xuất những giải pháp nhằm hồn thiện quá trình quản lý nợ vay nước ngồi của Việt Nam trên bước đường phát triển. 2. Mục tiêu nghiên cứu Đề tài nghiên cứu nhằm đạt được những mục tiêu sau: - Xây dựng hệ thống lý luận về nợ nước ngồi và quản lý nợ nước ngồi, các lý thuyết liên quan đến vấn đề tích lũy nợ, các chỉ tiêu đánh giá tính hiệu quả của quản lý nợ cả về khía cạnh thể chế lẫn khía cạnh kỹ thuật. - Phân tích thực trạng nợ vay nước ngồi tại Việt Nam trong thời gian qua và đề xuất những giải pháp khả thi nhằm giảm bớt gánh nặng nợ nần, duy trì được trạng thái nợ bền vững và nâng cao hiệu quả quản lý nợ nước ngồi trong quá trình hội nhập kinh tế tồn cầu của Việt Nam . 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là quá trình quản lý nợ vay nước ngồi của Chính phủ, kinh nghiệm của một số quốc gia trong khu vực, tình hình huy động, sử dụng và thanh tĩan nợ từ năm 2002 đến 2007, trọng tâm là khoản vay viện trợ ODA. Đề tài cũng đề cập đến họat động tổ chức bộ máy quản lý nợ nước ngồi của Chính phủ. Những giải pháp đề ra trong đề tài chủ yếu thực hiện trong giai đọan 2006-2010. 4. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu chủ đạo là phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin. Ngồi ra đề tài cịn sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu cơ bản khác như: phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, dự báo
5. Những đĩng gĩp khoa học của luận văn -Phân tích, rút ra những bài học kinh nghiệm của các nước đi trước trong quản lý nợ nước ngồi giúp Việt Nam tránh những sai lầm mà các nước khác đã trải qua. - Đánh giá, phân tích tồn diện và cĩ hệ thống về thực trạng nợ, tính hiệu quả, quá trình huy động và nghĩa vụ trả nợ trên cơ sở tình hình thực tế của quản lý nợ vay nước ngồi ở Việt Nam. - Đưa ra những giải pháp tăng cường hiệu quả sử dụng và quản lý nợ vay nước ngồi trong bối cảnh hội nhập quốc tế ở Việt Nam.Các giải pháp trong luận văn tuy khơng mới nhưng nếu thực hiện đồng bộ sẽ tác động tích cực đến tồn bộ họat động quản lý nợ nước ngồi của Chính phủ, nâng cao hệ số tín nhiệm, thay đổi hình ảnh Việt Nam trên thị trường Thế giới 6. Kết cấu của luận văn Ngồi phần mở đầu và kết luận, nội dung đề tài gồm ba chương: - Chương 1: Tổng quan về nợ nước ngồi và quản lý nợ nước ngồi. - Chương 2: Thực trạng quản lý nợ vay nước ngồi của Việt Nam trong nền kinh tế hội nhập hiện nay. - Chương 3: Các giải pháp tăng cường hiệu quả sử và quản lý nợ vay nước ngồi tại Việt Nam.
LỜI CAM ĐOAN Tơi xin cam đoan luận văn Thạc sĩ này là do chính tơi nghiên cứu và thực hiện. Các nguồn tài liệu trích dẫn, các thơng tin, số liệu được sử dụng trong Luận văn là hồn tồn trung thực và cĩ nguồn gốc rõ ràng. Tác giả luận văn
1 CHƯƠNG I: TỔNG QUAN VỀ NỢ NƯỚC NGỒI VÀ QUẢN LÝ NỢ NƯỚC NGỒI 1.1. Nợ nước ngồi 1.1.1. Khái niệm nợ nước ngồi và tái cơ cấu nợ nước ngồi 1.1.1.1. Khái niệm về nợ nước ngồi: Nợ nước ngồi là một khái niệm cần làm rõ để quản lý một cách hiệu quả, với cách hiểu khác nhau sẽ cho số liệu khác nhau dẫn đến đánh giá và giải quyết vấn đề nợ khác nhau. Theo quy chế quản lý vay và trả nợ nước ngồi (Ban hành kèm nghị định số 90/1998/NĐ-CP ngày 07/11/1998 của Chính phủ) thì khơng gọi là nợ mà gọi là vay nước ngồi: “Vay nước ngồi là khoản vay ngắn, trung và dài hạn (cĩ hoặc khơng cĩ lãi) do Nhà nước Việt Nam, Chính phủ Việt Nam hoặc doanh nghiệp là pháp nhân Việt Nam (kể cả doanh nghiệp cĩ vốn đầu tư nước ngồi) vay của tổ chức tài chính quốc tế, của Chính phủ, của ngân hàng nước ngồi hoặc của tổ chức và cá nhân nước ngồi khác (sau đây gọi là bên cho vay nước ngồi)”. Như vậy, theo cách hiểu này nợ nước ngồi là tất cả các khoản vay mượn của tất cả các pháp nhân Việt Nam đối với nước ngồi và khơng bao gồm nợ của các thể nhân (nợ của cá nhân và hộ gia đình). Theo 8 tổ chức quốc tế nghiên cứu thống kê nợ nước ngồi, gồm Ngân hàng Thanh tốn Quốc tế, Ban Thư ký Khối Thịnh Vượng chung, Tổ chức Thống Kê Châu Âu, Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế, Ban Thư ký Câu lạc bộ Paris, Hội nghị về Thương mại và Phát triển của Liên Hiệp Quốc, nợ nước ngồi được thống nhất định nghĩa: “Tổng nợ nước ngồi tại bất kỳ thời điểm nào, là tổng dư nợ của các nghĩa vụ nợ tại thời điểm đĩ, khơng bao gồm các nghĩa vụ nợ dự phịng, địi hỏi người đi vay phải thanh tốn nợ gốc cĩ hay khơng cĩ lãi trong tương lai và khoản nợ này là nợ của người cư trú với người khơng cư trú trong quốc gia”.
2 Vì cĩ nhiều khái niệm nợ khác nhau, luận văn sẽ phân tích dựa trên định nghĩa được chấp nhận chung bởi 8 tổ chức quốc tế. Đây là khái niệm nợ được dùng để đánh giá tình trạng nợ của các quốc gia trong WDT bây giờ là GDF. Khái niệm nợ và số liệu này hồn tồn cĩ thể sử dụng để đánh giá tình trạng nợ của Việt Nam vì: Nợ theo thống kê trong GDF được cung cấp bởi các cơ quan hữu quan của Việt Nam; GDF là báo cáo tình trạng nợ của WB, một tổ chức chuyên về thống kê nợ, đặc biệt là nợ dài hạn, tương đối trung dung về mặt chính sách nên số liệu này đáng tin cậy và chấp nhận được; số liệu trong GDF là số liệu hệ thống, cĩ thể so sánh được qua các năm, đáp ứng được yêu cầu quản lý sao khơng cĩ một khoản nợ nào tính thiếu, khơng cĩ khoản nợ nào tính trùng. 1.1.1.2. Tái cơ cấu nợ nước ngồi: Tái cơ cấu nợ hay tái tổ chức nợ cĩ nhiều dạng: Thay đổi kỳ hạn nợ là hỗn trả nợ cho tới một thời điểm thuận tiện trong tương lai, Xĩa nợ là bất kỳ việc cắt giảm nào về giá trị của khoản nợ theo hợp đồng. Điều này cĩ thể thực hiện được bằng nhiều cách khác nhau, rõ ràng nhât là xĩa tồn bộ nợ [Corden trích trong 21, tr. 280]. Giảm giá trị hiện tại của khoản nợ là bất kỳ biện pháp nào làm giảm giá trị hiện tại của các khoản thanh tốn tới hạn, ví dụ kéo dài thời gian ân hạn. Giảm nợ là bất kỳ biện pháp nào cĩ thể giảm giá trị khoản nợ của một quốc gia ví dụ nợ cĩ thể chuyển thành vốn sở hữu, mua lại nợ, hoặc chuyển thành trái phiếu dài hạn với một suất chiết khấu. Giảm nợ cĩ thể làm giảm giá trị khoản nợ nhưng khơng chắc sẽ làm giảm các khoản thanh tốn trong tương lai. Ví dụ, chuyển nợ thành vốn sở hữu nợ sẽ giảm nhưng các khoản thanh tốn trong tương lai. Ví dụ, chuyển nợ thành vốn sở hữu nợ sẽ giảm nhưng các khoản thanh tốn khơng giảm mà chỉ thay thế khoản thanh tốn lãi suất trước đây bằng thanh tốn cổ tức. Trong dài hạn các khoản thanh tốn sẽ thật sự gia tăng. Tái cơ cấu nợ thường được thực hiện thơng qua hình thức chuyển nợ thành vốn, nhưng về sau càng cĩ nhiều nghiệp vụ khác được áp dụng hơn, cĩ 5 dạng nghiệp vụ thường gặp trên thị trường thứ cấp:
3 - Thứ nhất, chuyển nợ thành vốn là nghiệp vụ liên quan đến việc mua nợ trên trường thứ cấp, rồi chuyển thành vốn đầu tư vào nước đi vay. Việc mua nợ thường áp dụng với một mức chiết khấu. Đồng ngoại tệ của khoản nợ vì vậy cĩ thể chuyển sang trái phiếu hoặc cổ phiếu bằng đồng tiền của nước đi vay. Nợ chuyển thành đầu tư vào các dự án bảo vệ mơi trường, phúc lợi xã hội cũng thuộc dạng này. Nghiệp vụ này thường được sử dụng nhất. - Thứ hai, chuyển đổi nợ: các khoản nợ ngân hàng được chuyển thành các dạng trái quyền khác, thơng thường là trái phiếu như trái phiếu chiết khấu, trái phiếu ngang giá; các trái phiếu này cĩ thể được đảm bảo bằng ký quỹ cho phần gốc hoặc lãi, giá trị trái phiếu cĩ thể bằng hoặc thấp hơn giá trị khoản nợ và lãi suất cĩ thể cố định hoặc thả nổi. Mua nợ trả bằng hàng hĩa xuất khNu hoặc bằng viện trợ cũng thuộc dạng này. - Thứ ba, chuyển đổi nợ thành nợ: các ngân hàng sẽ mua bán các khoản nợ của khách hàng trên thị trường nợ thứ cấp theo mức chiết khấu được định bởi thị trường này. Tái tài trợ hay cịn gọi là khoản vay Bắc cầu - khoản vay mới được sử dụng để trang trải nợ cũ cũng thuộc nhĩm này. Tuy nhiên, hình thức tái tài trợ khơng phổ biến ở các nước đang phát triển vì thị trường tài chính ở các nước này kém phát triển và khả năng tiếp cận thị trường vốn quốc tế cịn hạn chế . - Thứ tư, mua lại nợ: nước đi vay được phép mua lại nợ bằng cách trả tiền mặt cho nước cho vay. Thơng thường các nước đi vay sẽ trả nợ gốc với một mức chiết khấu. Đây là một dạng của trả nợ trước hạn nhưng cĩ thể cĩ những miễn giảm. Thứ năm, bán nợ bằng tiền mặt: một ngân hàng hay một nhà đầu tư mua lại một khoản nợ. Đây là cách quen thuộc mà người cho vay hay làm khi muốn rút khỏi một quốc gia đi vay nào đĩ. Tuy nhiên, người cho vay đầu tiên phải chịu một khoản lỗ đáng kể. Các nghiệp vụ xử lý nợ nay thường liên quan đến các chủ nợ là các ngân hàng, nhà đầu tư, cơng ty cung ứng hoặc Chính phủ và nhà trung gian mơi giới. N ghiệp vụ xử lý nợ do các nhà chuyên mơn ở các ngân hàng thương mại, cơng ty đầu tư và các tổ chức chuyên doanh thực hiện. N ghiệp vụ này cĩ thể tiến hành bằng nhiều hình thức,
4 kỹ thuật rất phức tạp, đặc biệt là việc thiết lập các chứng từ giao dịch. N ghiên cứu sẽ khơng đi sâu phân tích khía cạnh kỹ thuật của các nghiệp vụ này. 1.1.2. Phân loại nợ nước ngồi Phân loại nợ nước ngồi trước hết phải dựa trên luồng vốn vào để nắm được tính chất, cơ cấu của từng loại vốn, từ đĩ lựa chọn cơ cấu phù hợp đáp ứng nhu cầu tăng trưởng ổn định, giúp quản lý nợ nước ngồi hiệu quả hơn. 1.1.2.1. Cơ cấu dịng vốn vào Dịng vốn vào một quốc gia cĩ cấu trúc như trong hình 1.1 Dịng vốn vào Tài trợ phát triển chính thức Vốn tư nhân Viện trợ phát triển Tài trợ phát triển Đầu tư Đầu tư Vay tư Chính thức Chính thức khác Trực tiếp tài chính nhân N ước ngồi (TP,CP& P.Sinh) Viện trợ Viện trợ khơng cĩ Vay thương mại hồn lại hồn lại Tín dụng thương mại Nguồn: [48] Hình 1.1. Cơ cấu dịng vốn vào
5 Trong đĩ, tài trợ phát triển chính thức (ODF) thường là luồng vốn ưu đãi (lãi suất thấp, thời hạn vay dài, thời gian ân hạn dài) đầu tư vào cơ sở hạ tầng sản xuất và xã hội nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển kinh tế và thu hút đầu tư ở nước tiếp nhận. Trong luồng tài trợ phát triển chính thức, viện trợ phát triển chính thức (ODA) chiếm tỷ trọng cao. Luồng vốn tư nhân đổ vào các nước đang phát triển thường dưới dạng: (i) đầu tư trực tiếp, (ii) đầu tư chứng khĩan, (iii) khoản cho vay tư nhân khác như cho vay thương mại, tín dụng thương mại và (iv) các khoản chuyển vốn của các tổ chức phi chính phủ. Đầu tư trực tiếp (FDI) là đầu tư để nắm giữ quyền quản lý lâu dài (thơng thường 10% cổ phiếu cĩ quyền bỏ phiếu) tại một cơng ty ở một quốc gia khác với quốc gia của nhà đầu tư. Đầu tư trực tiếp gồm ba phần: vốn chủ sở hữu, tái đầu tư từ lợi nhuận để lại và các khoản vay ngắn hạn và dài hạn. N hư vậy, vốn đầu tư trực tiếp ở dạng vốn chủ sở hữu và tái đầu tư từ lợi nhuận để làm tăng tài sản của người nước ngồi tại nước nhận vốn nhưng vốn đầu tư trực tiếp nước ngồi ở dạng vốn vay là khoản nợ của pháp nhân nước nhận đầu tư đối với cá nhân hoặc tổ chức nước ngồi. Đầu tư tài chính hay cịn gọi là danh mục đầu tư là dạng mua chứng khĩan nợ, chứng khốn cổ phần hoặc các cơng cụ phát sinh. Danh mục đầu tư là tổng các nguồn quỹ tài trợ quốc gia, biên nhận tiền gởi và trực tiếp mua các cổ phần bởi nhà đầu tư nước ngồi. N ếu việc mua cổ phiếu được thực hiện theo các đầu cơ vốn ngắn hạn cĩ thể thúc đNy thị trường tài chính vận hành và cũng cĩ thể tạo nên những cú sốc kinh tế. Khoản cho vay tư nhân gồm (i) khoản vay thương mại: vay theo điều kiện của thị trường tiền tệ quốc tế (khơng được ưu đãi), (ii) khoản tín dụng thương mại: khoản vay giữa các doanh nghiệp với nhau thường liên quan đến mua bán hàng hĩa trả chậm, (iii) khoản chuyển vốn của các tổ chức phi chính phủ nước ngồi dưới dạng viện trợ tài chính hoặc hiện vật thơng qua việc cung cấp các hàng hĩa và dịch vụ. N hững khoản này thường rất khĩ cĩ số liệu thống kê chính thức và với lãi suất thương mại của các khoản vay, nếu khơng sử dụng hợp lý rất dễ trở thành gánh nặng về nợ nước ngồi của quốc gia trong tương lai.
6 1.1.2.2. Phân loại nợ nước ngồi Phân loại các khoản nợ vay nước ngồi chủ yếu căn cứ vào các tiêu chí khác nhau giúp cho cơng tác theo dõi, đánh giá và quản lý nợ cĩ hiệu quả.Cách phân loại chủ yếu đối với nợ nước ngồi của một quốc gia là phân loại theo phạm vi phát hành. - Phân loại theo điều kiện vay: ưu đãi và khơng ưu đãi. Theo định nghĩa của Ủy Ban Hỗ trợ phát triển, khoản vay ưu đãi là khoản vay trong đĩ yếu tố viện trợ từ 25% trở lên; yếu tố viện trợ của một khoản vay là giá trị cam kết của nĩ trừ đi giá trị dịch vụ nợ phải thanh tốn theo hợp đồng (tính bằng giá trị hiện tại với suất chiết khấu theo thống lệ là 10%) và ngược lại là khoản vay khơng ưu đãi. - Phân loại theo thời hạn vay: ngắn hạn và dài hạn. N ợ ngắn hạn từ 1 năm trở xuống và nợ dài hạn trên 1 năm. N ợ ngắn hạn là những khoản nợ cĩ ảnh hưởng trực tiếp đến tình hình thanh khoản của quốc gia và cĩ khả năng gây ra khủng hoảng kinh tế như kinh nghiệm của cuộc khủng hoảng ở Châu Á năm 1997 vừa qua. Do vậy, cần phải điều chỉnh đến mức thấp nhất những khoản nợ ngắn hạn để giảm bớt áp lực thanh tốn và những tác động tiêu cực lên nền kinh tế khi cĩ sự rút lui đột ngột các luồng vốn ngắn hạn. - Phân loại theo chủ thể đi vay: nợ chính thức (khu vực cơng) và nợ tư nhân (khu vực tư). N ợ chính thức hay nợ Chính phủ bao gồm nợ của các tổ chức N hà nước (đối với một liên bang thì gồm cả nợ của các bang trong liên bang) và nợ của cơ quan hành chính, tỉnh, thành phố. N gồi ra, các khoản nợ của khu vực tư nhân do N hà nước hoặc tổ chức chính thức bảo lãnh cũng được coi là nợ chính thức vì chính phủ của nước đi vay sẽ chịu trách nhiệm trả vốn và lãi cho nước cho vay trong trường hợp tổ chức đi vay khơng thực hiện nghĩa vụ trả nợ theo cam kết trong hợp đồng. Tuy nhiên, trong trường hợp chính quyền địa phương hoặc doanh nghiệp vỡ nợ thì nghĩa vụ nợ bất thường cĩ thể đè lên vai chính phủ trung ương, tùy thuộc vào điều khoản được quy định trong luật lệ về vay mượn hoặc trong bối cảnh khủng hoảng. Trong khi đĩ các khoản nợ do doanh nghiệp trực tiếp vay mượn hoặc do chính quyền địa phương mượn khơng được bảo lãnh của Chính phủ trung ương là nợ tư nhân. N ợ tư nhân thường là
7 nợ trên thị trường trái phiếu, nợ ngân hàng thương mại và các tư nhân khác. Chính vì vậy, nợ chính thức và nợ tư nhân phải được phân tích riêng vì cĩ những yếu tố ảnh hưởng khác nhau và Chính phủ cũng phải tính đến các khoản nợ dự phịng cho các nghĩa vụ nợ bất thường. - Phân loại theo chủ thể cho vay: nợ đa phương và nợ song phương. N ợ đa phương đến chủ yếu từ các cơ quan của Liên hợp quốc, N gân hàng Thế giới, Quỹ Tiền tệ Quốc tế, các ngân hàng phát triển khu vực, các cơ quan đa phương như OPEC và liên Chính phủ. Trong khi đĩ, nợ song phương đến từ Chính phủ một nước như các nước thuộc OECD và các nước khác hoặc đến từ một tổ chức quốc tế nhân danh một Chính phủ duy nhất dưới các dạng hỗ trợ tài chính, viện trợ nhân đạo bằng hiện vật. 1.1.3. Các chỉ tiêu đánh giá nợ nước ngồi Khác với nợ trong nước, nợ nước ngồi của Chính phủ nĩi riêng, nợ quốc gia nĩi chung rất được các nhà quản lý quan tâm vì nợ nước ngồi khơng chỉ liên quan đến thực trạng nền kinh tế, khả năng trả nợ mà cịn liên quan đến khả năng thu hút các nguồn lực tài chính từ bên ngồi phục vụ cho các mục tiêu vĩ mơ của nhà nước. Các chỉ số đánh giá nợ nước ngồi được xây dựng thành hệ thống nhằm xác định mức độ nghiêm trọng của nợ nước ngồi đối với an ninh tài chính quốc gia. Cũng cần phải xác định lại là các chỉ tiêu đánh giá chung về nợ nước ngồi, trong đĩ nợ nước ngồi của Chính phủ là chủ yếu, cịn nợ của khu vực tư nhân hầu như khơng đáng kể. 1.1.3.1. Các chỉ tiêu đánh giá mức độ nợ nước ngồi Để xếp loại các con nợ theo mức độ nợ, N gân hàng thế giới sử dụng các chỉ số đánh giá mức độ nợ nần của các quốc gia vay nợ như ở bảng 1.1:
8 Bảng 1.1: Tiêu chí đánh giá mức độ nợ nước ngồi Chỉ số Mức độ Mức độ Mức độ trầm trọng khĩ khăn bình thường 1. Tỷ lệ % tổng nợ nước ngồi so với GDP ≥ 50% 30 – 50% ≤ 30% 2. Tỷ lệ % tổng nợ nước ngồi so với kim ≥ 200% 165 – 200% ≤ 165% ngạch xuất khNu hàng hĩa và dịch vụ 3. Tỷ lệ % nghĩa vụ trả nợ so với kim ngạch ≥ 30% 18 – 30% ≤ 18% xuất khNu hàng hĩa và dịch vụ 4. Tỷ lệ % nghĩa vụ trả nợ so với kim ngạch xuất khNu hàng hĩa và dịch vụ so với ≥ 4% 2 – 4% ≤ 2% GDP 5. Tỷ lệ % nghĩa vụ trả lãi so với kim ngạch ≥ 20% 12 – 20% ≤ 12% xuất khNu hàng hĩa và dịch vụ Dựa vào các chỉ số trên, các tổ chức tài chính quốc tế cĩ thể đánh giá mức độ nợ nần và khả năng tài trợ cho các nước thành viên. Các chỉ số này cũng là căn cứ để các quốc gia vay nợ tham khảo, xác định tình trạng nợ để hoạch định chiến lược vay nợ cho quốc gia. Quy mơ nợ và trả nợ, trả lãi so với nguồn thu trực tiếp và gián tiếp để trả nợ thường được dùng để đánh giá mức độ nợ. Mức độ nợ cũng ngầm cho biết khả năng trả nợ của các quốc gia trong trung và dài hạn. Các chỉ tiêu thường dùng: * Khả năng hịan trả nợ vay nước ngồi (EDT/XGS) - Tổng nợ / Tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hĩa dịch vụ: Chỉ tiêu này biểu diễn tỷ lệ nợ nước ngồi bao gồm nợ tư nhân, nợ được chính phủ bảo lãnh trên thu nhập xuất khNu hàng hĩa và dịch vụ. Ý tưởng sử dụng chỉ tiêu này là nhằm phản ánh nguồn thu xuất khNu hàng hĩa và dịch vụ là phương tiện mà một quốc gia cĩ thể sử dụng để trả nợ nước ngồi. N hững vấn đề khi sử dụng chỉ tiêu này là: N guồn thu xuất khNu dễ biến động từ năm này sang năm khác, ngồi ra cũng cĩ những phương án khác để nước con nợ cĩ thể sử dụng để trả nợ nước ngồi mà khơng nhất thiết phải tăng xuất
9 khNu. Ví dụ cắt giảm nhu cầu nhập khNu hay giảm nguồn dự trữ ngoại hối. Chỉ tiêu này ở các nước Đơng Á Thái Bình Dương ngày càng giảm dần cho thấy khả năng trả nợ bằng thu nhập xuất khNu đang trở nên khĩ khăn, cần phải cĩ những nguồn thu khác để bù đắp. * Tỷ lệ nợ nước ngồi so với thu nhập quốc gia (EDT/GNI ) - Nợ/GNI: Đây là chỉ tiêu đánh giá khả năng trả nợ thơng qua thu nhập quốc dân được tạo ra. Hay nĩi cách khác, nĩ phản ánh khả năng hấp thụ vốn vay nước ngồi. Thơng thường các nước đang phát triển thường đánh giá cao giá trị đồng nội tệ hoặc sử dụng chế độ đa tỷ giá dẫn tới làm giảm tình trạng trầm trọng của nợ. Do vậy, tình trạng nợ cĩ thể khơng được đánh giá đúng mức. *Tỷ lệ trả nợ ( TDS/XGS ) - Tổng nợ phải trả hàng năm / Kim ngạch thu xuất khẩu: Cịn gọi là tỷ lệ dịch vụ nợ (nợ gốc và lãi phải thanh tốn so với giá trị xuất khNu). Đây là một tiêu chí quan trọng, phản ánh quan hệ giữa nghĩa vụ nợ phải trả so với năng lực xuất khNu hàng hĩa và dịch vụ của quốc gia đi vay. Tháng 9 năm 2000, Hiệp định cơ cấu lại nợ cho các quốc gia cĩ đồng tiền khơng khả năng chuyển đổi đã làm cho mức nợ của các nước này giảm đi đáng kể do đĩ chỉ số TDS/XGS đang tăng từ sau cuộc khủng khoảng Châu Á thì giảm xuống từ năm 2000. *Tỷ lệ trả lãi (INT / XGS ) - Tổng lãi phải trả hàng năm/Kim ngạch thu xuất khẩu: Cịn gọi là tỷ lệ dịch vụ lãi hay tỷ lệ giữa tổng lãi phải trả so với kim ngạch xuất khNu. Một quốc gia phải thanh tốn lãi với mức lãi suất được quy định trong cam kết cho vay, thơng thường lãi này được trích từ thu nhập xuất khNu. Quốc gia mắc nợ trong quá khứ thì hiện tại và tương lai họ sẽ trích thu nhập từ xuất khNu càng nhiều, hạn chế khối lượng ngoại tệ dành cho nhập khNu. Đây là chỉ tiêu tốt nhất để đánh giá nợ vì khơng chỉ đề cập đến gánh nặng nợ mà cịn chỉ ra chi phí vay nợ, điều này ngầm hiểu như hiệu quả sử dụng vốn vay cĩ cao hơn chi phí lãi vay hay khơng.
10 * Tiềm năng trả lãi (INP/GNI ) - Lãi/GNI: Tổng lãi phải trả so với GN I, phản ánh tiềm năng trả lãi của nước đi vay. Ở các nước khu vực Châu Á, trong đĩ cĩ Việt N am, chỉ số này rất thấp, chỉ chưa đến 1,5%, điều này cho thấy tính khả quan trong việc trả nợ của các nước này. *Tỷ lệ % dự trữ ngoại hối so với tổng nợ (RES/EDT ) -Tổng dự trữ ngoại hối / Tổng nợ (%): Chỉ số này thể hiện khả năng của nước con nợ cĩ thể dùng dự trữ ngoại hối để trả nợ nước ngồi. Dựa vào các chỉ số trên, các tổ chức tài chính quốc tế cĩ thể đánh giá mức độ nợ nần và khả năng tài trợ cho các nước thành viên. Các chỉ số này cũng là căn cứ để các quốc gia vay nợ tham khảo, xác định tình trạng nợ để hoạch định chiến lược vay nợ cho quốc gia. 1.1.3.2. Các chỉ tiêu đánh giá cơ cấu nợ nước ngồi Cơ cấu nợ hàm chứa những thơng tin quan trọng về mức độ rủi ro của việc vay nợ. Thơng thường rủi ro sẽ cao khi tỷ trọng nợ ngắn hạn, tỷ lệ nợ thương mại và tỷ lệ nợ song phương cao. Các chỉ tiêu đánh giá cơ cấu gồm: - Nợ ngắn hạn / Tổng nợ: Phản ánh tỷ trọng các khoản nợ cần thanh tốn trong thời gian nhỏ hơn một năm trong tổng nợ. Tỷ lệ này càng cao, áp lực trả nợ càng lớn. - Nợ ưu đãi / Tổng nợ: Tỷ lệ này càng cao, gánh nặng nợ nước ngồi càng nhẹ. - Nợ đa phương / Tổng nợ: Các khoản nợ đa phương thường nhằm mục đích hỗ trợ, ít mưu cầu về lợi nhuận, do đĩ việc tăng tỳ trọng nợ đa phương trong tổng nợ phản ánh tình hình nợ nước ngồi của một nước thay đổi theo chiều hướng tốt. 1.2. Quản lý nợ nước ngồi 1.2.1. Khái niệm về quản lý nợ nước ngồi Theo nghĩa hẹp, quản lý nợ bao hàm việc khống chế mức gia tăng nợ trong quan hệ tỷ lệ với năng lực tăng trưởng GDP và tăng trưởng xuất khNu của đất nước, hay nĩi cách khác, giữa mức nợ nước ngồi tương ứng với năng lực trả nợ của một nước. Cụ thể hơn là giảm mức nợ gốc, nợ lãi phải trả cho tương xứng khả năng kinh tế của nước vay nợ và tránh nợ chồng chất vượt quá mức vay nợ thận trọng của quốc gia, đảm bảo khả năng thanh tốn của quốc gia.
11 Xét theo nghĩa rộng, việc quản lý nợ nước ngồi hàm chứa trong nĩ hệ thống điều hành vĩ mơ sao cho vốn nước ngồi được sử dụng cĩ hiệu quả và khơng gia tăng đến mức vượt quá khả năng thanh tốn để khơng làm tích lũy nợ. Hay nĩi cách khác, quản lý nợ nước ngồi là bảo đảm một cơ cấu vốn vay thích hợp với các yêu cầu phát triển của nền kinh tế, thực hiện phân bố vốn một cách hợp lý và kiểm sốt động thái nợ và sự vận hành vốn vay . Theo cách hiểu chung của cộng đồng tài chính quốc tế “quản lý nợ nước ngồi là một phần của cơng tác quản lý nền kinh tế vĩ mơ. N ĩ bao gồm việc hoạch định, triển khai, duy trì và từ bỏ các khoản nợ nước ngồi để tạo điều kiện thuận lợi cho tăng cường kinh tế, giảm tình trạng đĩi nghèo và tiếp tục duy trì sự phát triển mà khơng tạo ra những khĩ khăn trong thanh tốn”. N hư vậy, quản lý nợ nước ngồi khơng tách rời khỏi quản lý chính sách vĩ mơ, với quản lý ngân sách N hà nước, dự trữ quốc tế và cán cân thanh tốn. Quản lý nợ nước ngồi hiệu quả địi hỏi cả chính sách tốt và thể chế mạnh nhằm điều hành và phối hợp các hoạt động vay mượn. Quản lý nợ nước ngồi khơng đơn thuần là vay và trả mà phải là vay và trả sao cho đảm bảo nguồn vốn cho tăng trưởng kinh tế, duy trì ổn định trong phát triển kinh tế và tương xứng với khả năng thanh tốn của nền kinh tế. 1.2.2. Nội dung quản lý nợ nước ngồi Quản lý nợ bao gồm khía cạnh kỹ thuật và khía cạnh thể chế. Khía cạnh kỹ thuật tập trung vào định mức nợ nước ngồi cần thiết và đảm bảo các điều khoản và điều kiện vay mượn sao cho phù hợp với khả năng trả nợ trong tương lai. Khía cạnh kỹ thuật gồm hai phần chính: quản lý quy mơ, cơ cấu nợ và giám sát, duy trì thơng tin nợ. Khía cạnh thể chế liên quan đến khía cạnh luật pháp, sắp xếp thể chế, chức năng nhiệm vụ mà các cơ quan quản lý nợ phải đảm nhiệm. N ội dung quản lý nợ được sơ đồ hĩa trong hình 1.2
12 Nhu cầu vay mượn Khả năng trả Quản lý quy mơ và cấu nợ N guồn tài trợ Khía cạnh kỹ thuật Quản lý danh mục nợ Giám sát và duy trì thơng tin nợ Quản lý nợ Khía cạnh pháp lý Khía cạnh Thể chế Chức năng nhiệm vụ Hình 1.2: Sơ đồ nội dung quản lý nợ 1.2.2.1. Kỹ thuật quản lý nợ nước ngồi Quản lý quy mơ và cơ cấu nợ nước ngồi Việc quản lý quy mơ, cơ cấu nợ nước ngồi hiệu quả nhằm xác định một cơ cấu vay hợp lý, giảm gánh nặng trả nợ tập trung tại một thời điểm, đảm bảo khả năng thanh tốn các khoản nợ sắp đến hạn. Quản lý quy mơ và cơ cấu nợ bao gồm bốn vấn đề trong đĩ ba yếu tố then chốt và gắn kết với nhau chặt chẽ nhất là khả năng trả nợ, nhu cầu vay mượn và nguồn tài trợ. Cả ba vấn đề này đều thể hiện tính kế hoạch hĩa của việc vay mượn. - Nhu cầu vay mượn, được xây dựng phù hợp với chính sách kinh tế vĩ mơ để đảm bảo sử dụng vốn vay theo đúng định hướng ưu tiên phát triển kinh tế đã đề ra. N hu cầu vay mượn liên quan đến việc dự đốn các hoạt động kinh tế thể hiện trong các giao dịch của cán cân thanh tốn, thu chi ngân sách và tiết kiệm, đầu tư. Các dự đốn này phải dựa trên những giả định về tình hình kinh tế trong nước và ngồi nước. Dựa trên các giả định sai thường dẫn đến những đánh giá sai về nhu cầu vay mượn do vậy
13 cần thận trọng trong việc đưa ra các giả định. N gồi ra, nhu cầu vay mượn cần phải được xây dựng dựa trên khả năng trả nợ tương lai Trong đĩ đặc biệt quan tâm đến khả năng chịu đựng của cán cân thanh tốn của Jaime de Pines và giới hạn bội chi ngân sách để đảm bảo vay mượn của ngân sách. - Khả năng trả nợ, liên quan đến việc phân tích dư nợ hiện tại, luồng trả nợ trong tương lai trong mối quan hệ với tình hình kinh tế trong và ngồi nước. Tác động bên trong của một quốc gia như: tăng trưởng kinh tế, tiết kiệm đầu tư, tốc độ tăng trưởng xuất khNu, nhu cầu nhập khNu, những thay đổi dự kiến trong mức dự trữ quốc tế trong trung hạn, mức độ ổn định chính trị và các chính sách của quốc gia. Tác động bên ngồi như: mơi trường kinh tế đối ngoại mà quốc gia phải đối mặt hoặc những rủi ro cĩ thể làm cho các dự đốn trở nên sai biệt như sự thay đổi trong lãi suất thế giới, biến động giá cả thế giới, tỷ giá hối đối, kỳ vọng của những người cho vay. - Nguồn tài trợ, các khoản vay sẽ được cung cấp bởi phần viện trợ khơng hồn lại, cho vay ưu đãi hay vay thương mại. Các nguồn tài trợ khác nhau địi hỏi cách thức quản lý khác nhau để sử dụng hiệu quả nhất nguồn tài trợ. Các quốc gia phải cân nhắc về nguồn vay, quy mơ vay từ mỗi nguồn. Thơng thường, các quốc gia đang phát triển ưu tiên lựa chọn những khoản vay ưu đãi, tận dụng tối đa các nguồn viện trợ khơng hồn lại và giảm đến mức tối đa các nguồn vốn khơng ưu đãi. Một phần do cơ hội tiếp cận các nguồn vay thương mại hạn chế, phần khác do muốn khai thác triệt để lợi thế của nước nghèo. N gồi ra khi tìm nguồn tài trợ phải đặc biệt quan tâm đến các nguyên tắc lựa chọn dự án. Trước đây ở các nước đang phát triển, việc tài trợ cho các dự án kém hiệu quả và khơng khả thi đã làm gia tăng gánh nặng nợ nhanh chĩng. Do vậy, trong việc ra quyết định vay mượn, lựa chọn đúng các dự án và chương trình cần tài trợ vốn là đặc biệt quan trọng. Một chương trình đầu tư cơng cần thể hiện quan điểm ủng hộ việc lựa chọn dự án cần tài trợ thơng qua việc xây dựng các tiêu chí đánh giá dự án. Trước hết, chương trình phải tương thích với chính sách phân bổ nguồn lực của Chính phủ, những điều kiện vay mượn và các dự đốn về mức độ nợ của quốc gia. Kế đến cần lưu ý một số tiêu chuNn: (i) dự án phải phù hợp với ưu tiên quốc gia và chiến lược ngành; (ii) nguồn thu của dự án phải đủ bù đắp chi phí, tỷ lệ hồn vốn dự kiến
14 phải cao hơn lãi suất phải trả, (iii) tăng trưởng xuất khNu và tăng trưởng sản lượng phải cao hơn lãi suất đi vay. Khi đã chọn dự án đúng, cần hỗ trợ quyết định đầu tư, khơng nên cĩ các chính sách kinh tế khơng thích hợp. Một dự án khả thi trong mơi trường kinh tế thuận lợi cĩ thể khơng khả thi trong mơi trường kinh tế mà ở đĩ cĩ sự bĩp méo của thị trường như tỷ giá hối đối được đánh giá quá cao, hàng rào thuế quan bảo hộ các ngành kém hiệu quả, giá cả được đặt theo mệnh lệnh hành chính. - Danh mục nợ, phân tích nợ theo cơ cấu tiền tệ, theo thời hạn, theo cấu trúc lãi suất, theo cơng cụ tài chính sử dụng để tái cơ cấu. Đối với cơ cấu tiền tệ, khơng nên tập trung các khoản nợ vào một số đồng tiền, đặc biệt là các đồng tiền thường xuyên biến động và các khoản vay đa tiền tệ để tránh rủi ro tỷ giá gần đến gia tăng gánh nặng nợ. Để chủ động bảo vệ mình, nước đi vay cĩ thể linh hoạt áp dụng các cơng cụ tài chính sẵn cĩ trên thị trường như các hợp đồng quyền lựa chọn, kỳ hạn, tương lai, chuyển đổi để làm cho cơ cấu tiền vay và cơ cấu ngoại tệ thu được phù hợp với nhau. Bên cạnh đĩ, các quốc gia đi vay cần cân đối giữa cơ cấu tiền vay với cơ cấu ngoại tệ thu được từ hoạt động xuất khNu và cơ cấu dự trữ quốc tế để phịng ngừa trước những rủi ro thanh khoản cĩ thể xảy ra. Đối với thời hạn vay, nên cân đối giữa vay ngắn hạn và vay dài hạn để giảm rủi ro vốn đột ngột đổi chiều. Đối với thời hạn vay, nên cân đối giữa vay ngắn hạn và vay dài hạn để giảm rủi ro vốn đột ngột đổi chiều. Đối với lãi suất, nên cân đối tối ưu giữa lãi suất thả nổi và lãi suất cố định vì lãi suất thả nổi tăng, trả nợ cũng sẽ tăng tương ứng. Đối với cơng cụ tài chính sử dụng, lựa chọn các nghiệp vụ sao cho cĩ lợi nhất trong số các nghiệp vụ chuyển nợ thành vốn, chuyển đổi nợ thành các dạng trái quyền khác, chuyển đổi nợ thành nợ, mua lại nợ, bán nợ bằng tiền mặt nhằm giảm đến mức tối đa các khoản nợ quá hạn. Tuy nhiên, việc tái cơ cấu nợ chỉ được xem như một biện pháp tạm thời và ngoại tệ để quản lý nợ, thường được sử dụng khi một quốc gia tạm thời rơi vào tình trạng khơng cĩ khả năng trả nợ và thường thành cơng hay khơng phụ thuộc nhiều vào mối quan hệ giữa các chủ thể đi vay và cho vay. Giám sát và duy trì thơng tin Việc giám sát và duy trì thơng tin nợ hiệu quả địi hỏi phải:
15 - Xây dựng một hệ thống giám sát hịan trả hiệu quả với đầy đủ các chi tiết giám sát và đúng quy trình giám sát. - Đảm bảo một cơ sở dự liệu đầy đủ,chính xác và cập nhật đầy đủ theo chủ thể đi vay, theo thời hạn, theo cơ cấu tiền vay Các dự liệu nếu xây dựng từ các cơ quan khác nhau phải kết hợp được với nhau để cho ra một bảng nợ tổng hợp và bảng phân tích nợ. - Thơng tin kịp thời về giải ngân khoản vay phải khớp với dự tính cũng như tính tĩan từ phía chủ nợ. Việc thống nhất này được thực hiện định kỳ hoặc khi cĩ phát sinh khác biệt. N gồi ra, cơng khai các thơng tin về ngân sách trong đĩ cĩ các thơng tin liên quan đến nợ nước ngồi, tình trạng nợ nước ngồi bền vững, chiến nợ tồn diện của chính phủ sẽ là chìa khĩa để nâng cao trách nhiệm giải trình trong khu vực cơng và quản lý vi mơ. - Cung cấp cho quốc hội, các cơ quan chính phủ, các tổ chức tài chính quốc tế, các nhà tài trợ chính các báo cáo về dư nợ chính xác và cĩ thể chấp nhận được bởi WB và hệ thống báo nợ. - Định kỳ hàng năm hoặc một nửa năm cơng bố dữ liệu nợ nước ngồi và các chỉ số nợ nước ngồi. 1.2.2.2. Thể chế của quản lý nợ nước ngồi Khía cạnh thể chế của quản lý nợ nước ngồi gồm ba phần gắn kết chặt chẽ với nhau: khung pháp lý hướng dẫn hoạt động vay và trả nợ, sắp xếp thể chế quản lý nợ và các chức năng mà các cơ quan quản lý cần đảm bảo nhằm quản lý nợ hiệu quả. Trong đĩ, khung pháp lý trong hệ thống quản lý nợ hiệu quả thể hiện ý chí, quan điểm của Chính phủ trong vay và trả nợ cĩ thể chi phối cơ cấu tổ chức quản lý nợ, cơ chế trao đổi thơng tin, cơ sở vật chất và con người nhằm đảm bảo thực thi chức năng quản lý nợ. Khung pháp lý về quản lý nợ Bao gồm các luật lệ quy định phân cấp vay nợ, quy định mối quan hệ chức năng giữa các đơn vị cĩ liên quan về quản lý nợ và thiết lập văn bản chính sách quản lý nợ, thực thi các vấn đề nợ sơ cấp, thu xếp thị trường thứ cấp, các phương tiện tiền gởi,
16 thực hện thanh tốn và bù trừ đối với trái phiếu Chính phủ. Một khung pháp lý hiệu quả phải đảm bảo: - Phù hợp với quản lý tài chính, quản lý kinh tế vĩ mơ của quốc gia và phải thể hiện được rõ quan điểm quốc gia về vấn đề vay nợ nước ngồi. - Cơng bố rộng rãi chính sách quản lý nợ, giải thích việc áp dụng các biện pháp nhằm giảm chi phí và rủi ro. - Gồm những văn bản chuNn mực chặt chẽ, khơng cĩ sự trùng lắp với nhau và khơng mâu thuẫn nhau kể cả văn bản khơng liên quan với vay mượn. Phạm vi điều chỉnh của các văn bản này phải bao trùm tồn bộ các giai đoạn của chu kỳ vay mượn. - Đảm bảo tính minh bạch, trách nhiệm giải trình, chính xác và điều chỉnh nhanh. - Đảm bảo quy định cụ thể về phối hợp và trao đổi thơng tin xuyên suốt giữa các cơ quan quản lý nợ. Sắp xếp thể chế quản lý nợ Cơ quan phối Hợp chính sách Cấp cao: Ra quyết định Các ủy ban hỗ trợ: Phân tích và dự đốn vĩ mơ Các cơ quan hợp tác ghi chép, phân tích dữ liệu nợ và phối hợp cung cấp thơng tin nợ: Giám sát các khoản vay và duy trì thơng tin nợ Nguồn : [51, tr.7] Hình 1.3 : Sơ đồ các cấp quản lý nợ
17 Sắp xếp thể chế quản lý thường cĩ các cấp từ thấp lên cao với các chức năng theo hình 1.3. Trong đĩ các cơ quan hợp tác ghi chép phân tích dữ liệu nợ và cung cấp thơng tin để các ủy ban hỗ trợ đưa ra các phân tích và dự đốn vĩ mơ nhằm giúp cơ quan phối hợp chính sách cấp cao ra quyết định điều hành hoạt động vay và trả nợ cho tất cả các cấp. Hệ thống quản lý nợ quốc gia là một hệ thống phức tạp liên quan đến nhiều chức năng cĩ quan hệ phụ thuộc lẫn nhau và các chức năng này được thực hiện bởi một số cơ quan Chính phủ. N hững cơ quan này cĩ thể là Kho bạc, N gân hàng Trung ương, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Tổng cục Thống kê, đảm nhận việc xác nhận các khoản nợ Chính phủ, cơng bố các văn bản cĩ liên quan đến thanh tốn nợ, trả lãi, xử lý tranh chấp cĩ liên quan đến các khâu trong hệ thống quản lý nợ. N gồi ra, các nhà quản lý nợ, các nhà tư vấn chính sách tài khĩa, N gân hàng Trung ương, phải chia sẽ các hiểu biết vể quản lý nợ, chính sách tiền tệ, chính sách tài chính . Một hệ thống quản lý nợ lý tưởng thường gồm 5 đơn vị: - Đơn vị chính sách thường quyết định nhu cầu vay mượn của khu vực tư và cơng. Cơ quan này phối hợp hoạt động với tất cả các đơn vị của Chính phủ đảm nhiệm việc quản lý nợ. - Đơn vị kiểm sốt phân tích tác động của vay mượn: Thực hiện bảo lãnh khi cần; quyết định hồn trả lại hay vay bắc cầu; đảm bảo các hướng dẫn và chính sách Liên quan đến các hiệp định đàm phán và bảo lãnh, đảm bảo các điều khoản cho vay lại được ban hành bởi đơn vị chính sách đến được đến các đơn vị hoạt động nhằm điều chỉnh việc nên vay của ai, kiểm sốt đến mức nào. - Đơn vị tư vấn cĩ chức năng trung tâm, theo dõi xu hướng thay đổi của thị trường tài chính quốc tế, theo dõi sự thay đổi của lãi suất và tỷ giá hối đối, phân tích đánh giá các cơng cụ tài chính khá nhau và khả năng áp dụng từng loại cơng cụ phù hợp với quốc gia; theo dõi việc tiếp cận và khả năng tiếp cận thị trường, lượng vốn
18 vay, chi phí vay vốn, thời điểm tham gia vào thị trường và đưa ra những lời khuyên cho Chính phủ về các điều kiện ưu đãi nhất cĩ thể chấp nhận. - Đơn vị hoạt động: đàm phán khoản vay với các chủ nợ. Cơ quan này cĩ thể nằm trong Bộ Tài chính điều chỉnh việc ai sẽ đi vay, nộp đơn, thương thuyết, thụ hưởng, báo cáo. - Đơn vị thống kê ghi chép các hiệp định và hợp đồng đã được đàm phán theo từng bên đi vay, thu thập các thơng tin chi tiết khoản vay và cung cấp một thời biểu trả nợ và trả lại đúng hạn. Cơ quan này cũng theo dõi tất cả các khoản bảo lãnh của Chính phủ cũng như các khoản bảo lãnh bất thường đối với khu vực tư nhân. N ếu cĩ điều kiện sắp xếp thể chế quản lý nợ nên được xây dựng theo hướng tập trung, thống nhất được điều hành bởi một đơn vị chuyên trách bao gồm các quan chức cấp cao đảm trách quản lý tài chính của quốc gia như Bộ trưởng Bộ Tài chính, Thống đốc N gân hàng Trung ương, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các Bộ trưởng các ngành liên quan và trưởng các cơ quan dưới bộ được Chính phủ bảo lãnh vay nợ. Chức năng quản lý nợ của cơ quan quản lý nợ thường bao gồm: - Hoạch định chính sách: kết hợp với tất cả các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý kinh tế của một nước hình thành chính sách và chiến lược nợ quốc gia. Trong chiến lược này cần quy định các điều kiện, các đối tượng được phép tiếp cận nguồn vốn từ bên ngồi, tiền vay mượn của từng nhĩm chủ thể đi vay để đảm bảo một mức nợ bền vững. - Điều tiết: Thiết lập các luật lệ điều chỉnh hoạt động của các đơn vị quản lý nợ, phối hợp hoạt động giữa các đơn vị trong ghi chép, phân tích, kiểm tra hoạt động và hỗ trợ luồng thơng tin. Chức năng này hoạt động thơng qua sự dàn xếp về luật lệ và hành chính. - Ghi chép và phân tích: đây là chức năng tưởng chừng như đơn giản nhất nhưng lại dễ dẫn đến nợ xấu nhất nếu khơng thực hiện tốt. Chức năng này địi hỏi các thơng tin được cung cấp giống như đã trình bày trong phần giám sát và duy trì thơng
19 tin nợ. Việc phân tích thường xem xét tác động của nợ đến cán cân thanh tốn và ngân sách Chính phủ, phục vụ cho việc đánh giá và đưa ra các điều khoản vay mượn mới phù hợp. Việc phân tích này cũng nhằm lựa chọn các điều kiện thị trường và kinh tế sẵn cĩ, các cơng cụ vay mượn và thời hạn vay thích hợp, các kỹ thuật phịng chống rủi ro như nghiệp vụ kỳ hạn, hốn đổi, tương lai - Hoạt động và giám sát: Chức năng hoạt động gồm đàm phán, thu tiền sử dụng khoản vay và trả nợ. Đàm phán bao gồm vay mới và tái cơ cấu nợ; thu tiền sử dụng khoản vay và trả nợ gần với giám sát dự án và thực thi ngân sách. Chức năng này bao gồm cả việc xem xét cơ cấu tiền vay, biến động lãi suất, theo dõi sự phát triển của các cơng vụ tài chính, phân tích lựa chọn các khoản vay, thực hiện quản lý danh mục nợ và đàm phán ký kết hợp đồng vay. Chức năng giám sát rất khĩ tách bạch vì nĩ thuộc về bản chất bên trong của quản lý nợ. Tuy nhiên, dưới gĩc độ từng giao dịch, chức năng này quan tâm đến số lượng và điều khoản vay mượn mới cĩ nằm trong phạm vi cho phép, khoản vay cĩ sử dụng đúng thời hạn và hợp lý, khoản hồn trả cĩ được thực hiện đúng lịch trình phân bổ ngân sách trả nợ. Dưới gĩc độ vĩ mơ, chức năng này cần thiết đảm bảo cho hoạt động quản lý nợ phù hợp với quản trị quản lý nợ, đảm bảo các khoản vay mượn khơng vượt quá giới hạn cho phép, đảm bảo các luồng thơng tin phản hồi để cĩ thể điều chỉnh chính sách, đảm bảo cĩ sự trao đổi thơng tin giữa các cơ quan nợ. - Hỗ trợ: Cung cấp các dự đốn vĩ mơ và thơng tin phục vụ việc hoạch định chính sách, định kỳ thơng tin cho Chính phủ về bất kỳ vấn đề nào gây ra sự khơng bền vững về nợ. Thực hiện tốt chức năng quản lý nợ thể hiện ở các khía cạnh: - Phải thiết chế được chính sách vay nợ khả thi trong đĩ kết hợp được chính sách vĩ mơ với chính sách nợ nhắm vào nợ bền vững trong dài hạn. - Quản lý thận trọng và dựa trên các đánh giá kỹ càng về tác động của mĩn vay mới đối với danh mục nợ và khả năng trả nợ của quốc gia với viễn cảnh tránh tái diễn gánh nặng nợ khơng bền vững.
20 - Đảm bảo rằng các khoản vay mượn mới được sử dụng cho đầu tư tạo ra tỷ lệ thu hồi vốn về mặt kinh tế và xã hội đủ lớn. 1.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến nợ vay, chi phí sử dụng nợ Rõ ràng việc vay nợ nước ngồi cĩ tầm quan trọng nhất định đến sự phát triển của các quốc gia đang phát triển. Tuy nhiên một yếu tố cĩ tính quyết định đến việc sử dụng nợ cĩ hiệu quả hay khơng chính là chi phí sử dụng nợ. Chi phí sử dụng là cái giá mà một quốc gia phải trả cho việc sử dụng vốn vay. Cái giá phải trả này ngồi tiền lãi phải trả định kỳ, quốc gia cịn phải trả chi phí mơi giới, chi phí phát hành nợ (nếu là phát hành trái phiếu), hoặc những chi phí vơ hình là những ràng buộc của quốc gia cho vay (nếu là nợ vay ưu đãi). Thêm vào đĩ là những khoản cĩ thể mất đi do những quan chức N hà nước cĩ tật tham ơ. Chi phí sử dụng nợ cĩ thể gia tăng do những biến động của kinh tế thế giới cũng như sự thiếu linh hoạt của cơ quan điều hành vĩ mơ trong các chính sách tài chính tiền tệ; bởi vì xét về vay nợ, thời gian là yếu tố quan trọng dẫn đến gia tăng rủi ro của khoản vay đĩ, trong suốt khoảng thời gian đi vay cĩ thể xảy ra những biến cố cĩ lợi hoặc bất lợi đến các khoản vay, nhất là nợ vay nước ngồi. N hững yếu tố đĩ là rủi ro về tỷ giá hối đối, lãi suất thị trường, lạm phát và những rủi ro quốc gia khác. Tỷ giá hối đối Trong mơ hình đầu tư tiết kiệm, tỷ giá hối đối giữ vai trị quan trọng trong việc giải thích các biến động trong tài khoản vãng lai. N ếu người ta dự đốn được rằng cĩ sự sụt giá thực sự của đồng nội tệ thì các hộ gia đình cĩ thể rủ nhau đi mua hàng nhập khNu cĩ thể dự trữ được lâu, điều này làm cho mức tiết kiệm cĩ thể giảm đi. Cịn nếu đồng nội tệ tăng giá tạm thời cĩ thể làm đánh giá sai lệch về tỷ suất sinh lời thực của nhà đầu tư. Tỷ giá hối đối thực tế cịn quyết định cả mức dự trữ vốn mong muốn bằng cách tác động vào chi phí điều chỉnh, việc định giá tỷ giá quá cao khơng phù hợp với tỷ lệ lãi suất, sẽ cĩ ý nghĩa như một trợ cấp đầu tư. Do đĩ, nếu cĩ sự giảm giá thực tế so với dự tính cĩ thể làm mức đầu tư tăng lên và ngược lại.
21 Đối với nợ vay nước ngồi, các khoản đi vay thường được tính bằng ngoại tệ. Đối với các quốc gia vay nợ, thường các nước chậm phát triển, cĩ đồng tiền yếu, vì thế tại thời điểm đi vay, mức giá của đồng nội tệ thường cao hơn tại thời điểm trả nợ. Điều này gây nên một lãi suất thực cao hơn nhiều so với lãi suất danh nghĩa. Việc đầu tư trong nước bằng nội tệ sau khi chuyển sang ngoại tệ cĩ thể làm cho tỷ suất sinh lời giảm đi rất nhiều. Vì thế các quốc gia cần phải cĩ một chính sách quản lý tỷ giá rất linh hoạt và cân nhắc kĩ lưỡng khi vay nợ dài hạn với lãi suất cao. Thực hiện mua bán quyền chọn để bảo hiểm tỷ giá cũng là một giải pháp tuy nhiên nghiệp vụ này chỉ thực hiện được trong ngắn hạn, do đĩ chỉ phù hợp với những khoản vay thương mại cho xuất nhập khNu. Lãi suất thị trường thế giới Lãi của các khoản vay được xác định dựa trên lãi suất của thị trường thế giới như LIBOR, SIBOR Đối với các khoản vay cĩ lãi suất cố định, sự thay đổi của lãi suất thị trường sẽ làm thay đổi lãi suất thực của khoản đi vay, do đĩ người đi vay sẽ gặp lúng túng trong phương án trả nợ của mình. Thơng thường nợ vay quốc tế là những hợp đồng vay với lãi suất thả nổi, lãi suất vay bằng đơ la của các nước đang phát triển gắn chặt với lãi suất cho vay giữa các ngân hàng ở London (LIBOR). Lạm phát Lạm phát là vấn đề khĩ khăn luơn gặp phải tại các quốc gia đang phát triển. Mức lạm phát này thường cao hơn lạm phát của các nước chủ nợ là các quốc gia đã phát triển. Theo thuyết ngang giá lãi suất, lạm phát trong nước cao hơn so với lạm phát nước ngồi thì tỷ giá hối đối sẽ tăng lên để bù lại khoản chênh lệch đĩ, và như phân tích ở phần tỷ giá hối đối, điều này cĩ thể làm gia tăng mức nợ vay thực tế. Rủi ro quốc gia Rủi ro quốc gia là những biến cố cĩ thể xảy ra đối với quốc gia đĩ như chính trị, chiến tranh, tình hình an ninh xã hội Điều này được lượng hĩa thơng qua hệ số tín nhiệm của các quốc gia này. Hiện nay hầu hết các quốc gia đều thành lập cho mình một tổ chức để xếp hạng rủi ro doanh nghiệp và rủi ro quốc gia. Hai tổ chức lớn nhất
22 và cĩ uy tín nhất về vấn đề này trên thế giới là Moody’s và Standard & Poor’s. Thang điểm xếp hạng tín nhiệm của họ được đưa ra như sau: Bảng 1.2. Thang điểm xếp hạng tín nhiệm HẠN G ĐẦU TƯ HẠN G ĐẦU CƠ Chất lượng Chất lượng Chất lượng Chất lượng cao trung bình thấp rất thấp S & P AAA AA A BBB BB B CCC CC C D Moody’s Aaa Aa A Baa Ba B Caa Ca C D Hạng BB hay Ba vừa mang tính chất đầu tư vừa mang tính chất đầu cơ vì nĩ tuy ít khả năng vỡ nợ như B nhưng khả năng thanh tốn nợ gốc và lãi thấp, thể hiện tính bấp bênh về tài chính của chủ thể vay nợ. Quốc gia nào cĩ hệ số tín nhiệm càng cao thì mức lãi suất địi hỏi của chủ nợ đối với quốc gia đĩ càng thấp và ngược lại. Hiện nay hệ số tín nhiệm của khu vực Châu Á vẫn cịn khá thấp chỉ ở mức trung bình trở xuống cho thấy mức rủi ro của chúng ta khá cao. 1.3. Kinh nghiệm quản lý nợ nước ngồi của một số nước 1.3.1. Philipin thất bại trong việc quản lý nợ nước ngồi Trong quá khứ, nhiều cuộc khủng hoảng nợ đã từng diễn ra. Điển hình là khủng hoảng nợ tại Mexico vào năm 1982 do tác động của cố định tỷ giá và suy thối kinh tế thế giới bắt nguồn từ cú sốc giá dầu; tại Argentina vào năm 2001 do cố định tỷ giá và yếu kém trong năng lực quản lý nợ và tại Philippines vào năm 1985. Dựa vào những điểm tương đồng về bối cảnh kinh tế - chính trị - xã hội và khu vực địa lý, luận án chọn Philippine làm nghiên cứu điển hình. Philippines là một quốc gia nợ nần cao khơng chỉ trong quá khứ mà cịn ở hiện tại, được xem như một hình mẫu về quản lý nợ khơng thành cơng trong thập niên 80. Gần đây theo thơng tin trên mạng thì Philippines đang đứng trước nguy cơ khủng hoảng tài chính vì tỷ lệ nợ của nước này đang ở mức cao, hiện tại nợ của khu vực cơng bằng 125% tổng sản phNm quốc nội (GDP); thanh tốn lãi suất và nợ đang là một gánh
23 nặng lớn đối với nền kinh tế nước này chiếm đến 68% chi tiêu của Chính phủ trong năm 2004. Bên cạnh đĩ, trong những năm qua hệ số tín nhiệm của Philippines bị hạ thấp trong bảng xếp hạng của các tổ chức đánh giá hệ số tín nhiệm quốc tế, điển hình là dịng FDI vào nước này càng giảm dần, theo dự đốn năm 2004 chỉ cịn 0,1 tỷ đơ la. Trước khủng hoảng 1983 - 1984, tình hình kinh tế vĩ mơ vơ cùng ảm đạm các nguồn thu để trả nợ gần như cạn kiệt. Tốc độ tăng trưởng kinh tế giảm từ 5,15% năm 1980 xuống cịn 1,87% năm 1983 và lao đột ngột xuống - 7,32% năm 1984 (phụ lục 2). Tốc độ tăng trưởng xuất khNu cũng giảm dần, thậm chí mang giá trị âm trong giai đoạn 1982 - 1985. Dự trữ ngoại tệ quá mỏng, vào hai năm trước khủng hoảng năm 1982 chỉ cĩ hơn 7 tuần nhập khNu. Tình trạng nợ nần cũng khơng cĩ gì khả quan. Từ một nước khơng cĩ nợ quá hạn trước năm 1975, Philippines bắt đầu xuât hiện nợ quá hạn năm 1976 và nợ quá hạn tăng với tốc độ chĩng mặt từ 1 triệu đơ la trong những năm 1976 - 1982 lên đến 762 triệu đơ la năm 1985 và đNy Philippines rơi vào khủng hoảng nợ. Vào cuối thập niên 70, lãi suất thế giới tăng cao và cơn sốc dầu mỏ lần thứ hai đã đNy chi phí vay vốn lên cao; sự suy thối của các quốc gia cơng nghiệp và do vậy giảm nguồn cung cấp vốn từ bên ngồi. Lãi suất thời kỳ này cịn cao hơn tốc độ tăng xuất khNu và tốc độ tăng trưởng kinh tế. Các khoản vay mượn vốn rẻ trước khi cĩ cơn sốt dầu mỏ đến thời hạn trả nợ làm luồng vốn chảy ra bên ngồi càng ngày càng tăng. Thâm hụt ngân sách triền miên do chương trình mở rộng đầu tư và quốc phịng đầy tham vọng của chính quyền Marcos. Chi ngân sách tăng nhanh chĩng, lên đến cực điểm trong chiến lược vận động tranh cử hoang phí trong lịch sử Philippines từ 1969; chênh lệch giữa tỷ lệ tích lũy và tỷ lệ đầu tư khiến cho nợ của Philippines tích lũy ngày càng cao. Cơ cấu đầu tư khơng hợp lý, theo, Philippines thời điểm này đang theo đuổi một chiến lược xuất khNu đa dạng hĩa, tập trung vào lĩnh vực sản xất hàng cơng nghiệp với các ngành cơng nghiệp non trẻ được bảo hộ với quy mơ sản xuất lớn trong khi đĩ Philippines lại là một nước nơng nghiệp thâm dụng lao động. Chính việc phân bố nguồn lực khơng dựa trên lợi thế so sánh này chẳng những đã khơng tạo được
24 nguồn thu ngoại tệ để trả nợ mà cịn làm gia tăng gánh nặng nợ do việc nhập khNu tư liệu sản xuất và gia tăng tính kém hiệu quả của nền kinh tế. Bên cạnh đĩ, hệ thống tài chính yếu kém tác động mạnh mẽ lên nền kinh tê vĩ mơ nĩi chung, lên tính thanh khoản và khả năng trả nợ nước ngồi nĩi riêng. Hậu quả là nợ nước ngồi gia tăng, tiết kiệm tài chính thấp và dễ bị tổn thương. Thứ nhất, hệ thống ngân hàng thiếu tính cạnh tranh, phân khúc và mang nặng cách quản lý của ngành độc quyền. Hệ thống ngân hàng Philippines bị phân khúc thành hai phần, một phân khúc thuộc về thị trường tài chính khơng chính thức và phân khúc cịn lại thuộc về hệ thống ngân hàng chính thức. Hệ thống ngân hàng chính thức chủ yếu là các ngân hàng thuộc sở hữu N hà nước được đánh giá bằng các tiêu chuNn khác hẳn ngân hàng tư nhân, tập trung cho vay một số ít doanh nghiệp lớn thuộc các ngành sản xuất cơng nghiệp và điện tử. Các doanh nghiệp vừa và nhỏ và hộ sản xuất khơng tiếp cận được với nguồn vốn chính thức phải vay thị trường phi chính thức với lãi suất cao. Thứ hai, hệ thống tài chính yếu kém khơng thu hút được nguồn vốn trong nước và cho vay với hạn mức tín dụng đã giới hạn số khách hàng vay mượn và đặt hệ thống tài chính phải đối mặt với nhiều rủi ro và dễ bị tổn thương. Các ngân hàng khơng ngừng vay mượn nước ngồi khi nguồn vốn thế giới dồi dào và khơng ngừng mở rộng bảo lãnh cho các doanh nghiệp. Thứ ba, hệ thống giám sát yếu kém khiến cho các luật lệ. của N gân hàng Trung ương kém hiệu quả. Thứ tư, trong khi hệ thống tài chính yếu kém khơng kiểm sốt được tỷ giá hối đối lại thực hiện tự do hĩa luồng vốn khá sớm, dẫn đến hiện tượng chảy máu vốn tăng cao. Việc cố định tỷ giá buộc N gân hàng Trung ương phải thường xuyên sử dụng nghiệp vụ trung hịa hĩa để giữ tỷ giá cố định làm tăng tích tụ nợ và giảm cơ hội sử dụng ngoại tệ dự trữ để đầu tư; việc cố định tỷ giá cũng làm cho sức cạnh tranh của hàng hĩa xuất khNu giảm làm giảm nguồn thu ngoại tệ trả nợ. N hững lý do trên khiến Philippines luơn lâm vào trạng thái thiếu khả năng trả nợ và dẫn đến dễ tổn thương trước những cú sốc từ bên ngồi và khi các doanh nghiệp lớn rơi vào tình trạng khĩ khăn tài chính khi lãi suất thế giới tăng cao do cơn sốt dầu mỏ lần thứ hai. Số liệu cho thấy tỷ lệ N ợ / GN I và tỷ lệ N ợ / Xuất khNu tăng quá nhanh làm khả năng trả nợ của Philippines giảm thấp.
25 1.3.2. Các nước thành cơng trong quản lý nợ nước ngồi 1.3.2.1. Trường hợp Malaysia Trong khủng hoảng tài chính Châu Á, Malaysia là nước từ chối hỗ trợ tài chính của IMF và đã khơi phục nền kinh tế chỉ sau ba năm khủng hoảng. Tại sao Malaysia làm được điều đĩ trong khi các nước trong khu vực lâm vào khủng hoảng trầm trọng như Thái Lan, Indonesia, Philippines. Đĩ chính là nhờ vào việc quản lý nợ tốt và ứng xử linh hoạt của Chính phủ Malaysia. Malaysia cĩ luật quy định việc vay mượn. Cụ thể, hiến pháp Malaysia cho phép Chính phủ vay nợ trong nước hoặc nước ngồi. Quốc hội ấn định bằng luật giới hạn mức tối đa vay nợ của Chính phủ. Malaysia xây dựng chiến lược quản lý nợ nước ngồi với hai mục tiêu rõ ràng: đảm bảo cân đối giữa tổng nguồn tài trợ và tổng nhu cầu, đồng thời vẫn duy trì một nguồn tiền thanh tốn nợ nước ngồi phù hợp với khả năng trả nợ của nền kinh tế. N hằm giữ nợ ở mức mong muốn, Chính phủ kiên quyết giảm bội chi ngân sách và thâm hụt cán cân thanh tốn. Đồng thời, lựa chọn các biện pháp thích hợp để giảm nợ như vay bắc cấu, thanh tốn trả trước các khoản đang nợ để giảm bớt chi phí tiền lãi và kéo dài thời hạn vay. Malaysia cĩ một cơ quan quản lý nợ thống nhất là Ủy Ban Quản lý N guồn thu từ N ước N gồi. Đây là cơ quan phối hợp để quản lý nợ nước ngồi do Tổng Giám đốc Kho bạc làm Chủ tịch và cĩ sự tham gia của cán bộ Cục Kho Bạc, Cục Kế Tốn, và N gân hàng Trung ương Malaysia, N egara. Trong đĩ Kho Bạc liên bang cĩ trách nhiệm quản lý chính đối với nợ nước ngồi của khu vực N hà nước; Cục kế tốn giữ các tài khoản của Chính phủ về nợ của khu vực N hà nước và cũng thực hiện tất cả các giao dịch thanh tốn nợ cho các cơ quan thanh tốn bằng tiền của ngân sách liên bang; N gân hàng Trung ương giám sát mọi nguồn ngoại hối vì đĩ là cơ quan thay mặt Chính phủ Malaysia thực hiện việc chuyển ngoại tệ thanh tốn cho phía cho vay nước ngồi; Cơ quan kế hoạch hĩa trực tiếp, tuy khơng trực tiếp liên quan đến việc quản lý nợ nhưng là cơ quan cĩ liên quan trong quá trình xây dựng kế hoạch ngân sách ngoại hối
26 của Malaysia; Cục Kho bạc và N gân hàng N egara (N gân hàng Trung ương Malaysia) đều lắp đặt và sử dụng hệ thống máy tính trong cơng tác thu thập, duy trì, xử lý và phổ biến thơng tin liên quan đến vấn đề nợ, cơ cấu nợ, nghĩa vụ thanh tốn nợ, duy trì nợ ở mức tối đa cho phép. Ủy ban này cố vấn cho Chính phủ về mức vay nợ thích hợp để giảm bớt gánh nặng về khả năng trả nợ; xem xét các điều khoản và thời hạn của các khoản vay khu vực N hà nước. Malaysia linh hoạt trong việc vận dụng các biện pháp xử lý nợ để giảm nợ. Malaysia cĩ thể quản lý cơ cấu tiền tệ dựa vào thị trường tài chính, Chính phủ cĩ quyền lựa chọn và phát hành các dạng trái phiếu Samurai, trái phiếu Yankee bằng đơ la, trái phiếu Bulldog bằng bảng Anh, các khoản vay đa tiền tệ. Malaysia linh hoạt trong phản ứng đối phĩ với khủng hoảng nợ. Trước khủng hoảng Malaysia đã xây dựng được một thị trường vốn tự do và mở cửa hơn, thị trường chứng khốn mạnh hơn các nước khủng hoảng nợ như Indonesia và Thái Lan; duy trì nợ ngắn hạn nhỏ hơn nhiều so với các quốc gia khác; hệ thống ngân hàng cĩ tỷ lệ nợ khơng sinh lãi thấp hơn; dự trữ ngoại tệ khá lớn hơn; nguồn ngoại tệ tập trung vào một cơ quan duy nhất là ngân hàng Trung ương chứ khơng phân tán rải rác trong Bộ Tài chính và các cơ quan khác nên nền tài chính Malaysia đã khơng bị chao đảo quá mức khi đồng Ringgit bị mất giá. Chính vì vậy mà nền kinh tế Malaysia ít bị tổn thương trong khủng hoảng. Khi khủng hoảng xảy ra Chính phủ đã phản ứng linh hoạt như bỏ ra 2 tỷ đơ la để hỗ trợ cho đồng Ringgit; ban hành quy định chỉ thực hiện các giao dịch phi thương mại trong giới hạn 2 triệu đơ la để chống lại tình trạng đầu cơ đồng Ringgit. 1.3.2.2.Trường hợp Trung Quốc Trái ngược với tính mở cửa của thị trường tài chính Malaysia, hoạt động vay mượn bên ngồi của Trung Quốc được quản lý rất chặt chẽ. Hiện nay, Trung Quốc cĩ mức nợ nước ngồi lớn thứ 5 trên thế giới. Tuy nhiên, đây khơng phải là vấn đề đáng ngại khi mà khả năng xuất khNu của Trung Quốc khá cao và đặc biệt là mức dự trữ ngoại tệ của Trung Quốc khá lớn.
27 Làm cách nào Trung Quốc đạt được những thành tựu như vậy? Thứ nhất, về quan điểm, hiện tại Chính phủ Trung Quốc khơng chủ trương tăng nợ nước ngồi mà muốn tăng huy động từ các nguồn trong nước, từ FDI và đặc biệt là từ phát hành cổ phiếu. Hai thị trường chứng khĩan quốc gia của Trung Quốc hoạt động qua mạng lưới thơng tin vệ tinh chỉ mới thành lập cuối năm 1990 ở Thượng Hải và ThNm Quyến mà đã phát hành nhiều loại cổ phiếu. Cổ phiếu A bằng nhân dân tệ dành cho nhà cá nhân hoặc pháp nhân trong nước. Cổ phiếu B bằng đơ la Mỹ ở Thượng Hải và đơ la Hồng Kơng ở ThNm Quyến dành cho nhà đầu tư nước ngồi. N gồi ra, cịn cĩ cổ phiếu H niêm yết tại sở giao dịch chứng khĩan Hồng Kơng và cổ phiếu N niêm yết tại sở giao dịch chứng khĩan N ew York. Tuy nhiên, Trung Quốc quản lý rất chặt chẽ các giao dịch chứng khĩan này. Hiện tại thị trường chứng khĩan hoạt động trong khuơn khổ của 250 văn bán pháp quy. N gười dân và pháp nhân Trung Quốc chỉ được mua chứng khĩan cĩ mệnh giá bằng nhân dân tệ và chỉ cĩ thể nhân được mua bán cổ phiếu trong vịng 6 tháng sau khi phát hành, pháp nhân khơng được mua bán chuyển nhượng cổ phiếu. Thứ hai, quản lý vay nợ nước ngồi chặt hơn so với chính sách thu hút vốn đầu tư nước ngồi vì việc vay trả nợ nước ngồi tạo nên mối quan hệ giữa chủ nợ và con nợ, tạo nên nghĩa vụ trả nợ gốc, lãi khi hợp đồng vay vốn đến hạn. Đây là nghĩa vụ trả nợ bắt buộc, cĩ phần trách nhiệm cứng nhắc nên dễ dẫn đến những rủi ro về tín dụng, ảnh hưởng đến kinh tế, xã hội và mất ổn định vể tài chính tiền tệ. Thứ ba, Trung Quốc chỉ mới cho tự do hĩa rất hạn chế các hạng mục về giao dịch vốn (khoảng 20%). Việc vay trả nợ nước ngồi của các doanh nghiệp được quản lý nghiêm ngặt từ khâu thNm định, phê chuNn đến đăng ký các khoản vay trung và dài hạn; các khoản vay ngắn hạn cũng tương tự. Riêng đối với doanh nghiệp FDI vì phần lớn là chủ đầu tư nước ngồi, việc hiểu biết về luật pháp quốc tế cũng như kinh nghiệm quản lý tốt hơn trong nước nên được tự do khi vay vốn trung và dài hạn. Về đối tượng, các ngân hàng thương mại được phép kinh doanh ngoại tệ và một số doanh nghiệp N hà nước đủ lớn đủ năng lực mới được vay trực tiếp. Các doanh nghiệp khác cĩ nhu cầu vốn phải vay qua tổ chức tín dụng. Về điều kiện, phải đảm bảo trạng thái ngoại hối; kinh doanh cĩ lãi trong ba năm liên tục; được phép kinh doanh xuất nhập
28 khNu hoặc thuộc ngành nghề được N hà nước ưu tiên phát triển; cĩ chế độ kế tốn, hạch tốn chặt chẽ, thế chấp tài sản của doanh nghiệp khơng vượt quá 50% vốn lưu động rịng; số ngoại hối dùng để đảm bảo nợ vay nước ngồi khơng được vượt quá tổng nguồn thu ngoại tệ năm trước; các khoản vay phải nằm trong kế hoạch vay của N hà nước; tổng chi phí vay vốn khơng được cao hơn tổng chi phí giá thành của các khoản vay cùng thời hạn trên thị trường quốc tế. Về quy trình, trước khi ký hợp đồng vay phải được tổng cục quản lý ngoại hối phê chuNn; sau khi ký hợp đồng vay phải đăng ký với tổng cục quản lý ngoại hối; phải mở tài khoản vốn chuyên dùng và tuân thủ chế độ báo cáo về rút vốn, trả nợ. N ếu vi phạm sẽ bị phạt rất nặng cĩ thể từ 100.000 - 500.000 nhân dân tệ. Thứ tư, Trung Quốc cĩ hệ thống thơng tin quản lý nối liền N gân hàng N hân dân Trung quốc, Tổng cục Quản lý N goại hối; Tổng cục Hải quan, các ngân hàng thương mại để cĩ thể theo dõi và giám sát chặt chẽ các hoạt động ngoại hối. N hững điều đĩ làm nên một Trung Quốc cĩ nền tài chính mạnh mẽ như thế giới thấy hiện nay. 1.3.3 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam Qua nghiên cứu thành cơng cũng như bài học thất bại của Philippines, Malaysia và Trung Quốc trong quản lý nợ nước ngồi, cĩ thể rút ra các bài học kinh nghiệm cho Việt N am trong việc nâng cao hiệu quả quản lý nợ nước ngồi trong quá trính phát triển kinh tế như sau: - Thứ nhất, khơng nên quá phụ thuộc vào nguồn vốn vay bên ngồi. Học tập Trung Quốc, lựa chọn các phương án huy động khác nhau sao cho khai thác tối đa nguồn vốn khơng gây nợ nước ngồi như phát hành trái phiếu cổ phiếu trong nước, thu hút dịng vốn FDI đồng thời kiểm sốt chặt việc vay mượn, đặc biệt là vay mượn ngắn hạn của các doanh nghiệp này. Học tập Malaysia, sử dụng các cơng cụ tài chính linh hoạt, đa dạng để thu hút ngoại tệ trên thị trường tài chính quốc tế, chủ động lựa chọn các hình thức thích hợp để giảm nợ như vay bắc cầu, thanh tốn trả trước các khoản nợ để giảm bớt chi phí trả lãi vay và kéo dài thời hạn vay. Việc này vừa giảm được gánh nặng nợ, vừa khai thác tối đa các nguồn vốn vừa thực hiện được việc chia sẻ rủi ro.
29 - Thứ hai, cần cĩ một lộ trình tự do hĩa các giao dịch trên tài khoản vốn thích hợp. Hoặc là kiểm sốt chặt luồng vốn như Trung Quốc hoặc tự do hĩa luồng vốn khi đủ năng lực quản lý và xử lý các tình huống bất lợi phát sinh như Malaysia. Tuy nhiên, từ kinh nghiệm Philippines cho thấy tự do hĩa tài khoản vốn quá sớm mà khơng cĩ các biện pháp kiểm sốt hữu hiệu sẽ dẫn đến bùng nổ số dư nợ nước ngồi và khơng đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Do vậy, Việt N am cần tự do hĩa giao dịch tài khoản vốn để đáp ứng yêu cầu hội nhập. - Thứ ba, duy trì một tỷ lệ nợ ngắn hạn hợp lý. Hai nước thành cơng trong quản lý nợ ở trên đều là hai nước cĩ tỷ lệ nợ ngắn hạn thấp. Trường hợp Philippines và các nước gặp khủng hoảng tài chính vừa rồi cĩ một nguyên nhân liên quan đến việc khơng kiểm sốt được luồng vốn ngắn hạn này để luồng vốn này tăng quá nhanh và khi luồng vốn đột ngột đổi chiều dẫn đến mất khả năng thanh tốn quốc tế của quốc gia và gây sức ép lên tỷ giá. Để tránh rủi ro, Việt N am nên duy trì tỷ lệ nợ ngắn hạn này một cách hợp lý và kiểm sốt cho được luồng vốn ngắn hạn vào ra để can thiệp khi cĩ biến động. - Thứ tư, đảm bảo duy trì ba cân đối vĩ mơ chính. Ba cân đối này bao gồm: cân đối giữa nguồn tài trợ từ tiết kiệm, kể cả tiết kiệm từ bên ngồi và nhu cầu đầu tư; cân đối giữa thu và chi ngân sách; cân đối giữa nguồn ngoại tệ vào và ra. Thực hiện tốt các cân đối này như Malaysia sẽ giúp duy trì một nguồn tiền thanh tốn nợ nươc ngồi phù hợp với khả năng trả nợ của đất nước. - Thứ năm, cần đảm bảo một cơ sở thể chế quản lý nợ mang tính pháp lý cao. Cơ sở thể chế này bao gồm luật ấn định giới hạn vay mượn từ bên ngồi; bao gồm một cơ quan quản lý nợ thống nhất và sự phối hợp nhịp nhàng của các cơ quan cĩ trách nhiệm liên quan trong quản lý nợ. Việc ấn định mức vay nợ sẽ hạn chế việc vay mượn vượt quá khả năng chi trả; việc thống nhất quản lý nợ sẽ đảm bảo cho việc xây dựng một cơ sở dữ liệu nợ thống nhất phục vụ cho cơng tác phân tích nợ một cách tồn diện, chính xác, kịp thời và hoạch định chính sách tốt. Tuy nhiên, cần phải lưu ý rằng Trung Quốc, Philippines và Malaysia cĩ những nét đặc thù riêng của mình, nên kinh nghiệm của nước này khơng phải hồn hảo đối
30 với các nước đang phát triển khác. Trung Quốc đã khơng tự do hĩa hồn tồn nền kinh tế của mình, đặc biệt trong khía cạnh quản lý nguồn vốn vào để nhận nguồn lợi từ tồn cầu hĩa, như một số chuyên gia và các nhà kinh tế nước ngồi khuyến nghị. Đĩ là một nhân tố quan trọng và là nội dung thiết yếu trong kinh nghiệm của Trung Quốc. Với Malaysia, việc tư do hĩa luồng vốn vào khơng phải tự do một cách tự phát như Philippines mà là cĩ sự chuNn bị chu đáo. Trong số các nước khủng hoảng tài chính, Malaysia là quốc gia cĩ thị trường chứng khĩan mở hơn nhưng lại phát triển hơn. Điều này cho thấy rằng khơng phải hễ tự do hĩa luồng vốn là hồn tồn xấu. Vấn đề nằm ở chỗ mỗi quốc gia phải đánh giá được tiềm lực của mình, khơng phải chạy theo xu hướng tồn cầu một cách ào ạt, thiếu cân nhắc, cũng khơng phải né tránh nĩ để khơng bị tác động từ những biến động của nền kinh tế thế giới mà phải xem xét làm thế nào tham gia vào xu hướng mở cửa, hội nhập, khi nào thì nên tham gia vào, nên tham gia vào với mức độ nào để cĩ thể hưởng lợi được nhiều nhất. Tĩm lại, kinh nghiệm quản lý nợ của các nước tuy chưa được nghiên cứu tồn diện, sâu sắc nhưng với những điểm đáng lưu ý trên, kinh nghiệm các nước đáng được các nước đang phát triển khác cũng như Việt N am tham khảo, suy ngẫm nhằm giúp Việt N am cĩ thể đứng vững, cạnh tranh được và thu hẹp chênh lệch về trình độ quản lý nợ nước ngồi so với các nước trong khu vực và thế giới. 1.4. Dự báo nợ vay nước ngồi của Việt Nam 1.4.1 Tính tốn mức bội chỉ ngân sách tối đa. Cần xác định mức bội chi ngân sách tối đa. Để khống chế mức N ợ/GDP khơng vượt quá 50% ta cần khống chế mức bội chi ngân sách. Trong trường hợp xấu nhất, giả sử rằng N ợ/GDP khơng địi qua các năm và ở mức 50%, khi đĩ d = gB/(gγ-i) → gB=d(gy - i). Thay d= 50%, gγ= 7, 18%, i= 2,29% là lãi vay nợ trung bình hiện nay của Việt N am. Thế các giá trị trên vào d = gB/(gγ - i)' ta cĩ gB = d.(gγ-i) = 50%(7,l8%-2,29%) = 2,44%. Theo tính tốn trên, nếu giữ bội chi ngân sách trong khoản 2,44% thì Việt N am sẽ giữ được mức vay N ợ/GDP khơng quá 50%. Điều này cĩ thể thực hiện được vì
31 trong những năm qua bội chi ngân sách thâm hụt trong khoảng từ 3% đến dưới 5%. N hưng, nếu thâm hụt ngân sách này tính cả khoản đi vay để cho vay thì thâm hụt ngân sách hiện thời đang là mối lo ngại cho tích lũy nợ trong tương lai vì các khoản thâm hụt ngân sách đều vượt quá giới hạn cĩ thể đảm bảo một tỷ lệ vay nợ bền vững. Do vậy, cũng nên thận trọng trong quản lý bội chi ngân sách trong thời gian tới. Tuy nhiên do những biến động kinh tế gần đây làm cho nền kinh tế tăng trưởng chậm. Do vậy cĩ thể bội chi ngân sách gia tăng. Theo dự báo của Bộ Tài chính, trong giai đoạn 2006 - 2010, tỷ lệ động viên vào N SNN bình quân đạt 21,1% GDP, chi N SNN đạt 26,1% GDP, bội chi N SNN khoảng 5% GDP. Để cĩ thể bù đắp bội chi một cách chủ động, ngồi biện pháp tăng cường hiệu quả hoạt động thu, sắp xếp, bố trí các khoản chi một cách hợp lý thì Chính phủ tiến hành vay nợ, đặc biệt là vay nợ trong nước. Dự tính số vay trong nước sẽ bù đắp số thâm hụt được khoảng gần 4% GDP, vay nợ nước ngồi của Chính phủ trên 1% GDP. Để thực hiện được các mục tiêu kinh tế - xã hội như trên địi hỏi N hà nước và các chủ thể trong nền kinh tế phải tập trung một lượng vốn đầu tư khá lớn, ước tính nhu cầu vốn cho phát triển kinh tế 5 năm 2006 - 2010 lên đến 140 tỷ USD, tỷ trọng huy động vốn đầu tư xã hội trung bình cả giai đoạn là 38% - 40% GDP, với tốc độ tăng trung bình 12% - 13%/ năm, trong đĩ nguồn vốn trong nước chiếm từ 60% - 65%. N guồn vốn này phải được tập trung từ nhiều nguồn khác nhau. Một trong những nguồn vốn được huy động cho đầu tư là từ N SNN. Hàng năm, N SNN bố trí một khoản chi ngân sách khoảng 22% - 23% tổng vốn đầu tư, trong đĩ chủ yếu cho lĩnh vực kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. Vốn tín dụng ưu đãi của N hà nước chiếm khoảng 9%, vốn đầu tư của các doanh nghiệp N hà nước khoảng 18,25, khu vực tư nhân và dân cư khoảng 30,7 - 31%, khu vực nước ngồi khoảng 16 - 17,55, các nguồn vốn khác khoảng 6,4%. Để đáp ứng một phần nhu cầu vốn, ngành tài chính phải huy động hàng năm từ 60.000 - 70.000 tỷ đồng cho N SNN và cho đầu tư phát triển thơng qua phát hành các loại trái phiếu Chính phủ. N gồi nguồn vốn huy động trong nước, dự tính vay ODA
32 khoảng hơn 3 tỷ USD mỗi năm, huy động trái phiếu quốc tế, chứng khĩan và các nguồn khác khoảng 4,3 tỷ USD trong 5 năm (Phụ lục 7). Bên cạnh hoạt động vay nợ, hàng năm N SNN phải bố trí một khoản nhất định cho vấn đề trả nợ. Trong giai đoạn 2006 - 2010, Việt N am phải trả nước ngồi 10 - 11 tỷ USD nợ quốc gia, bằng 6 - 7% tổng kim ngạch xuất khNu, trong đĩ 5 - 5,5 tỷ USD nợ cùa Chính phủ, bằng 9 - 10% tổng thu N SNN. Bội chi N SNN năm 2006 là 1,8% GDP tính theo chuNn quốc tế. Trong giai đoạn 2006 - 2010 tỷ lệ bội chi ngân sách dự kiến bằng 5% GDP; tính chung 5 năm 2006 - 2010 đạt 315,7 nghìn tỷ đồng. Đồng thời bội chi ngân sách sẽ được bù đắp bằng 2 nguồn khơng gây lạm phát là vay trong nước thơng qua các hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu cơng trình và vay nước ngồi. N hờ đĩ sẽ giảm áp lực tăng chỉ số giá tiêu dùng. Bên cạnh đĩ, bội chi ở nước ta cũng sẽ được kiểm sốt và kiềm chế ở mức thấp nhờ việc kiên quyết cắt giảm các khoản chi tiêu lãng phí, giảm bớt các khoản chi khơng thuộc N SNN. Đồ thị 1.1: Tỷ lệ vốn vay để xử lý bội chi qua các năm (đơn vị: %) Xử lý bội chi qua các năm 120 100 80 Vay nước ngồi % 60 40 Vay trong nước 20 0 1 2 0 0 0 0 005 006 2 2 2003 2004 2 2 2007 T T H H T QT QT Q Q T T D U U Năm Nguồn: Bộ tài chính
33 1.4.2. Xác định mức dư nợ vay tăng thêm và mức tiết kiệm tối thiểu hàng năm của Việt nam Mặc dù cĩ nhận định: “Số nợ hiện nay của Việt N am so với các nước khác chưa thuộc loại cao và chưa tới giới hạn nguy hiểm”, song theo cảnh báo của Chính phủ, số nợ đĩ “đang tăng lên nhanh chĩng và sẽ cĩ nguy cơ đe dọa tính bền vững của sự phát triển trong tương lai, nhất là khi vốn vay chưa được sử dụng cĩ hiệu quả”. Theo thơng tin từ Bộ Tài Chính chúng ta cũng đã biết trong thời gian vừa qua chúng ta sử dụng nguồn vốn vay ưu đãi hoặc là chưa phải trả lại hoặc là lãi suất thấp, do đĩ trong những năm sắp tới những khoản vay này cĩ xu hướng giảm dần và như vậy việc lựa chọn hình thức vay bằng hình thức phát hành trái phiếu cĩ nghĩa là Chính phủ là điều hợp lý. Tuy nhiên đã đi vay thì phải trả lãi vay với lãi suất cao. Việc N am trong thời gian gần đây theo đánh giá của tập đồn Standard & Poor (S&P) nâng tín nhiệm từ BB - lên BB. Điều này chứng tỏ chiều hướng tăng trưởng tốt của nền kinh tế nhưng khơng phải là khơng Nn chứa những rủi ro. Đĩ chính là những vấn đề: 1. N ợ nước ngồi cĩ xu hướng đang tăng lên nhanh chĩng và sẽ cĩ nguy cơ đe dọa tính bền vững của sự phát triển trong tương lai. 2. Vốn vay chưa được sử dụng thực sự cĩ hiệu quả. Trong khi nền kinh tế Việt N am vẫn cịn gặp nhiều khĩ khăn, cả GDP và xuất khNu của Việt N am cịn nhỏ. 3. Dự trữ ngoại hối cịn thấp. 4. Tình trạng tham nhũng, được tiếp tay bởi tình trạng thiếu cơng khai, thiếu minh bạch trong hoạt động quản lý và hoạt động kinh doanh dẫn đến những khoản đầu tư với chi phí cao. 5. Hiện tượng tư nhân vay vốn nhưng chưa được kiểm sốt một cách chặt chẽ, và lúc đĩ thì khoản nợ của tư nhân, trên thực tế, trở thành khoản nợ của nhà nước. (Đây là một bài học cũ khác rút ra từ cuộc khủng hoảng vỡ nợ ở Mỹ La Tinh vào đầu những năm 1980).
34 6. Vay nợ tư nhân chưa thực sự là một kênh chính thống tại Việt N am nhưng khơng phải là khơng tồn tại. Luồng vốn tư nhân thường mang nặng tính chất đầu cơ, chỉ nhằm thu lại nhiều lơi nhuận, nên rất khơng ổn định, thực sự là một con dao hai lưỡi như đã thấy trong các trường hợp Thái Lan, Malaisia, Inđơnêsia, Hàn Quốc, rồi N ga và Biaxin từ năm 1997 trở lại đây. Để cĩ thể kiểm sốt được nợ nước ngồi và hạn chế rủi ro phát sinh trong sử dụng nợ thì việc xác định trước một hạn mức vay nợ nước ngồi phù hợp với mục tiêu tăng trưởng đĩ chính là dựa trên mức vay nợ tăng thêm.Tính tốn mức vay nợ tăng thêm tối đa hoặc mức tiết kiệm nội địa tối thiểu hàng năm trong mối quan hệ cân đối đầu tư - tiết kiệm và bội chi ngân sách. Hiện nay mức tiết kiệm của Việt N am (năm 2007) cịn thấp, chỉ đạt khoảng 31,3% GDP, trong khi nhu cầu đầu tư đang ngày càng cao. Theo mục tiêu đặt ra của Đảng và nhà nước ta trong giai đoạn từ nay đến năm 2010 là: Đây là giai đoạn cất cánh và tăng trưởng cao, nĩi gọn lại là giai đoạn tạo đà cho cơng nghiệp hĩa với lượng vốn đầu tư hàng năm trung bình gấp đơi so với hiện tại để đảm bảo mức độ tăng trưởng là 7.5%. Do đĩ vốn đầu tư sơ bộ ước tính là 135- 140 tỷ USD, ứng với khoảng 32% GDP. Với dữ liệu này, ta sẽ tính mức bội chi ngân sách, mức vay nợ tăng thêm tối đa và mức tiết kiệm nội địa tối thiểu cho giai đoạn 2001 -2010. Để khống chế mức nợ trên GDP khơng vượt quá 50% ta cần khống chế mức bội chi ngân sách. Trong trường hợp xấu nhất, ta giả sử rằng tỷ lệ này khơng đổi qua các năm và ở mức 50%, ta cĩ: d là tỷ lệ nợ/GDP, g là mức độ tăng trưởng. B d = gy − i I là lãi suất trung bình của nợ vay, B là mức bội chi ngân sách. Thay d = 50%, gy=7,5%, i là lãi vay nợ trung bình hiện nay của Việt N am gồm cả vay ưu đãi và vay khơng ưu đãi là 3%, khi đĩ mức bội chi ngân sách trong giai đoạn này tối đa là: 50% x (7,5% - 3%)=2,25% GDP. N hư vậy để đạt được điều này chính phủ phải cố gắng rất nhiều vì trong những năm gần đây mức thâm hụt ngân sách của
35 Việt N am khá cao, ví dụ năm 2000 là 4,2% GDP, năm 2001 là 4,4 % GDP và năm 2003 là 5% GDP, năm 2004 là 3,5% GDP, năm 2005 là 4,7% GDP, năm 2006 & 2007 là 5% GDP do Việt N am phải giảm thuế theo lộ trình cắt giảm thuế quan của AFTA. Thiết nghĩ mức bội chi này chỉ càng làm tăng nợ vay thêm hàng năm, Bộ Tài Chính cần cĩ những biện pháp mạnh hơn để giảm thâm hụt ngân sách. Xác định mức vay nợ tăng thêm tối đa và mức tiết kiệm tối thiểu hàng năm của Việt Nam Ta cĩ: D2 = D1 + N ợ vay thêm mà: d1 = d2 = 50% nê n D1/GDP1 = D2/GDP2= 0,5 Thay vào cơng thức ta cĩ: 0,5 x GDP2 = 0,5 x GDP1+ N ợ vay thêm Trong đĩ: GDP2 = GDP1 x 1,075; Suy ra: 1,075 x 0,5 x GDP1=0,5 x GDP1 + N ợ vay thêm Ta tính ra ngay được: Nợ vay thêm hàng năm giai đoạn này là 3,75%GDP. Thêm vào đĩ ta lại cĩ cơng thức: Tổng Nợ vay thêm = (Đầu tư – Tiết kiệm) + Thâm hụt ngân sách Tương đương với : 3,75% = (38% - tiết kiệm/GDP) + 2.25% Ta suy ra mức tiết kiệm trong nước trong giai đoạn này ít nhất phải đạt được 32% GDP. Thực tế trong năm 2007 mức tiết kiệm /GDP là 35%. N hư vậy trong giai đoạn này chúng ta cĩ thể tạm yên tâm với khả năng trả nợ. nhưng như trên chúng ta tính với lãi suất rất thấp chỉ là 3%, nhưng thực tế trong thời gian tới thì lãi suất vay trung bình chắc chắn sẽ khơng cịn là 3% nữa, như vậy mức tiết kiệm sẽ cần phải cải thiện hơn. Tương tự tính như trên, trong giai đoạn 2010 - 2020, mục tiêu kinh tế Việt N am là phát triển theo chiều sâu, cơ bản là một nước cơng nghiệp và hình thành các thể chế kinh tế và mơ hình phát triển cĩ sức cạnh tranh cao, gắn với hội nhập tồn diện vào thế giới, mức tăng GDP bình quân 8%. Theo đĩ địi hỏi lượng vốn đầu tư khoảng 250-280
36 tỷ USD tương ứng với tỷ lệ huy động vốn đầu tư trên GDP là 40%, mức thâm hụt ngân sách tối đa là 2,5%, mức nợ vay thêm hàng năm tối đa là 4% và tiết kiệm nội địa tối thiểu là 30,5%. N gược lại, nếu như trong giai đoạn này, kinh tế Việt N am cĩ thể tăng được mức tiết kiệm hàng năm lên cao hơn, khoảng 40% thì nợ vay thêm hàng năm chỉ cần vay ở mức 2,25% là đủ. N hư thế gánh nặng về nợ nần sẽ giảm đi rất nhiều. Chúng ta thấy những dự kiến về nợ nước ngồi khơng thay đổi nhiều. Dù trong tình huống nào thì Việt N am sẽ khơng sa vào tình trạng nợ trầm trọng như các nước đang phát triển ở Mỹ Latinh. Gánh nặng lãi vay nước ngồi trong giai đoạn 2003 - 2010 khơng lớn vì giả định Việt N am vay nhiều ở nguồn vốn ODA cĩ thời hạn dài, lãi nhẹ. N hững chỉ số tính tĩan mức bội chi ngân sách và xác định mức nợ vay tăng thêm hàng năm cho thấy trong thập kỷ tới, Việt N am cĩ thể chịu được gánh nợ nước ngồi. Điều này rất quan trọng cho nền kinh tế trong giai đoạn hội nhập vì nợ nước ngồi thấp sẽ thu hút các nhà đầu tư nước ngồi và cộng đồng quốc tế. Hơn nữa, do nợ nước ngồi thấp khiến Chính phủ cĩ thể dễ dàng thực hiện chính sách tài chính nhằm đầu tư trong nước và phát triển. Tình hình nợ nước ngồi thuận lợi cũng củng cố cán cân thanh tốn quốc tế và cĩ thể bảo đảm ổn định nhu cầu ngoại tệ và tỷ giá đồng Việt N am (Phụ lục 2) Kết luận chương 1 Để việc sử dụng và quản lý nợ vay nước ngồi đạt kết quả tốt đẹp và tránh được sự gia tăng rủi ro, xây dựng một kế họach vốn vay hợp lý phù hợp với các kế họach phát triển kinh tế- xã hội nhằm đạt được những mục tiêu mà nhà nước đã đặt ra, chương 1 đã giới thiệu sơ lược nhưng hệ thống các vấn đề cơ bản sau: - Vấn đề thứ nhất, cơ sở lý luận về nợ bao gồm khái niệm về nợ nước ngồi, tái cơ cấu nợ, phân loại nợ, các chỉ tiêu đánh giá nợ và tác động của nợ. Trong đĩ, khái niệm nợ nước ngồi được sự chấp nhận chung của 8 tổ chức quốc tế vì phù hợp với thơng lệ quốc tế và hồn tồn cĩ thể sử dụng để đánh giá thực trạng nợ của Việt N am.
37 - Vấn đề thứ hai, cơ sở lý luận về quản lý nợ nước ngồi bao gồm khái niệm quản lý nợ, nội dung quản lý nợ và các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nợ trên 2 khía cạnh thể chế quản lý nợ và kỹ thuật quản lý nợ. - Vấn đề thứ ba, kinh nghiệm quản lý nợ nước ngồi thành cơng của Malaysia và Trung Quốc; thất bại của Philippines và rút ra một số bài học. Philippines thất bại do: vay mượn tràn lan dẫn đến phụ thuộc quá nhiều vào nguồn vốn bên ngồi, vay mượn khơng chú ý đến khả năng trả nợ và nhu cầu để cho nợ quán hạn cao, chi tiêu quá mức khiến cho thâm hụt ngân sách nhiều, hiệu quả sử dụng vốn kém và hệ thống tài chính yếu khơng quản lý được dịng vốn vào ra và chất lượng tín dụng. Malaysia và Trung Quốc thành cơng nhờ: cĩ lộ trình tự do hĩa giao dịch vốn thích hợp, cơ chế quản lý linh hoạt, tổ chức quản lý nợ và ngoại tệ tập trung bằng hệ thống thơng tin quản lý nối liền các cơ quan hữu quan qua đĩ nắm tồn diện thơng tin về nợ nước ngồi để cĩ hướng tư vấn phù hợp cho Chính phủ, biện pháp chế tài mạnh mẽ, cơ cấu nợ hợp lý. - Vấn đề thứ tư, bài học kinh nghiệm cho Việt N am trong cơng tác quản lý nợ nước ngịai. Dự báo nợ và xác định mức dư nợ vay tăng thêm tối đa hàng năm của Việt nam. Các vấn đề nghiên cứu trên sẽ được áp dụng phục vụ cho việc phân tính hiệu quả sử dụng và quản lý nợ nước ngồi của Việt N am trong chương sau.
38 CHƯƠNG II THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ VAY NƯỚC NGỒI CỦA VIỆT NAM TRONG NỀN KINH TẾ HỘI NHẬP HIỆN NAY 2.1. Tình hình quản lý nợ vay nước ngồi 2.1.1. Phương thức vay nợ Bên cạnh nguồn vốn hỗ trợ từ trong nước, Chính phủ cịn phát huy khả năng huy động các nguồn lực từ bên ngồi nhằm đáp ứng nhu cầu về vốn phục vụ cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội. N ợ nước ngồi của Chính phủ chủ yếu được thực hiện dưới 3 hình thức : - N ợ ODA (phần cho vay ưu đãi trong khoản hỗ trợ phát triển chính thức ODA) - Vay thương mại qua các hợp đồng vay song phương hay đa phương. - Phát hành trái phiếu quốc tế. NỢ ODA Quan hệ hợp tác phát triển giữa Chính phủ Việt N am với các tổ chức tài chính thế giới và Chính phủ các nước được xây dựng và phát triển từ rất sớm. Việt N am nhận được nhiều khoản hỗ trợ phục vụ cho quá trình ổn định và phát triển kinh tế - xã hội, thực hiện các mục tiêu mà N hà nước đã đặt ra trong các giai đoạn khác nhau. Trong các khoản hỗ trợ đĩ, nợ ODA là khoản nợ vay nước ngồi chủ yếu của Chính phủ trong suốt một thời gian dài. Trong tổng số vốn ODA cam kết mà chúng ta nhận được giai đoạn 1993 - 2007, khoảng 15 - 20% là viện trợ khơng hồn lại, cịn phần lớn là vốn cho vay ưu đãi đối với Chính phủ. N guồn vốn ODA huy động được sử dụng để bổ sung cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, chiếm khoảng 12% tổng đầu tư tồn xã hội, bằng 28% tổng vốn đầu tư từ N SNN và bằng 505 vốn tín dụng đầu tư phát triển của N hà nước. Trong số 51 nhà tài trợ thường xuyên cho Việt N am, cĩ 28 nhà tài trợ song phương và 23 nhà tài trợ đa phương, cĩ 3 nhà tài trợ cung cấp chủ yếu là N hật Bản, WB và ADB, chiếm khoảng 80% tổng giá trị ODA đã kí kết.
39 Mức cam kết ODA hàng năm đều tăng, năm sau cao hơn năm trước. Trong thời kì 1993 - 2007, tổng giá trị ODA cam kết đạt 40,751 tỷ USD. Điều này thể hiện sự ủng hộ mạnh mẽ của cộng đồng quốc tế đối với quá trình phát triển kinh tế của Việt N am. Bảng 2.1: Tình hình ODA cam kết, kí kết và giải ngân Đơn vị: Tỷ USD Tỷ lệ vốn giải ngân/ N ăm Vốn cam kết Vốn kí kết Vốn giải ngân Vốn cam kết (%) 1993 - 2000 17.677 13.862 8.017 45.35 2001 2.399 2.418 1.500 62.53 2002 2.462 1.805 1.528 62.06 2003 2.839 1.757 1.422 50.09 2004 3.441 2.568 1.650 47.95 2005 3.748 2.515 1.787 47.68 2006 3.740 3.065 1.780 47.59 2007 4.445 1.216 0.709 15.95 Tổng 40.751 29.206 18.393 45.14 Nguồn: Báo cáo của Bộ Kế hoạch đầu tư năm 2007. Trong tổng số vốn ODA cam kết, đã cĩ 29,206 tỷ USD được kí kết (vốn vay là 23,876 tỷ USD, viện trợ là 5,330 tỷ USD), tương đương 71,67%. Tổng vốn giải ngân là 18,393 tỷ USD (vốn vay khoảng 14 tỷ USD, viện trợ khoảng 4,4 tỷ USD), tương đương 45,14% vốn ODA cam kết. Tính đến cuối tháng 07/2008 trị giá ODA ký kết là 33,39 tỷ USD,trong đĩ ODA vốn vay là27,72 tỷ USD và ODA vốn viện trợ khơng hịan lại khoảng 5,68 tỷ USD. Tổng vốn ODA giải ngân khoảng 20,97 tỷ USD, tương đương khoảng 62,8 tổng nguồn vốn ODA đã ký kết trong đĩ ODA vốn vay khoảng 16,14 tỷ USD, ODA khơng hồn lại khoảng 4,83 tỷ USD. N hững con số này cho thấy quá trình đàm phán ký, kết hợp đồng, quá trình đầu tư vào các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA ít nhiều đã cĩ những kết quả nhất định, đáp ứng được mục tiêu của các nhà hỗ trợ.
40 Tình hình sử dụng vốn ODA của các lĩnh vực giao thơng vận tải 11.5 phát triển hệ thống nguồn điện, mạng 26 lưới chuyển tải và phân phối điện 8 phát triển nơng nghiệp và nơng thơn 5.8 cấp thốt nước và bảo vệ mơi trường y tế và xã hội 9 giáo dục và đào tạo, khoa học và 23.4 cơng nghệ 16.3 các lĩnh vực khác Đồ thị 2.1: Tình hình sử dụng vốn ODA của các lĩnh vực (đơn vị: %) Nguồn: Báo cáo của Bộ Kế hoạch và đầu tư. N guồn vốn ODA được ưu tiên sử dụng cho đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội. Các lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn ODA là giao thơng vận tải, khoảng hơn 6,3 tỷ USD (26%), phát triển hệ thống nguồn điện, mạng lưới chuyển tải và phân phối điện (23,4%), phát triển nơng nghiệp và nơng thơn (16,3%), cấp thĩat nước và bảo vệ mơi trường (9%), y tế và xã hội (5,8%), giáo dục và đào tạo, khoa học và cơng nghệ (8%). N hờ tập trung vốn ODA quy mơ lớn nên hầu hết các lĩnh vực đều cĩ bước phát triển nhất định, hàng loạt các dự án được thực hiện, hỗ trợ đáng kể cho việc hồn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội vĩ mơ của N hà nước. Theo kế họach phát triển kinh tế-xã hội giai đọan 2006-2010, tổng nguồn vốn đầu tư tồn xã hội tương đương 140 tỷ USD.Trong đĩ, dự kiến vay nước ngồi chiếm khoảng 35%, riêng vốn vay từ nguồn vốn ODA dự kiến đạt trên 19 tỷ USD vốn cam kết. Dự báo tổng gía trị ODA ký kết trong các tháng cuối năm 2008 ước đạt 1,342 tỷ USD, trong đĩ vốn vay đạt khoảng 1,19 tỷ USD, viện trợ khơng hịan lại đạt khoảng 152 triệu USD,cao hơn mức 3,157 tỷ USD của năm 2007. N hững hiệp định dự kiến ký kết cĩ giá trị vốn ODA lớn gồm: hiệp định khung Việt N am - Thụy Điển về hợp tác phát triển (100 triệu USD); hiệp định khung về kế
41 hoạch chung hợp tác giữa chính phủ Việt N am và 6 tổ chức Liên Hiệp Quốc tại Việt N am (218 triệu USD); Hiệp định vay vốn cho khoản tín dụng hỗ trợ giảm nghèo lần thứ 7 (PRSC7) của WB (150 triệu USD) và một số nước đồng tài trợ (317 triệu USD) với thời hạn 40 năm (cĩ 10 năm ân hạn và lãi suất 0%, phí cam kết 0,75%) dự án phát triển giao thơng đơ thị Hà N ội (100 triệu USD); dự án giao thơng đồng bằng sơng Cửu Long (150 triệu USD); dự án phát triển đơ thị Tp.HCM (50 triệu USD) (N guồn TBKT 18/06/2008). Đối với nước tiếp nhận viện trợ, ODA được xem như một nguồn lực thực sự nếu nĩ được kết hợp hiệu quả với các nguồn lực trong nước khác để đạt được mục tiêu quốc gia trong từng thời kỳ nhất định.Đối với các nhà tài trợ, ODA sẽ trở thành nguồn vốn viện trợ thật sự nếu nĩ được chuyển cho nước tiếp nhận để gián tiếp hay trực tiếp tạo ra các điều kiện cho phát triển.Từ hai cách tiếp cận trên và từ những tác động của nguồn vốn này trong thời gian qua, cĩ thể khẳng định ODA ở Việt N am đã trở thành một nguồn vốn thật sự và hiệu quả trong tiến trình đổi mới. Tuy nhiên, bên cạnh những thành cơng trong thu hút và sử dụng vốn ODA, cịn tồn tại nhiều vấn đề mà Việt N am cần phải giải quyết để sử dụng nguồn vốn này cĩ hiệu quả hơn trong tương lai. Một số vấn đề hiện tại của ODA Hiệu quả sử dụng N âng cao hiệu quả sử dụng ODA là một trong những vấn đề quan trọng mà Việt N am phải giải quyết.Một trong những nguyên nhân chính của việc sử dụng ODA chưa cĩ hiệu quả là nhận thức và hiểu về bản chất ODA chưa được chính xác và đầy đủ trong quá trình huy động và sử dụng. N hận thức sai lệch cho rằng ODA là cho khơng và trách nhiệm trả nợ thuộc về chính phủ, đã dẫn đến tình trạng kém hiệu quả trong việc thực hiện một số chương trình và dự án.Thực tế ODA khơng phải là thứ cho khơng và việc sử dụng ODA là một sự đánh đổi.N ếu sử dụng ODA khơng hiệu quả, gánh nặng trả nợ sẽ tăng lên. Mặt khác, việc kết hợp nguồn vốn ODA với các nguồn vốn khác cịn yếu, điều này cũng làm giảm hiệu quả của nguồn vốn ODA. Giải ngân
42 N guồn ODA giải ngân mạnh nhất giai đọan 1995-2000, đỉnh điểm ở năm 2000 gần 5,5% GDP, nhưng giải ngân chậm lại ở giai đọan 2001-2006 tương đương 3-4% GDP, thậm chí cĩ xu hướng giảm dần chỉ cịn 2,8% GDP vào năm 2006 (sau đĩ hồi phục trở lại 3,05% GDP ở năm 2007). Tỷ lệ giải ngân ODA ở Việt N am vẫn cịn thấp. Từ năm 1993 đến 2007, vốn ODA đã giải ngân là 18,393 tỷ USD, chỉ chiếm khoảng 42,9% tổng vốn ODA cam kết (40,757 tỷ USD), tỷ lệ giải ngân bình quân chỉ khoảng 50% trong những năm gần đây.Việt N am cần phải nổ lực hơn nữa để đNy nhanh tiến độ giải ngân ODA vì với sự tăng lên của vốn cam kết mỗi năm, kết quả đạt được cịn xa với mong đợi. Theo dự đĩan của các chuyên gia N gân hàng Phát triển Châu Á, nếu Việt N am cải thiện được tỷ lệ giải ngân ODA, tốc độ tăng trưởng GDP cĩ thể tăng từ mức 8 - 8,4% như hiện tại lên tới 9% và Việt N am sẽ trở thành nước cĩ thu nhập trung bình vào năm 2009, sớm hơn mục tiêu là năm 2010. Cĩ một vài nguyên nhân giải thích vì sao ODA lại giải ngân chậm ở Việt N am. Thứ nhất, thơng thường phải mất một thời gian dài đề các chương trình và dự án ODA được triển khai. Khoảng 50% nguồn vốn ODA ở Việt N am được dành cho các dự án cơ sở hạ tầng, lĩnh vực cần nhiều thời gian hơn để tiến hành và thậm chí kết thúc chậm hơn từ 3 đến 5 năm so với các dự án ở các lĩnh vực khác điều này đã dẫn đến việc giải ngân chậm. Một số nước đang phát triển khác, chẳng hạn như một số nước ở châu Phi chỉ sử dụng một phần ba nguồn vốn ODA cho các dự án cơ sở hạ tầng và cĩ tỷ lệ giải ngân cao hơn. Thứ hai, năng lực giám sát thực hiện dự án và chương trình ODA của Việt N am cịn hạn chế và và bất cập, đặc biệt là ở khi cĩ sự tham gia của chính quyền địa phương. Thứ ba, khuơn khổ pháp lý về quản lý và sử dụng vốn ODA chưa đồng bộ và việc thực hiện các văn bản này cũng khơng thống nhất. thực. Cơ cấu tổ chức và năng lực cán bộ Cơ cấu tổ chức và năng lực cán bộ trong cơng tác quản lý và thực hiện ODA cịn yếu và chưa đáp ứng những yêu cầu của việc nâng cao hiệu quả ODA. Sự thất thĩat và tham nhũng ở những dự án lớn trong lĩnh vực giao thơng ,dầu khí là những ví dụ về hạn chế trong quản lý và theo dõi ODA. Theo kết qua điều tra thực hiện bởi CIEM và JICA (2003), hầu hết những người tham gia trong quá trình thực hiện ODA
43 đều bày tỏ quan điểm rằng các thủ tục thNm định và chấp nhận các dự án mới của bên Việt N am cịn phức tạp và cơ bản chưa hài hịa với quy trình và thủ tục của các nhà tài trợ. Một nghị định cua chính phủ để giải quyết vấn đề này đã được ban hành nhưng đến nay vẫn chưa được thực hiện đầy đủ. Thách thức cịn lại là đảm bảo sự minh bạch và trách nhiệm trong quan lý ODA từ phía Việt N am. Phân cấp Chính sách phân cấp trong quản lý và sử dụng ODA chưa cĩ sự thống nhất giữa trung ương và địa phương. N hững hạn chế về năng lực của đội ngũ cán bộ ở địa phương trong chuyên mơn nghiệp vụ và ngoại ngữ cũng là nhân tố làm hạn chế việc phân cấp và sử dụng hiệu quả nguồn vốn này. Sự phối hợp kém giữa chính quyền trung ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương và các nhà tài trợ đã dẫn tới sự chậm trễ trong quá trình thiết kế và thực hiện dự án. Tình trạng này cũng dễ dẫn đến việc sử dụng ODA lãng phí và kém hiệu quả. Để nâng cao hiệu quả sử dụng ODA, cần phải đầu tư nhiều hơn vào việc xây dựng năng lực cho quản lý và điều hành ở địa phương. VAY THƯƠNG MẠI: Vay nước ngồi của chính phủ về cho vay lại: Để đNy nhanh tốc độ phát triển kinh tế - xã hội và chuyển dịch cơ cấu kinh tế, trong thời gian qua, Chính phủ đã sử dụng một phần vốn ODA vay nợ nước ngồi để cho vay lại đối với các dự án, các chương trình đầu tư cĩ khả năng hồn vốn của các Bộ, các địa phương. Tỷ lệ cho vay lại chiếm khoảng 45% tổng số vốn vay ODA của Chính phủ. Bên cạnh vốn vay ODA, Chính phủ cịn cho vay lại bằng khoản vay thương mại đối với các doanh nghiệp nhằm thực hiên các chiến lược phát triển kinh tế. Cho vay lại của Chính phủ được thực hiện chủ yếu thơng qua 2 cơng cụ, quỹ Hỗ trợ phát triển (nay là N gân hàng phát triển Việt N am) và các ngân hàng thương mại. Một số dự án được thực hiện nhờ hoạt động cho vay lại của Chính phủ là dự án phát triển ngành cơng nghiệp đĩng tàu của Vinashin (750 triệu USD), dự án nâng cao
44 hiệu suất ngành điện (hơn 30 triệu USD), dự án tài chính nơng thơn 2 (93,7 triệu USD), điện Phú Mỹ (71,6 triệu USD). Bảo lãnh Chính phủ đối với các khoản vay nước ngồi của các doanh nghiệp và tổ chức tín dụng Bảo lãnh Chính phủ đối với các doanh nghiệp và các tổ chức tín dụng khi vay nước ngồi được thực hiện nhằm mục đích hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp phát triển hoạt động sản xuất kinh doanh trong khi nguồn lực cĩ giới hạn. Các doanh nghiệp vay nợ cĩ bảo lãnh bao gồm các doanh nghiệp đầu tư trực tiếp từ nước ngồi (doanh nghiệp FDI) và các doanh nghiệp N hà nước cĩ quy mơ lớn trong các ngành Bưu chính viễn thơng, dầu khí, điện lực, xi măng, hàng khơng và dệt. Tính đến hết năm 2006, tổng số vay nước ngồi của các doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh là 3,5 tỷ USD, trong đĩ giải ngân được 2,13 tỷ USD, dư nợ bảo lãnh khoảng 1,425 tỷ USD. Các khoản vay nước ngồi do Chính phủ bảo lãnh đều được thực hiện đúng quy trình và sử dụng đúng mục đích. Trong cơ cấu nợ vay cĩ bảo lãnh, nợ ngắn hạn chiếm tỷ trọng rất nhỏ (khoảng 4,8%), chủ yếu là nợ trung và dài hạn. N hìn chung nợ cĩ bảo lãnh đáp ứng được yêu cầu cho quá trình đầu tư trung và dài hạn. Cho đến thời điểm hiện nay, hầu như các dự án vay nợ nước ngồi cĩ bảo lãnh đều trong quá trình xây dựng hoặc mới đưa vào sử dụng nên chưa phát sinh nợ quá hạn. Vay và trả nợ nước ngồi của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Bên cạnh khoản nợ vay trực tiếp của chính quyền trung ương, các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khi muốn gia tăng nguồn vốn đầu tư phát triển kinh tế cũng tiến hành hoạt động vay nợ dưới 2 hình thức, phát hành trái phiếu chính quyền địa phương và vay nước ngồi. Trên thực tế, vốn vay nước ngồi của các địa phương chủ yếu là vốn ODA trực tiếp cho các dự án đầu tư tại các khu vực và phần thụ hưởng gián tiếp từ các dự án của các cơ quan trung ương thực hiện trên địa bàn.
45 Đồ thị 2.2: Vốn vay nước ngồi của các địa phương (đơn vị : %) Vốn vay của các địa phương Vùng núi phía Bắc 7 18.7 Vùng đồng bằng Bắc Bộ (kể cả Hà Nội) Bắc Trung Bộ 8 34.4 Duyên hải Miền Trung 6.2 Tây Nguyên Đồng bằng sơng Cửu Long 18.1 7.6 Đơng Nam Bộ (kể cả TP.HCM) Nguồn: Báo cáo của Bộ Kế hoạch và đầu tư N hìn đồ thị 2.2, ta thấy vốn vay của chính quyền địa phương chủ yếu là ở khu vực đồng bằng Bắc Bộ (34,4%). Điều này cũng phù hợp với quy hoạch phát triển vùng, miền trên địa bàn cả nước vì khu vực này cĩ tiềm năng kinh tế rất lớn nhưng khai thác chưa hiệu quả. PHÁT HÀNH TRÁI PHIẾU QUỐC TẾ: Sau một giai đoạn chuNn bị, ngày 27/10/2005, Chính phủ đã chính thức phát hành trái phiếu trên thị trường chứng khĩan N ew York với tổng số vốn huy động được là 750 triệu USD, lãi suất 7,125%/năm, thời hạn 10 năm. Đợt phát hành trái phiếu Chính phủ lần đầu tiên ra thị trường vốn quốc tế đã giúp Việt N am đa dạng hĩa nguồn huy động vốn, thiết lập một “thang chuNn” để giúp cho các doanh nghiệp và địa phương huy động vốn sau này. Trái phiếu quốc tế của Chính phủ đã thu hút được sự quan tâm rất lớn của các nhà đầu tư nước ngồi trên khắp thế giới. Trong số 255 nhà đầu tư mua trái phiếu cĩ 51% là các quỹ đầu tư tài chính, ngân hàng 25%, các cơng ty bảo hiểm 17% và 7% là
46 các tổ chức đầu tư khác. Số trái phiếu này được phát hành rộng rãi ở châu Á (nắm giữ 38%), Châu Âu (32%) và Mỹ (30%), (Phụ lục 3). Tồn bộ số tiền huy động được giao cho Tổng Cơng ty Cơng nghiệp Tàu Thủy Việt N am (Vinashin )sử dụng để đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh. Việc phát hành trái phiếu quốc tế cĩ thể thực hiện qua 3 hình thức: Chính phủ Việt N am phát hành về cho vay lại; Chính phủ bảo lãnh cho doanh nghiệp phát hành trái phiếu doanh nghiệp; Doanh nghiệp tự trực tiếp phát hành mà chính phủ khơng phải bảo lãnh. Tuy nhiên, các tập đồn lớn của Việt N am được kỳ vọng vẫn chưa hội đủ điều kiện để phát hành trái phiếu quốc tế. Theo sự chỉ đạo mới nhất của Thủ Tướng, Bộ Tài Chính vào tháng 9/2007 với thời hạn 15 năm và 20 năm, Chính phủ Việt N am đã phát hành 1 tỷ USD trái phiếu ra thị trường vốn quốc tế và cũng là lần thứ hai Chính phủ vay tiền để các doanh nghiệp nhà nước vay lại. Để cĩ thể đảm bảo uy tín của Việt N am trên thị trường vốn quốc tế cho dù đĩ là trái phiếu do Chính phủ phát hành hay do các doanh nghiệp Việt N am tự phát hành nhất thiết khơng vì một sự thất tín nào trong khâu trả nợ của bất kỳ tổ chức phát hành nào mà làm cho các nhà đầu tư quốc tế quay lưng lại với trái phiếu quốc tế của Việt N am. N hìn chung, nợ nước ngồi của Chính phủ gia tăng qua các năm, phần nào đáp ứng nhu cầu hỗ trợ vốn cho quá trình đầu tư phát triển kinh tế - xã hội. Điều này được lý giải một phần do những thành tựu đáng kể trong phát triển kinh tế và chính sách thu hút vốn đầu tư nước ngồi của Việt N am. Bên cạnh đĩ, hoạt động trả nợ được duy trì đều đặn, đảm bảo uy tín trong quá trình thanh tốn cũng gĩp phần vào việc gia tăng số lượng nợ nước ngồi. Trong cơ cấu nợ nước ngồi, chủ yếu là nợ trung và dài hạn nhằm đáp ứng nhu cầu đầu tư dài hạn vào cơ sở hạ tầng. Các khoản nợ do Chính phủ bảo lãnh cũng chiếm tỷ trọng khơng đáng kể trong tổng số nợ nước ngồi của Chính phủ (trung bình nợ Chính phủ bảo lãnh chiếm khoảng 7%), (Phụ lục 4). Theo số liệu của Bộ Tài chính, tổng số nợ nước ngồi của Việt N am hiện nay vào khoảng 15 tỷ USD. Cả số nợ tuyệt đối và tỷ lệ nợ / GDP đều đã giảm đi so với
47 năm 2000 vì Chính phủ đã và đang trả nợ dần. Hiện tất cả số nợ từ Câu Lạc Bộ Luân đơn và Paris đã được giải quyết hết, chỉ cịn lại số nợ vay các nước phương Tây và hơn 90% số nợ này là vay ưu đãi ODA, khoản vay thương mại rất nhỏ. N ăm 2000, tỷ trọng nợ trong GDP là 39%, năm 2001 giảm cịn 37,4%. Tỷ trọng này trong các năm 2002 và 2003 là 34%, năm 2005 là 35,8% và năm 2006 là 36,6%. Tính bình quân trong 5 năm 2001 - 2005 là 35,6%. Việc trả nợ vay đã được tính tốn kỹ trong chỉ tiêu ngân sách hàng năm. Hiện nay trong số chi ngân sách cho trả nợ hàng năm, chỉ 1/3 dành cho việc trả nợ nước ngồi, 2/3 cịn lại là để trả nợ vay trong nước. Thậm chí trong một số trường hợp nguồn lực dự trữ trả nợ khơng đáp ứng được nhu cầu, các cơ quan quản lý nợ cũng sắp xếp được nguồn trả nợ bằng nhiều cách khác nhau. Điều đĩ chứng tỏ khơng cĩ áp lực đối với ngân sách N hà nước và khả năng trả nợ của Việt N am. Số nợ sẽ vay hàng năm trong chiến lược nợ đã được hoạch định và cân đối với nhu cầu cho đầu tư phát triển và chỉ tiêu ngân sách. Cơ cấu giữa nợ ngắn hạn và nợ trung và dài hạn luơn được duy trì ở trạng thái cân bằng, đảm bảo hài hịa giữa các mục đích huy động vốn và nhu cầu chi đầu tư phát triển của N hà nước. 2.1.2. Cơ chế quản lý nợ Hệ thống các cơ quan thực hiện quản lý nợ Chính phủ hiện nay vẫn chưa phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ. Với số lượng các cơ quan tham gia quản lý nợ hiện nay, khĩ cĩ thể và thậm chí khơng thể cĩ những phản hồi kịp thời đối với các cơ hội thị trường. Chẳng hạn trong huy động nợ mới, quy trình phê duyệt cĩ thề kéo dài 6 - 8 tháng. Khi Việt N am chuyển sang huy động nhiều hơn theo hớng thị trờng, đây sẽ là vấn đề lớn đối với các nhà quản lý nợ. Số lượng các cơ quan trên đã giảm xuống sau khi ban hành Luật N gân sách sửa đổi. Tuy nhiên, vẫn cịn một số lượng lớn các cơ quan chịu trách nhiệm về giám sát, phân tích và.quản lý nợ Chính phủ.
48 Hiện nay cả Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư, N gân hàng nhà nước và một số cơ quan ngành khác cùng được giao nhiệm vụ quản lý nợ Chính phủ mà khơng xác định được chính xác phạm vi hoạt động của từng đơn vị. Luật N SNN quy định Bộ Tàì chính là cơ quan xây dựng chiến lược, kế hoạch vay nợ, trả nợ trong và ngồi nước (Điều 21), Quy chế quản lý vay và trả nợ nước ngồi quy định Bộ Kế hoạch và dầu tư chịu trách nhiệm xây dựng chiến lược quốc gia về vay và trả nợ nước ngồi và tổng hợp kế hoạch dài hạn về vay và trả nợ nước ngồi của cả nước (Điều 6. Luật tổ chức các tổ chức tín dụng quy định N gân hàng N hà nước phối hợp với Bộ Tài chính xây dựng chiến lược điều hành nợ Chính phủ trong từng giai đoạn để đảm bảo sự phù hợp trong việc thực thi chính sách tiền tệ và chính sách tài chính, tham gia giải quyết các vấn đề liên quan đến nợ nước ngồi. Quỹ Hỗ trợ Phát triển là cơ quan thuộc Văn phịng Chính phủ và Bộ Tài chính (nay tách ra thành N gân hàng Phát triển Việt N am) huy động vốn và giải ngân cho các dự án phát triển ưu tiên của Chính phủ. N gay trong nội bộ Bộ Tài chính cũng cĩ sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ quản lý nợ Chính phủ. Chức năng quản lý nợ phân tán trong 3 đơn vị Tài chính đối ngoại, N gân sách nhà nớc và Kho bạc nhà nước. Quyết định số 151/2003/QĐ - BTC của Bộ trởng Tài chính quy định nhiệm vụ của Vụ N gân sách N hà nước, đĩ là "Chủ trì phối hợp các đơn vị thống nhất quản lý nợ quốc gia". Tuy nhiên, quy định này lại chồng chéo với nhiệm vụ quản lý nợ nước ngồi mà Bộ trưởng Bộ Tài chính đã phân cơng cho Vụ Tài chính đối ngoại tại Quyết định số 163/2003/QĐ - BTC, theo đĩ Vụ Tài chính đối ngoại cĩ chức năng giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính "thống nhất quản lý vay và trả nợ nước ngồi của Chính phủ, vay và trả nợ nước ngồi của quốc gia". Quyết định số 209/2003/QĐ - BTC, Kho bạc nhà nước cĩ nhiệm vụ “nghiên cứu xây dự thảo đề án, chính sách, chế độ về huy đơng vốn trong nước và ngồi nước thơng qua phát hành cơng trái, trái phiếu Chính phủ”, trong khi đĩ Quyết định số 163/2003 đã quy định một trong những nhiệm vụ của Vụ Tài chính đối ngoại là “Nghiên cứu, đề xuất và tổ chức thực hiện các phương án huy động vốn nước ngồi trên thị trường vốn quốc tế của Chính phủ”.
49 Trong Bộ chưa phân cơng trách nhiệm cho đơn vị nào thực hiện nhiệm vụ quyết tốn nguồn viện trợ khơng hồn lại của Bộ Tài chính (hiện tại Bộ mới giao trách nhiệm cho Vụ Hợp tác quốc tế làm đầu mối thu hút nguồn vốn tài trợ cho Bộ Tài chính). Vì vậy gây khĩ khăn cho cơng tác quyết tốn nguồn tài trợ cho Bộ Tài chính. Trách nhiệm trong quản lý tài chính các doanh nghiệp FDI tại Bộ Tài chính cịn nhiều bất cập, nhất là trong khâu thNm định cấp giấy phép, phân cơng quản lý các lĩnh vực cịn chồng chéo dẫn đến khĩ khăn trong cơng tác quản lý tài chính nhà nước các doanh nghiệp FDI trong khi các doanh nghiệp này cũng nằm trong đối tượng được vay nước ngồi cĩ sự bảo lãnh của Chính phủ. Bên cạnh đĩ, một trong những vấn đề quan trọng trong quá trình quản lý nợ Chính phủ là theo dõi và đánh giá các khoản nợ cũng bị chia sẻ giữa các cơ quan quản lý. Bộ Kế hoạch và đầu tư theo dõi, thống kê và đánh giá về ODA, trong đĩ cĩ nợ, Vụ Tài chính đối ngoại - Bộ Tài chính quản lý nợ nước ngồi, Kho bạc N hà nước quản lý nợ trong nước. Các đơn vị này đều cĩ sử dụng hệ thống quản lý nợ riêng biệt và thủ cơng nên các báo cáo về nợ Chính phủ hiện nay được xây dựng hồn tồn do sự phối hợp số liệu của các đơn vị một cách thủ cơng và khơng đảm bảo sự chuNn xác. Các chỉ tiêu theo dõi và đánh giá nợ cũng khơng được tập hợp thành một hệ thống nhằm xác định mức độ nghiêm trọng của nợ cũng như làm cơ sở xây dựng chiến lược dài hạn về nợ Chính phủ. 2.2. Thực trạng tình hình vay và trả nợ nước ngồi của Việt Nam 2.2.1. Tình hình vay và trả nợ nước ngồi Là một nước nghèo, đang thực hiện cơng cuộc đổi mới, đNy mạnh cơng nghiệp hĩa, hiện đại hĩa đất nước nhưng Việt N am luơn phải đối đầu với những vấn đề thâm hụt ngân sách, thâm hụt tài khoản vãng lai, cán cân thanh tốn Và mức thu nhập cịn thấp khả năng tích lũy nội địa hạn chế. Trong khi đĩ nhu cầu vốn cho phát triển kinh tế lại rất lớn, vì thế sự mất cân đối giữa tiết kiệm và đầu tư thường xảy ra. Do đĩ, chúng ta phải tìm các nguồn tài trợ từ bên ngồi để bù đắp cho thâm hụt và phát triển kinh tế. N ăm 1997 ngân hàng thế giới đã bày tỏ mối quan tâm về khả năng chịu đựng của tài