Luận văn Quản lý nhà nước theo hướng đảm bảo sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các Trường đại học ở Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Quản lý nhà nước theo hướng đảm bảo sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các Trường đại học ở Việt Nam

1. BỘ GIÁO DỤC HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ-HÀNH CHÍNH VÀ ĐÀO TẠO QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH Phan Huy Hùng QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC THEO HƯỚNG ĐẢM BẢO SỰ TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC TRƯỜNG ĐẠI HỌC Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG Hà Nội - 2009
2. 1 BỘ GIÁO DỤC HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ-HÀNH CHÍNH VÀ ĐÀO TẠO QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH Phan Huy Hùng QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC THEO HƯỚNG ĐẢM BẢO SỰ TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC TRƯỜNG ĐẠI HỌC Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Quản lý hành chính công Mã số : 62 34 82 01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. GS.TS Phạm Hồng Thái 2. TS Phạm Quang Huy Hà Nội - 2009
3. 2 LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan luận án “Quản lý nhà nước theo hướng đảm bảo sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các trường đại học ở Việt Nam” là công trình nghiên cứu của tôi. Các nội dung nghiên cứu và kết quả được trình bày trong luận án là trung thực và chưa từng được công bố. Hà Nội, ngày tháng năm Tác giả luận án Phan Huy Hùng
4. 3 MỤC LỤC Trang phụ bìa 1 Lời cam đoan 2 Mục lục 3 Danh mục các ký hiệu, các chữ viết tắt 6 Danh mục các bảng 7 Danh mục các hình vẽ, đồ thị 8 MỞ ĐẦU 9 1. Lý do chọn đề tài 9 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 11 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 12 4. Phương pháp nghiên cứu 13 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án 14 6. Kết cấu của luận án 14 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 15 1. Nghiên cứu trong nước 15 2. Nghiên cứu ngoài nước 18 Chương 1- NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC VÀ 23 TỰ CHỦ ĐẠI HỌC 23 1.1. Tự chủ và trách nhiệm xã hội của trường đại học 23 1.1.1. Quan niệm trường đại học và sự phân cấp về thẩm quyền 26 1.1.2. Tự chủ của trường đại học 30 1.1.3. Tự chịu trách nhiệm và trách nhiệm xã hội của trường đại học 31 1.1.4. Điều kiện và sự cân bằng tự chủ, tự chịu trách nhiệm 34 1.2. Quản lý nhà nước về giáo dục đại học đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học 34 1.2.1. Khái niệm và bản chất quản lý nhà nước về giáo dục đại học đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học 39 1.2.2. Sự cần thiết phải quản lý nhà nước về giáo dục đại học theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học 42 1.2.3. Nội dung và phương thức quản lý nhà nước về giáo dục đại 62 học theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học 65
5. 4 1.2.4. Các mô hình quản lý nhà nước về giáo dục đại học 1.3. Kinh nghiệm một số nước trong quản lý nhà nước về giáo dục đại 65 học 1.3.1. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về giáo dục đại học bảo đảm 71 tự chủ, trách nhiệm xã hội của trường đại học một số nước 74 1.3.2. Bài học kinh nghiệm quản lý nhà nước tăng cường tự chủ và trách nhiệm xã hội của trường đại học Kết luận Chương 1 Chương 2- QUYỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA TRƯỜNG ĐẠI HỌC VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 76 2.1. Quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của trường đại học ở Việt 76 Nam 76 2.1.1. Quyền tự chủ của trường đại học 81 2.1.2. Tự chịu trách nhiệm của trường đại học 85 2.1.3. Địa vị pháp lý của các trường đại học công lập 88 2.2. Quản lý nhà nước về giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay 88 2.2.1. Tình hình quản lý phát triển giáo dục đại học 2.2.2. Nội dung, cơ cấu tổ chức và thẩm quyền quản lý nhà nước về 93 giáo dục đại học 2.3. Thực trạng bảo đảm của nhà nước đối với giáo dục đại học ở Việt 103 Nam hiện nay 103 2.3.1. Bảo đảm của Nhà nước về tự chủ nhà trường 115 2.3.2. Bảo đảm của Nhà nước đối với tự chịu trách nhiệm 2.3.3. Nguyên nhân và hệ quả của những tồn tại trong quản lý nhà 126 nước đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học 129 Kết luận Chương 2 Chương 3- NHỮNG GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC BẢO ĐẢM SỰ TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA TRƯỜNG 131 ĐẠI HỌC 3.1. Đổi mới nhận thức về vai trò của Nhà nước, vai trò và địa vị pháp 131 lý của trường đại học, vai trò của thị trường định hướng XHCN 131 3.1.1. Đổi mới nhận thức về vai trò của Nhà nước 3.1.2. Đổi mới nhận thức về vai trò và địa vị pháp lý của trường đại 135 học công 139 3.1.3. Đổi mới nhận thức về vai trò của thị trường định hướng
6. 5 XHCN 141 3.2. Đổi mới cơ cấu tổ chức và thẩm quyền quản lý nhà nước về giáo dục đại học 141 3.2.1. Mô hình quản lý nhà nước về giáo dục đại học bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm 150 3.2.2. Xoá cơ chế chủ quản, tách bạch giữa quản lý nhà nước và quản lý của Nhà nước với tư cách chủ sở hữu, xây dựng các tổ chức 153 đệm 3.2.3. Phân định chức năng quản lý nhà nước và chức năng cung cấp 154 dịch vụ giáo dục đại học 3.3. Hoàn thiện thể chế và chính sách bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học 155 3.3.1. Xác lập tầm nhìn và chiến lược; quy định việc phối hợp và phân cấp quản lý, cung cấp dịch vụ, chuyển đổi sở hữu và tham gia 157 giám sát và đánh giá trong giáo dục đại học 3.3.2. Xây dựng và ban hành luật giáo dục đại học, luật giảng viên và các chính sách bảo đảm sự công bằng, hiệu quả và chất lượng. 161 3.3.3. Xây dựng thể chế và chính sách đảm bảo sự can thiệp phù hợp, hạn chế trao quyền mang tính đặc quyền, tự chủ về học thuật, 165 tài trợ công tích cực, thành lập trường đạt yêu cầu chất lượng, và 165 trách nhiệm lãnh đạo. 168 3.4. Đổi mới quản lý nhà nước về giáo dục đại học đối với chương 170 trình, tuyển sinh, văn bằng và giảng viên 170 3.4.1. Đổi mới quản lý nhà nước về chương trình, tuyển sinh và văn bằng 174 3.4.2. Đổi mới quản lý nhà nước về giáo dục đại học đối với giảng viên 177 3.5. Đổi mới quản lý nhà nước về tài chính giáo dục đại học 3.5.1. Đổi mới chính sách tài chính giáo dục đại học 177 3.5.2. Đổi mới phương thức quản lý tài chính, tách bạch giữa quản 179 lý nhà nước và quản lý của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu 184 3.6. Tăng cường chức năng kiểm soát nhà nước nhằm bảo đảm trách 185 nhiệm xã hội của trường đại học được thực hiện 3.6.1. Đổi mới nhận thức và hoàn thiện thể chế, chính sách bảo đảm trách nhiệm xã hội của trường đại học 3.6.2. Xây dựng khung bảo đảm trách nhiệm xã hội
7. 6 3.6.3. Đổi mới hoạt động kiểm soát và giám sát nhà nước về tài chính Kết luận Chương 3 KẾT LUẬN 187 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ 191 TÀI LIỆU THAM KHẢO 192 PHỤ LỤC 198
8. 7 DANH MỤC KÝ HIỆU CÁC CHỮ VIẾT TẮT CNH-HĐH Công nghiệp hoá-Hiện đại hoá GATS General Agreement on Trade in Services (Hiệp định chung về thương mại trong dịch vụ) GD&ĐT Giáo dục và Đào tạo GDĐH Giáo dục đại học HE Higher education (Giáo dục đại học) KTTT Kinh tế thị trường KT-XH Kinh tế-Xã hội OECD Organization for Economic Cooperation and Development (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế) QLNN Quản lý nhà nước TĐH Trường đại học TW Trung ương UNESCO United Nation Education Science Culture Organization (Tổ chức văn hoá-khoa học-giáo dục Liên hợp quốc) XHCN Xã hội chủ nghĩa WB The World Bank (Ngân hàng Thế giới) WTO World Trade Organization (Tổ chức thương mại thế giới)
9. 8 DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 1.1: Cách thức phân cấp thẩm quyền ở các quốc gia 25 Bảng 1.2: Tự chủ và tự chịu trách nhiệm (a) 27 Bảng 1.3: Bốn mô hình từ kiểm soát đến tự chủ 28 Bảng 1.4: Bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm 36 Bảng 1.5: Đặc điểm quản lý nhà nước về giáo dục đại học đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học 38 Bảng 1.6: Vị trí có thể có của các chức năng quản lý chủ yếu 53 Bảng 1.7: Bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm tài chính 57 Bảng 1.8: Các công cụ của trách nhiệm xã hội 59 Bảng 2.1: Tự chủ, tự chịu trách nhiệm và quản lý nhà nước về GDĐH 87 Bảng 2.2: Quy mô trường đại học, sinh viên và giảng viên từ năm học 2004- 2005 đến năm học 2008-2009 89 Bảng 2.3: So sánh đặc điểm quản lý nhà nước về giáo dục đại học trước và từ 92 sau Đổi mới Bảng 2.4: Thẩm quyền quyết định đối với một số nội dung quản lý của trường đại học công lập 98 Bảng 2.5: Quản lý nhà nước về giáo dục đại học 99 Bảng 2.6: Quản lý chủ quản các trường đại học năm học (1997-1998) và năm học (2006-2007) 102 Bảng 2.7: Tự chủ và tự chịu trách nhiệm (b) 107 Bảng 2.8: Chi ngân sách nhà nước cho GD&ĐT và giáo dục đại học 109 Bảng 2.9: Tự chủ, tự chịu trách nhiệm và tài trợ công 112 Bảng 2.10: Đảm bảo chất lượng giáo dục đại học 121 Bảng 2.11: Sinh viên tốt nghiệp đại học cần đào tạo lại 122 Bảng 2.12: Thí sinh trúng tuyển đại học, cao đẳng theo cơ cấu xã hội năm 2006-2008 123 Bảng 3.1: Một số chỉ số phát triển GDĐH Việt Nam đến năm 2020 135 Bảng 3.2: Tầm nhìn về quản lý giáo dục đại học (a) 137 Bảng 3.3: Quan niệm quản lý nhà nước về giáo dục đại học bảo đảm tự chủ, 141 tự chịu trách nhiệm của trường đại học công Bảng 3.4: Tầm nhìn về quản lý giáo dục đại học (b) 148
10. 9 DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ Hình 1.1: Chu trình tài trợ cho các trường đại học 46 Hình 2.1: Quyền tự chủ của các loại hình trường đại học 80 Hình 2.2: Trường đại học thành lập mới giai đoạn 2003-2007 118 Hình 2.3: Quản lý chất lượng giáo dục đại học và định hướng cải thiện 120 Hình 3.1: Mô hình bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm 143
11. 10 MỞ ĐẦU 1. LÝ DO CHỌN ĐỀ TÀI Ngày nay, quy mô sinh viên tăng quá nhanh trong khi sự đáp ứng nguồn lực của các nhà nước thì hạn chế, cùng với sự quan tâm đối với vấn đề phát triển nguồn nhân lực trình độ cao nhiều hơn đã tạo sức ép lên các chính phủ về hai vấn đề: một là sử dụng hiệu quả nguồn lực và hai là chất lượng của các sản phẩm giáo dục đại học (GDĐH) mà trường đại học cung cấp mà thực chất là yêu cầu bảo đảm trách nhiệm xã hội của trường đại học. Sự quan tâm đến hiệu quả sử dụng nguồn lực đã dẫn đến sự can thiệp mạnh hơn của nhà nước vào trường đại học từ những năm 70 và 80. Yêu cầu về chất lượng thì làm dịch chuyển trọng tâm chú ý từ hoạt động cấp vĩ mô sang cấp trường. Thay vì can thiệp trực tiếp, một số nhà nước chuyển sang tập trung xây dựng các mục tiêu và chính sách cho GDĐH. Sự thay đổi chính sách chỉ đạo cho thấy hai mặt của một vấn đề: một mặt, quản lý nhà nước (QLNN) theo kiểu tập trung đang hướng đến hình thức phi tập trung; còn một mặt, là khuynh hướng tự chủ (Sanyal, 2003) [86]. Tự chủ đại học trở thành xu hướng quốc tế và được xem như chìa khoá thành công cho sự cải cách GDĐH của các quốc gia. Bài học kinh nghiệm được Ngân hàng Thế giới đút kết năm 1994 cũng chỉ ra rằng tự chủ đại học và việc định lại vai trò phù hợp hơn của nhà nước sẽ thúc đẩy cải thiện chất lượng và hiệu quả GDĐH [111]. Cơ cấu thẩm quyền và cách thức nhà nước điều khiển hệ thống đại học phản rõ nét mối quan hệ giữa nhà nước và trường đại học, đặt cơ sở cho khả năng, mức độ tự chủ hay môi trường hành động chủ động của trường đại học. Tự chủ không chỉ hàm ý quyền quyết định của một trường đối với chương trình đào tạo và mục tiêu của mình mà còn phải bao hàm cả quyền quyết định về cách thức để thực hiện mục tiêu và chương trình [73]. Nhà nước hầu như là tác nhân chính tạo môi trường và động lực phát triển cho các tổ chức đại học nhưng cách thức tác động thì rất khác nhau. Nó cũng là
12. 11 nhân tố đặc biệt quan trọng bảo đảm phát huy mặt tích cực bên cạnh hạn chế khuyết tật của thị trường; giúp cân bằng quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội của trường đại học. Nghiên cứu nội dung, phương thức QLNN về GDĐH không chỉ để tìm ra cách thức quản lý của nhà nước sao cho hiệu quả hơn mà còn giúp cho chính nhà nước và nhà trường chủ động hơn cho bối cảnh cạnh tranh ngày càng gay gắt. Trong bối cảnh mới, nhà nước giữ vai trò là chủ thể quản lý toàn diện hệ thống đại học, tạo ra sự thuận tiện, dễ dàng để các trường cũng như các thành phần có liên quan có thể phối hợp để đưa ra các chính sách và chiến lược phát triển phù hợp. Đây chính là “chìa khoá” giúp giải quyết những khó khăn và vượt qua thách thức trong công cuộc cải cách GDĐH. Mục tiêu chiến lược đã được đặt ra như một dấu mốc lịch sử, đến năm 2020 Việt Nam trở thành nước công nghiệp và từng bước phát triển kinh tế tri thức. Trong đó, GDĐH được xác định là lĩnh vực then chốt cần đột phá. Tầm nhìn GDĐH Việt Nam đã trù tính quy mô toàn hệ thống sẽ tăng gấp 3-4 lần so với hiện tại, sự quản lý và hội nhập quốc tế phải tốt hơn, dịch vụ đào tạo và nghiên cứu phải mở cửa rộng hơn theo các cam kết quốc tế và đặc biệt là sự thương mại hoá cũng được tính đến. Tất cả vấn đề này phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng của dịch vụ GDĐH và liên quan chặt chẽ đến yêu cầu đổi mới cơ chế chính sách quản lý của Nhà nước về GDĐH. Nhà nước trong vai trò định hướng giám sát thay cho sự kiểm soát tập trung chi tiết, đảm trách việc hướng dẫn, thúc đẩy và bảo vệ lợi ích công của GDĐH. Muốn vậy, toàn hệ thống phải đổi mới tư duy và cơ chế quản lý GDĐH, kết hợp hợp lý và hiệu quả giữa việc phân định rõ chức năng, nhiệm vụ QLNN và việc bảo đảm quyền tự chủ, tăng cường trách nhiệm xã hội, tính minh bạch của các cơ sở GDĐH theo nghị sự của Chính phủ (Nghị quyết số 14/2005/NQ-CP ngày 2/11/2005). Vấn đề tự chủ và tự chịu trách nhiệm của các trường đại học Việt Nam mặc dù đã được đề cập chính thức trong Nghị quyết TW 4 (khoá VII) từ năm 1993 và được pháp lý hoá lần đầu trong Luật Giáo dục 1998 nhưng trên thực tế
13. 12 thì “cơ chế quản lý các trường đại học có tính tập trung và xơ cứng”, theo nhận định của Vallely (2005) [68]; “bộ chủ quản trở thành cơ quan trung gian, trường chịu sự chỉ đạo của nhiều cơ quan quản lý nên mất tính chủ động, sức ép tăng lên, hiệu quả giảm đi ”, theo một nhận xét khác được đăng tải trên VietNamNet ngày 26/12/2005. Thực tế này làm trường đại học chưa thực hiện được vai trò xã hội to lớn vốn có của nó, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế-xã hội (KT-XH), thiếu năng lực cạnh tranh, nhất là không có đủ nguồn lực để phát triển. Việc hoàn thiện một số vấn đề lý luận, làm rõ bản chất và đánh giá đúng thực trạng và sự bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm, cũng như đưa ra giải pháp QLNN phù hợp góp phần tháo gỡ những bất cập và tiếp cận các cơ hội. Hơn nữa, trong hơn hai thập niên đổi mới GDĐH, mặc dù những đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm đã từng bước được thực hiện nhưng nó vẫn chưa theo kịp cơ chế quản lý kinh tế, chưa tạo được động lực để phát triển toàn hệ thống đại học trong bối cảnh mới. Báo Nhân dân số ra ngày 17/12/2004 từng cảnh báo: “Nếu các trường đại học không thật sự được trao quyền độc lập và đảm bảo sự tự chủ thì không thể nào đủ năng động để đáp ứng nhu cầu thay đổi của xã hội và tiến bộ.”. Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài “Quản lý nhà nước theo hướng đảm bảo sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các trường đại học ở Việt Nam” là một yêu cầu vừa mang tính cấp thiết, vừa có ý nghĩa lâu dài. 2. MỤC TIÊU VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU Mục tiêu của luận án là làm rõ một số vấn đề lý luận, thực trạng và giải pháp QLNN về GDĐH theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học công. Để đạt mục tiêu, luận án tập trung thực hiện những nhiệm vụ sau đây: - Cung cấp một số vấn đề lý luận về lợi ích công của trường đại học; bản chất, tầm quan trọng, sự cân bằng và bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm; cơ cấu tổ chức và thẩm quyền quản lý GDĐH; vai trò điều khiển và tài trợ hệ thống
14. 13 GDĐH của nhà nước; mô hình và kinh nghiệm quốc tế QLNN về GDĐH. Hệ thống quan điểm của Đảng và Nhà nước về tăng cường quyền tự chủ và nâng cao trách nhiệm của trường đại học. - Phân tích và đánh giá thực trạng QLNN về GDĐH bảo đảm tự chủ của nhà trường về học thuật, tổ chức bộ máy học thuật và tài chính; trách nhiệm xã hội của trường đại học. Đồng thời, xác định nguyên nhân và hệ quả của những thành tựu và tồn tại. - Đưa ra một số giải pháp QLNN bảo đảm được sự tự chủ và tự chịu trách nhiệm của trường đại học, thiết lập môi trường cung cấp dịch vụ GDĐH thuận tiện, chủ động và bình đẳng, giới thiệu vai trò thích hợp của Nhà nước cũng như thể chế, chính sách điều hành GDĐH tích cực. - Cung cấp nguồn tư liệu tham khảo và gợi mở hướng nghiên cứu mới. 3. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU Đối tượng nghiên cứu là QLNN về GDĐH, bao gồm thể chế, cơ cấu và quá trình mà trong đó các nhân tố của hệ thống GDĐH (nhà nước, trường đại học, các thực thể xã hội khác ) tương tác lẫn nhau và với thị trường định hướng XHCN. Sự điều khiển, cách thức phối hợp thẩm quyền và mức độ can thiệp hợp lý của Nhà nước bảo đảm tự chủ và trách nhiệm xã hội. Khái niệm đảm bảo được hiểu như phương thức QLNN mà theo đó nhà nước định hướng, chỉ dẫn, khuyến khích, bảo vệ và làm cho sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm được thực hiện. Phạm vi nghiên cứu về không gian là những vấn đề lý luận, thực tiễn và giải pháp về thể chế, chính sách, tài trợ công, cơ cấu tổ chức, cơ chế vận hành và giám sát trong QLNN về GDĐH bảo đảm tự chủ và trách nhiệm xã hội. Một số nội dung tham khảo mang tính đối chiếu cũng được nghiên cứu để xem xét tác động của tự chủ tới quản lý GDĐH và ngược lại. Nó cũng bao gồm các chủ thể QLNN và quản lý chủ quản (chủ yếu là các Bộ, ngành trung ương); các khách thể quản lý là cơ sở GDĐH, chủ yếu là các trường công lập (không bao gồm các trường thuộc lực lượng vũ trang và chính trị) nhưng trong một số trường hợp thì
15. 14 trường ngoài công lập cũng được đề cập để tăng tính giải thích. Trường đại học được tiếp cận như một tổ chức hay thể chế mà trong đó con người hoạt động trong cơ cấu tổ chức quyền năng ràng buộc về lợi ích, có cùng tầm nhìn, mục tiêu, sứ mạng và giá trị; có mối quan hệ mang tính hệ thống với các tổ chức khác trong hệ thống như là nhà nước, các doanh nghiệp, tổ chức xã hội. Về thời gian, nghiên cứu tập trung vào thời kỳ đổi mới GDĐH từ năm 1986 đến nay, nhất là từ khi Luật Giáo dục 1998 được ban hành. Tuy nhiên, trong quá trình nghiên cứu, để làm rõ hơn tính lịch sử của vấn đề, các dữ liệu trước đó cũng được sử dụng. Mốc đề xuất giải pháp là từ nay đến năm 2020. 4. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU Nghiên cứu sinh sử dụng phép biện chứng duy vật với quan điểm toàn diện, phát triển và lịch sử cụ thể; cơ sở lý luận chủ nghĩa xã hội khoa học Mác- Lê-nin; và quán triệt quan điểm của Đảng và Nhà nước về đổi mới GDĐH, tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học. Đồng thời, vận dụng và kết hợp hợp lý các phương pháp: so sánh để tìm ra xu hướng chung và mối quan hệ nhân quả; suy luận lo-gíc, lập luận đưa ra nhận xét và kết luận từ các sự kiện được nghiên cứu, phân tích và tổng hợp để làm rõ các khía cạnh QLNN về GDĐH; thống kê miêu tả nhằm cung cấp số liệu phản ảnh nội dung và vấn đề nghiên cứu; tra cứu tài liệu để nắm và bổ sung về phương pháp nghiên cứu, hướng đi, kiến thức và luận cứ; mô hình hóa nhằm tăng tính trực quan và giúp nhận thức nội dung khái quát. Ngoài ra, để tăng tính khách quan, khoa học và thuyết phục trong các vấn đề về lý luận, đánh giá thực trạng và lựa chọn giải pháp, nghiên cứu sinh cũng tiếp cận khám phá (trên cơ sở tham khảo phương pháp khảo sát của Meek và Goedegebuure (1998) về tái cấu trúc và định hướng tương lai của GDĐH Úc [97]), thực hiện khảo sát ý kiến đối với 176 nhà quản lý GDĐH Việt Nam của 106 tổ chức quản lý GDĐH. Trong số các nhà quản lý, số người của các cơ sở GDĐH (cả công và tư) là 147, chiếm tỷ lệ 83,5%; số người của các cơ quan QLNN và chủ quản là 29, chiếm tỷ lệ 16,5%. Trong số các tổ
16. 15 chức quản lý, số trường đại học là 78, chiếm tỷ lệ 73,6%; đại học là 5, chiếm tỷ lệ 4,7%; các vụ của các bộ và tương đương là 11, chiếm tỷ lệ 10,4%; UBND cấp tỉnh là 8, chiếm tỷ lệ 7,5%; đoàn thể TW, ủy ban của Quốc hội là 4, chiếm tỷ lệ 3,8%. Trong tổng số 134 bảng câu hỏi khảo sát được phản hồi, chiếm tỷ lệ 76,13%, có 132 bảng câu hỏi được cho ý kiến đủ điều kiện được tiến hành xử lý và phân tích thông qua công cụ hỗ trợ là phần mềm xử lý thống kê (SPSS). Khác biệt ý kiến có ý nghĩa thống kê (0,05) giữa các nhà quản lý của trường đại học và bên ngoài trường đại học cũng được xem xét. Các kết quả nghiên cứu có giá trị và phù hợp cũng được kế thừa, bổ sung và phát triển trong quá trình nghiên cứu. Trong quá trình nghiên cứu, tuỳ từng phần, chương, các phương pháp sẽ được sử dụng. 5. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA LUẬN ÁN - Luận án được mong đợi góp phần làm phong phú lý luận QLNN về GDĐH theo hướng giám sát, đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học công, về phương diện phân cấp, trao quyền và cơ cấu thẩm quyền; về phương thức và phạm vi tác động hiệu quả của nhà nước tới hoạt động cung cấp dịch vụ GDĐH; về bản chất, tính thực tế và điều kiện của tự chủ, tự chịu trách nhiệm; về sự phối hợp với thị trường định hướng XHCN. - Bổ sung luận cứ khoa học hành chính về sự điều chỉnh của nhà nước trong quản lý GDĐH, sự tách bạch giữa ban hành và thực thi chính sách, xác lập mối quan hệ phù hợp giữa nhà nước trong vai trò giám sát và trường đại học công trong vai trò cung cấp dịch vụ GDĐH một cách chủ động, xây dựng cơ chế đệm phù hợp. - Đóng góp vào phương pháp nghiên cứu giải pháp QLNN về GDĐH, thiết lập môi trường thuận tiện, bình đẳng, khuyến khích sự sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm đồng bộ về các mặt tự chủ của trường đại học trong điều kiện nền KTTT có sự QLNN thống nhất và đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng.
17. 16 - Đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ có tính toàn diện có thể vận dụng vào thực tiễn, làm cơ sở cho các nghiên cứu sau này về quản lý GDĐH. Góp phần vào đổi mới cơ cấu, quá trình và phương thức quản lý của nhà nước; xác định lại vai trò, chức năng của các cơ quan có thẩm quyền quản lý GDĐH trong bối cảnh mới. 6. KẾT CẤU CỦA LUẬN ÁN Ngoài phần Mở đầu, Tổng quan tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước và Kết luận, luận án có 3 chương: Chương 1. Những vấn đề lý luận của QLNN về GDĐH và tự chủ đại học; Chương 2. Quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học và QLNN về GDĐH ở Việt Nam hiện nay; Chương 3. Những giải pháp đổi mới QLNN bảo đảm sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học. Luận án cũng có trình bày Danh mục công trình của tác giả, Tài liệu tham khảo và Phụ lục.
18. 17 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1. NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC Các nghiên cứu liên quan tới QLNN về GDĐH Việt Nam theo hướng bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học xuất hiện nhiều từ khi Nhà nước chủ trương đổi mới GDĐH. Lâm Quang Thiệp (2000), trong “Quyền tự chủ-trách nhiệm xã hội và hệ thống đảm bảo chất lượng cho GDĐH Việt Nam”, đã giới thiệu một số quan niệm về quyền này, cho rằng tăng quyền tự chủ là yêu cầu khách quan nhưng không tách rời việc nâng cao trách nhiệm xã hội bằng cách duy trì tốt kiểm toán và hệ thống đảm bảo chất lượng, và là nội dung cơ bản của phương thức quản lý GDĐH trong nền KTTT [29, tr.48-58], nhưng chưa đi sâu vào nội hàm quyền tự chủ cũng như những khía cạnh pháp lý đảm bảo khác. Còn trong “GDĐH Việt Nam và tham khảo kinh nghiệm của GDĐH Hoa Kỳ” năm 2006, ông đã giới thiệu mô hình GDĐH mà trong đó vai trò của nhà nước bị hạn chế trong khi của thị trường được đề cao, khác hẳn sự điều hành GDĐH ở Việt Nam thường là áp đặt trực tiếp; lập luận rằng GDDH Việt Nam đã chịu ảnh hưởng của GDĐH Hoa Kỳ từ lâu, qua nhiều con đường và hiện nay có thể áp dụng kinh nghiệm của Hoa Kỳ trực tiếp và tự nguyện [61, tr.13-33]. Tuy nhiên, còn nhiều vấn đề về quan điểm quản lý hệ thống và cách vận dụng chưa được đề cập. Nguyễn Văn Đạo (1999), trong “Quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của trường đại học-“khoán 10” trong GDĐH ở nước ta hiện nay”, đã đề nghị thực hiện chính sách khoán để phát huy khả năng tự chủ và tự chịu trách nhiệm [32]. Đề xuất này dù cho thấy yêu cầu cấp thiết về tự chủ nhà trường nhưng có tính ứng phó hơn là biện pháp lâu dài, đảm bảo sự chủ động một cách thật chất. Lê Văn Giạng (2001), trong “Những vấn đề lý luận cơ bản của khoa học giáo dục”, đã khái quát hai nguyên tắc: tự trị và phân cấp trong quản lý hệ thống đại học và khuyến cáo về cân đối giữa tính hệ thống và tính đa dạng, mềm dẻo trong quá trình đổi mới GDĐH ở nước ta [35]. Tuy nhiên, nội dung còn sơ lược, chưa quan tâm đến vai trò của thị trường, chưa đưa ra chiến lược điều khiển nhà nước cụ thể nào.
19. 18 Phạm Phụ (2005, 2006, 2007), trong “Về khuôn mặt mới của GDĐH Việt Nam” qua các bài viết: “Quyền tự chủ đại học và trách nhiệm xã hội” và “GDĐH và cơ chế thị trường”, đã thảo luận một số vấn đề lý luận. Trước hết, đó là xu thế tự quản và chịu trách nhiệm xã hội, quản lý theo cơ chế chịu trách nhiệm gắn với việc xác lập trách nhiệm của tất cả các bên liên quan chứ không chỉ là của nhà nước hay người dạy, dựa vào chỉ số thực hiện để kiểm soát, đánh giá và minh bạch hóa; chất lượng nền GDĐH như là hiệu quả và “năng suất” của cả nền GDĐH; cơ chế hội đồng trường thì cần thiết để tách bạch quyền sử dụng và quyền sở hữu; đề xuất nghiên cứu chính sách tài chính tích cực cho GDĐH [52]. Thứ hai, đó là tự chủ đại học hàm ý mối quan hệ giữa Chính phủ và đại học, thẩm quyền can thiệp và nên can thiệp đến mức độ nào vào các vấn đề của trường đại học, trách nhiệm của trường đại học là đảm bảo chất lượng và sử dụng có hiệu quả nguồn lực, điều kiện bảo đảm thực hiện trách nhiệm này [53]. Thứ ba, đó là “thị trường GDĐH”, dịch vụ giáo dục vẫn được gọi là hàng hoá và cần thị trường hoá GDĐH để làm cho các trường được tổ chức và vận hành hiệu quả hơn, đáp ứng tốt hơn nhu cầu KT-XH [54]. Tuy nhiên, các vấn đề được nêu còn riêng lẽ, mang tính gợi ý, chưa đi sâu phân tích một cách hệ thống từ gốc độ QLNN. Ngo Doan Dai (2004), trong “Vấn đề quyền tự chủ và trách nhiệm của các trường đại học trong đổi mới GDĐH Việt Nam”, đã làm rõ phần nào trách nhiệm phải giải thích, phải chịu trách nhiệm của trường đại học [6, tr.16-24]. Tuy nhiên, chưa đưa ra hình thức cũng như công cụ của trách nhiệm giải trình. Trong “Viet Nam”, tác giả Doan Dai (2006), đã khái quát thực trạng cải cách GDĐH Việt Nam đang đối mặt với nhiều thách thức, cho thấy sự xác lập địa vị pháp lý đặc biệt của các đại học quốc gia, sự xuất hiện ngày càng nhiều các nhà cung cấp GDĐH ngoài công lập, nhất là sự thay đổi trong quản lý và quản trị đại học theo hướng mở rộng phân cấp cả chiều dọc lẫn chiều ngang [100]. Tuy nhiên, mối quan hệ giữa nhà nước và trường đại học công cũng như biện pháp QLNN bảo đảm sự tự chủ và trách nhiệm được thực thi chưa được làm rõ.
20. 19 Trong “Đổi mới GDĐH Việt Nam”, Trần Quốc Toản (2005) đã phác thảo mục tiêu và nội dung khá toàn diện trong thập kỷ tới, đặt ra yêu cầu: đổi mới tư duy quản lý, thực hiện ba chức năng và năm nhiệm vụ chính trong cơ chế thị trường định hướng XHCN, tạo động lực bằng cách phân cấp quản lý phù hợp, xác định cơ sở GDĐH là tâm điểm đổi mới (cơ chế tự chủ là điểm quy tụ cụ thể lợi ích của các bên liên quan), thực hiện phương thức quản lý vĩ mô phù hợp, huy động sự tham gia của cộng đồng, kiểm tra và điều chỉnh chính sách phù hợp [43, tr.14-30]. Tuy nhiên, tác giả còn chưa xem xét sự tương tác của các yếu tố mang tính động lực và biện pháp kỹ thuật hỗ trợ thực hiện cần thiết. Đào Trọng Thi và Ngô Doãn Đãi (2005), trong “Các trường đại học công lập Việt Nam trước những đòi hỏi ngày càng tăng của sự phát triển KT-XH: Thời cơ và thách thức”, đã chỉ ra vai trò quan trọng cũng như thách thức mà trường công phải đối mặt, khả năng vận dụng kinh nghiệm quốc tế để tạo điều kiện cho các trường phát triển, tăng cường đầu tư và đổi mới cơ chế quản lý [43, tr.43-53]. Song, chưa tiếp cận trường công từ gốc độ địa vị pháp lý độc lập. Giải pháp phát huy vai trò của các trường công tập trung vào quản lý bên trong và phương diện học thuật hơn là sự đảm bảo mang tính vĩ mô định hướng cơ cấu ra quyết định mang tính chủ động. Vũ Ngọc Hải (2007), trong “Về quyền tự chủ và tính trách nhiệm xã hội của các trường đại học nước ta”, cho rằng có sự lúng túng về vấn đề quản lý tập trung và phân cấp, nhấn mạnh tự chủ và trách nhiệm xã hội là động lực chủ yếu và là đòn bẩy để phát triển nhanh GDĐH; chỉ ra giải pháp cơ bản xóa bỏ cơ chế “xin-cho” [39]. Tuy nhiên, bài viết chưa đi sâu phân định giữa sự quản lý của Nhà nước đảm bảo tự chủ từ gốc độ quản lý vĩ mô và từ gốc độ quản lý chủ sở hữu nhà nước. Cơ sở lý luận và thực tiễn có tính bao quát về “phân cấp QLNN” trong tác phẩm cùng tên của Võ Kim Sơn (2004a) đã cung cấp nội dung phong phú về các hình thức và đẩy mạnh phân cấp trong hoạt động QLHCNN có liên quan trực tiếp đến vấn đề QLNN về GDĐH theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm, nhất là ở phương diện xã hội hóa và phân định rõ hoạt động QLNN về giáo dục và quản
21. 20 lý các cơ sở giáo dục [57]. Tuy nhiên, tác giả chưa đề cập cụ thể mức độ xã hội hóa và sự phân cấp phù hợp trong quản lý GDĐH. Một số tác giả khác cũng có đưa ra những ý tưởng và nội dung hữu ích liên quan đến đề tài này. Nguyễn Danh Nguyên (2009), trong “Thực thi cơ chế “tự chủ” cho các trường đại học công lập: Cơ sở để phát triển bền vững thời kỳ hội nhập” chỉ ra rằng sự thay đổi môi trường đã làm thay đổi mối quan hệ của trường đại học, tạo ra sức ép đối với các trường và tự chủ đại học là giải pháp khắc phục những tồn tại giúp các trường công lập phát triển bền vững [51]. Tuy nhiên, tác giả chỉ mới gợi ý cho lộ trình thực hiện tự chủ. Lê Ngọc Đức (2009), trong “Bàn về quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội của các cơ sở GDĐH”, đã chỉ ra rằng nền KTTT có định hướng XHCN đòi hỏi mọi tổ chức và quản lý GDĐH phải sản xuất ra nguồn nhân lực chất lượng cao, GDĐH phải thể hiện trách nhiệm xã hội qua việc đảm bảo thoả mãn tiêu chí hiệu quả cao với nội hàm: chất lượng cao, hiệu suất cao, phù hợp và công bằng xã hội; cũng đã nêu một số điều kiện và giải pháp từ gốc độ quản lý vĩ mô thực hiện quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội [34]. Tuy nhiên, nội hàm yêu cầu QLNN thông qua các văn bản dưới luật có tính khung và mở chỉ đề cập một cách khái quát. 2. NGHIÊN CỨU NGOÀI NƯỚC Các nghiên cứu ngoài nước có liên quan trực tiếp đến đề tài thì còn ít do GDĐH nước ta chỉ mới mở rộng cửa với thế giới những năm gần đây. Trước hết, WB (1994), trong “HE: The lessons of experience”, đã đút kết kinh nghiệm qua nghiên cứu GDĐH ở các nước đang phát triển mà trong đó có Việt Nam về quản trị đại học ở cả cấp hệ thống và cấp trường; chỉ ra chìa khóa thành công cho các chương trình cải cách GDĐH là xác định lại vai trò của Chính phủ và tăng cường quyền tự chủ và trách nhiệm của các trường đại học công [111]. Nhưng đồng thời, cũng khuyến khích quá trình tư nhân hóa, sự mở cửa thị trường GDĐH và các cách tiếp cận quản lý ít có sự chi phối của nhà nước. Institute of International education Vietnam (2004) đã đưa ra bức tranh chung của hệ thống GDĐH Việt Nam với vai trò nổi trội của Bộ GD&ĐT trong “HE in Vietnam”, chỉ ra dấu hiệu phi tập trung và khuyến cáo việc tăng cường đảm
22. 21 chất lượng [90]. Tuy nhiên, không đưa ra giải pháp QLNN nào đảm bảo quyền tự chủ cấp trường. Hayden và Thiep (2006, 2007), trong “A 2020 vision for Vietnam” và “Institutional autonomy for HE in Vietnam”, cho rằng nghị sự đổi mới GDĐH Việt Nam gắn với đổi mới quản lý và đảm bảo tự chủ cho trường đại học công; tự chủ đại học chịu những thách thức và căng thẳng không chỉ do sự miễn cưỡng đối với việc từ bỏ sự kiểm soát trực tiếp của một bộ phận quản lý GDĐH mà còn do sự nhận thức chưa đầy đủ hàm ý thực sự của tự chủ, cả những đòi hỏi liên quan đến trách nhiệm xã hội cũng như cách thức quản lý hiệu quả trong hoàn cảnh mà nguồn vật lực và nhân lực tương xứng cho quản lý tự quản hạn chế [86], [87]. Mặc dù chỉ ra được khiếm khuyết trong quản lý của Nhà nước dẫn tới sự thiếu tự chủ thực chất nhưng chưa đưa ra cách bù đắp sự khiếm khuyết, cách tháo gỡ cơ chế bộ chủ quản. Vallely (2005, 2008), trong “Đề cương thảo luận: Xây dựng trường đại học hàng đầu tại Việt Nam”, “Giáo dục bậc đại học Việt Nam: Khủng hoảng và Phản ứng”, đã chỉ ra một số vấn đề về thực trạng GDĐH và khuyến cáo hình thành một cơ chế quản lý mới mà trong đó quyền tự chủ nhà trường và tự do học thuật được đề cao [68]. Tuy nhiên, nội dung được nêu ra chỉ là ý tưởng nhằm gợi mở thảo luận, còn luận điểm, so với quan điểm phát triển GDĐH của nước ta, thì có nhiều khác biệt. Trong “US Institutions find fertile ground in Vietnam’s expanding HE market”, Ashwill (2006) khẳng định thị trường GDĐH Việt Nam là một “mảnh đất màu mở” và cảnh báo sự xuất hiện các trường đại học không được kiểm định của Mỹ vào Việt Nam cũng như khuyến cáo Nhà nước cần quản lý chương trình để đảm bảo lợi ích cho người học [74]. Nhưng không thảo luận biện pháp giúp trách nhiệm xã hội của các nhà cung cấp GDĐH ngoại nhập được thực thi. McCornac (2007), trong “Corruption in Vietnamese HE”, cảnh báo về hiện trạng tham nhũng trong GDĐH và khuyến cáo thực hiện cải cách trong quản lý hệ thống GDĐH [96]. Tuy nhiên, các số liệu được đưa ra chưa mang tính chính thức.
23. 22 Cao Huy Thuần (2008), trong “Trách nhiệm xã hội của đại học”, đã bàn về hai quan điểm: “đại học hàng hóa” và “chủ trương sống chung với khuynh hướng của thời đại” qua lý giải các vấn đề: đại học là hàng hóa hay công ích, nhiệm vụ đào tạo nhân lực mong đợi và lợi ích công của trường đại học [67]. Nhưng cần phải được thảo luận trong khung cảnh chính trị và kinh tế cụ thể. Hauptman (2008), trong “Tài chính cho GDĐH xu hướng và vấn đề”, đã cung cấp bức tranh chung về chính sách tài chính GDĐH, phản ảnh những quan điểm đang thay đổi trên thế giới và sự tác động sâu sắc đến phương hướng phát triển của quốc gia [85]. Mặc dù tác giả có đề cập đến trường hợp của Việt Nam nhưng cũng chỉ gợi mở một số vấn đề then chốt cần giải quyết nhằm trả lời câu hỏi: “nên chăng Việt Nam đang cần một cuộc tái thiết tận gốc rễ hệ thống GDĐH”, như cách đặt vấn đề. Ngoài ra, có một số nghiên cứu tuy không liên quan trực tiếp đến đề tài nhưng có giá trị trong nghiên cứu quản lý GDĐH và tự chủ đại học. Clark (1983), trong “Quyền hành”, đã khái quát cơ cấu thẩm quyền trong hệ thống GDĐH và cho thấy xu hướng tập trung thẩm quyền ra quyết định quản lý cấp trường hay cho giới học thuật [19]. Nhưng chưa làm rõ thẩm quyền quản lý bên trong và bên ngoài trường đại học, chưa đề cập đến thẩm quyền của các tổ chức trung gian tham gia quản lý GDĐH và sự phân cấp quản lý. Mặc dù đây không phải là nghiên cứu riêng về Việt Nam, quyền lực được tiếp cận ở gốc độ phân lập mà không thống nhất, nhưng là cơ sở lý luận có ý nghĩa khi xem xét quyền tự chủ của trường đại học trong bối cảnh nước ta. Vught (1993), trong “Patterns of governnance in HE: Concepts & Trends”, Neave & Vught (1994), trong “Government and HE across three continents: The winds of change”, đã đút kết hai mô hình điều khiển hệ thống đại học của nhà nước mang tính bao quát là kiểm soát và giám sát; nhấn mạnh sự hội tụ và ưu thế của phương thức giám sát, nguyên lý tự quản và quản trị tốt [110], [99]. Tuy nhiên, chưa nói đến quản lý GDĐH trong nền KTTT có định hướng. Scott (1995), được Wongsamarn (2003) trích dẫn trong “The relationship between the state & the
24. 23 autonomous university in HE administration”, đã cho thấy mức độ tự chủ đại học, xác định và thảo luận năm mô hình của mối quan hệ trường đại học và nhà nước: như là tổ chức nhà nước, được trao quyền và đảm bảo pháp lý, không quan hệ gần gũi, trong thị trường nội bộ và tư thục [113]. Gornitzka & Maassen (2000), trong “Hybrid steering approaches with respect to European HE”, đã phản ảnh vai trò nhà nước và những tác nhân xã hội có liên quan qua bốn mô hình điều khiển nhà nước: Nhà nước toàn trị, Hợp nhất đa nguyên, Mô hình nhà trường và Siêu thị nhà nước chi phối tự chủ của trường đại học [83]. Sanyal (2003), trong “Quản lý trường đại học trong GDĐH”, đã cung cấp bức tranh chung về quản lý các trường đại học trong bốn hệ thống: Tự chủ và tính chịu trách nhiệm, Quá độ sang tự chủ, Tự chủ gặp khó khăn, Kế hoạch và kiểm soát tập trung [56]. Tuy nhiên, các nội dung được đề cập chỉ tập trung so sánh cách thức điều khiển có tính khái quát của nhà nước và giải quyết vấn đề quản lý bên trong của trường đại học. Gần đây, Fielden (2008), trong “Global trends in university governance”, đã hệ thống và khái quát xu hướng toàn cầu trong quản trị đại học về thể chế hóa địa vị pháp lý các trường đại học công như thực thể độc lập tự chủ, giảm bớt sự kiểm soát nhà nước, trao quyền tự chủ tài chính cho các trường, tăng cường các biện pháp đảm bảo trách nhiệm xã hội, tăng cường quản lý cấp trường thông qua xây dựng hội đồng trường v.v [81]. Tuy nhiên, một số quan niệm và cách tiếp cận quản trị còn chưa phù hợp với bối cảnh của Việt Nam. Salmi (2009), trong “The growing accountability agenda in tertiary education: Progress or mixed blessing?”, đã phân tích trách nhiệm xã hội của trường đại học trước yêu cầu cạnh tranh của các bên liên quan và cách thức bảo đảm trách nhiệm này, đồng thời khuyến cáo khả năng trách nhiệm xã hội có thể trở thành gánh nặng cho các trường [104]. Tuy nhiên, chưa đưa ra một phương thức QLNN đủ rõ ràng nào nhằm đảm bảo trách nhiệm xã hội được thực thi. Nhìn chung, nghiên cứu trong nước rất hữu ích trong việc định hướng, cung cấp nội dung và phương thức QLNN nhằm tăng quyền tự chủ và nâng cao trách
25. 24 nhiệm xã hội của trường đại học. Tuy nhiên, còn sơ lược, mang tính gợi mở hay đặt vấn đề mà chưa làm rõ đảm bảo pháp lý về tự chủ và trách nhiệm, cơ cấu tổ chức và thẩm quyền QLNN phù hợp, QLNN và quản lý cơ sở GDĐH hay chính sách tài chính tích cực; chưa thấy nghiên cứu nào đi sâu vào vấn đề QLNN bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm một cách tổng thể, đó là tạo môi trường thuận lợi, bình đẳng cho mọi loại hình trường chủ động cung cấp dịch vụ GDĐH có trách nhiệm. Các nghiên cứu ngoài nước cung cấp được một số vấn đề lý luận và kinh nghiệm có giá trị về quản lý vĩ mô, cách thức điều khiển trường đại học theo hướng đề cao tính tự quản và trách nhiệm xã hội. Tuy nhiên, có khía cạnh không phù hợp với hoàn cảnh, điều kiện và quan điểm trong nước. Những công trình này cũng là tài liệu tham khảo được tác giả khai thác và sử dụng trong quá trình viết luận án.
26. 25 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC VÀ TỰ CHỦ ĐẠI HỌC 1.1. Tự chủ và trách nhiệm xã hội của trường đại học 1.1.1. Quan niệm trường đại học và sự phân phối thẩm quyền Trường đại học là một trong số ít tổ chức khá ổn định còn tồn tại cùng tổ chức nhà nước từ thời Trung cổ. Dưới sự dẫn dắt của nhà nước, thị trường hay phối hợp cả hai, nó thực hiện chức năng công cộng, cung cấp sản phẩm, dịch vụ đào tạo và nghiên cứu, với mục đích cơ bản là sáng tạo, phổ biến kiến thức và trao các học vị trong nhiều lĩnh vực. Trường đại học nói ở đây hàm ý các cơ sở đào tạo đại học nói chung, có thể là một đại học, trường đại học hay học viện. Các trường đại học cùng hai nhóm nhân tố khác là: i) các tổ chức trực tiếp có liên quan đến việc tài trợ, quản lý hay hoạt động các trường, ví dụ như các cơ quan nhà nước; ii) các quy định chính thức và không chính thức, cùng sự tương tác giữa các nhân tố, tạo thành hệ thống GDĐH. Trong hệ thống này các cơ quan QLNN là thực thể vừa tác động vừa chịu sự tác động của các thực thể khác, thay mặt lợi ích chung của xã hội tạo môi trường thúc đẩy trường đại học tối đa hoá khả năng của nó. Các trường thường do nhà nước thành lập hoặc cho phép thành lập. Quan niệm về lợi ích công thường buộc các trường công lập, so với trường tư, phải gánh vác nhiệm vụ và chịu sự kiểm soát nhiều hơn, phải ổn định hơn trước biến động thị trường trong khi tự chủ thì bị hạn chế hơn. Các trường công lập có địa vị pháp lý đặc biệt trong mối quan hệ với nhà nước, phải chịu sự giám sát và đánh giá hoạt động của nhà nước, không thể hưởng sự tự chủ không giới hạn, phải chú trọng đến việc cân bằng lợi ích của nhà nước và người dân hơn là vì lợi nhuận. Trường đại học, trực tiếp hay gián tiếp, mang lại lợi ích công về nhiều mặt. Nó góp phần cải thiện đời sống người dân và làm giàu xã hội, làm tăng năng suất lao động và tăng trưởng kinh tế dài hạn. Nó đào tạo nhân lực bậc cao then chốt cho cả khu vực công và tư bên cạnh việc sản sinh tri thức mới nhờ các hoạt động nghiên
27. 26 cứu, chuyển giao và phổ biến kiến thức. Nó cũng cung cấp không gian cho sự thảo luận mở và tự do của các ý tưởng và giá trị, giúp định hình quốc gia và mở ra các diễn đàn thảo luận xã hội đa chiều, theo WB (1994) và The task force on HE and society (2000) [111, tr. 37, 38], [108, tr. 1,2]. Ngoài ra, Fiske (1996) còn xem nó là phương tiện nâng cao ảnh hưởng chính trị, thực hiện các chương trình và mục tiêu quyền lực [82, tr. v]. Vai trò to lớn của trường đại học đòi hỏi nó phải được quản lý, đầu tư, phát triển toàn diện ở cấp độ quốc gia và thậm chí là quốc tế, trên cơ sở GDĐH được xem là một dịch vụ công theo khuyến nghị của UNESCO (1998) [29, tr.168]. Nhận thức đầy đủ vai trò và vị trí của trường đại học giúp nhà nước và cộng đồng lựa chọn và xây dựng chiến lược quản lý vĩ mô phù hợp. Nói chung, trường đại học mang lại lợi ích công và góp phần quan trọng vào sự phát triển quốc gia. Nhà nước có trách nhiệm tạo môi trường đảm bảo phát huy tốt nhất vai trò của trường đại học. Khả năng hành động chủ động hay sáng kiến của một trường phụ thuộc vào: i) sự phân phối thẩm quyền ra quyết định và ii) cơ cấu ra quyết định trong hệ thống GDĐH. Trước hết, về sự phân phối thẩm quyền. Clark (1983) đã chia ra 6 cấp thẩm quyền ra quyết định trong hệ thống GDĐH, từ đơn vị cơ sở nhỏ nhất là bộ môn; đến cấp khoa, trường trực thuộc; cấp trường đại học; cấp hành chính học thuật đa trường (ví dụ như trường đại học liên bang); cấp tỉnh, bang hay vùng; và cấp chính phủ [19, tr.57]. Cách phân phối này không là sự phân cấp quản lý hay sự phân định giữa quyền quản lý vĩ mô và quyền quản lý sở hữu chủ hay chủ quản mà là sự phản ảnh thẩm quyền ra quyết định được trao ở từng cấp tham gia quản lý GDĐH . Tùy từng hệ thống quản lý, người ta đưa ra khuôn khổ và các thủ tục để đảm bảo sự đan xen thẩm quyền nhằm đạt được các thoả thuận về ưu tiên, về phân chia trách nhiệm các cấp, theo Groof, Neave, Svec (1998) [84, tr. 10]. Thực tế, nếu xét thẩm quyền ở ba cấp độ là Bộ máy hành chính chính phủ, Bộ máy hành chính/Hội đồng quản trị của trường đại học và Bộ môn/ Khoa có thể
28. 27 cho thấy một số cách phân phối thẩm quyền có tính bao quát là: i) kiểu châu Âu lục địa, thẩm quyền chủ yếu được giao cho Khoa/Bộ môn, kế đến là Bộ máy hành chính của chính phủ, và một ít cho quản lý trường đại học; ii) kiểu vương quốc Anh, thẩm quyền chủ yếu giao cho Khoa/Bộ môn, sau đó đến cấp trường đại học, và rất ít cho Chính phủ; iii) kiểu Hoa Kỳ, với thẩm quyền chủ yếu được giao cho Hội đồng Quản trị và Bộ máy hành chính cấp trường, kế đến là Khoa/Bộ môn, và gần như rất ít cho cấp chính phủ; iv) kiểu kết hợp, trường hợp cụ thể là Nhật Bản, thẩm quyền có thể được phân giao cho bất kỳ cấp nào, tuỳ theo loại hình và đặc điểm văn hoá từng trường đại học. Bảng 1.1 cho thấy cách phân phối thẩm quyền ở hầu hết các hệ thống GDĐH không dành cho cấp chính phủ thẩm quyền ra quyết định nhiều nhất, chỉ ở mức (2), (3). Thẩm quyền nhiều nhất, mức (1), hầu như thuộc về cấp khoa/ bộ môn hay cấp trường. Ngoài ra, ở một số nước XHCN trước đây và ở một số nước Bắc Âu, thẩm quyền ra quyết định chủ yếu tập trung vào chính quyền trung ương, các trường hầu như không có quyền quyết định đáng kể. Bảng 1.1: Cách thức phân phối thẩm quyền ở các quốc gia Cách phân phối thẩm quyền Các nước Châu Âu lục Cấp thẩm quyền Hoa XHCN trước địa (Pháp, Ý, Anh Nhật Bản Kỳ đây (Liên Xô, Bỉ, Áo, ) Đông Âu cũ) Bộ máy hành chính   của Chính phủ    Bộ máy hành chính/Hội đồng quản      trị của trường đại học Khoa/Bộ môn     Nguồn: Tổng hợp từ Phạm Phụ 2005, Clark 1983 [52], [19] Cách thức phân phối thẩm quyền ảnh hưởng tới cách vận hành của hệ thống GDĐH và của từng trường đại học, theo Sanyal (2003) [56, tr.56]. Nó bị chi phối bởi chiến lược QLNN đối với GDĐH nói chung trường đại học nói riêng. Phương thức quản lý trung ương tập quyền hạn chế sự trao quyền cho trường đại học. Điều này đồng nghĩa với việc hạn chế sự linh hoạt hay sáng tạo của trường đại học. Mặt khác, các yếu tố bên ngoài cũng ảnh hưởng tới sự phân phối thẩm quyền và sự quản
29. 28 lý trường đại học. Ví dụ như khi nhu cầu đào tạo tăng mà nguồn đầu tư công giảm thì nó thường dẫn đến sự phi tập trung trong quản lý GDĐH. Từ gốc độ cơ cấu ra quyết định trong hệ thống GDĐH, Vught (1993) khái quát hai kiểu cơ cấu: i) “từ dưới-lên” và ii) “từ trên-xuống” [110, tr.20]. Với kiểu cơ cấu đầu, chính sách nhà nước thường theo sau các quá trình thay đổi do cấp trường chủ động. Các trường có quyền tự chủ cao còn cơ chế kiểm soát thì thường dựa vào thị trường cạnh tranh hơn là thẩm quyền pháp lý của nhà nước. Với kiểu cơ cấu thứ hai, nhà trường chỉ đơn thuần thực hiện các sáng kiến chính sách của nhà nước. Tuy nhiên, vai trò tuyệt đối của nhà nước thì cũng khó thực hiện trên thực tế bởi vì nhà nước cũng là một thành phần của hệ thống GDĐH. Các chính sách của nhà nước cũng chịu sự chi phối nhất định bởi các quy tắc, giá trị và lợi ích của những thành phần khác trong hệ thống. 1.1.2. Tự chủ của trường đại học Khái niệm tự chủ (autonomy) đã có từ thời Aristotle (384-322 trước công nguyên) với nhận thức trường đại học sẽ phát triển tốt hơn nếu các nhà học thuật có được tự chủ đầy đủ. Hiểu đơn giản thì tự chủ hàm ý khả năng hành động của một cá nhân (như sinh viên, giảng viên và học giả) hay tổ chức (như trường đại học) mà không phải xin phê chuẩn hay bị kiểm soát từ bên ngoài. Đối với một cá nhân, tự chủ hàm ý quyền tự do học thuật. Đó là quyền tự quyết định đối với việc xuất bản và phát ngôn, thiết kế và chuyển giao các chương trình giảng dạy theo yêu cầu xã hội và thị trường, và đề tài nghiên cứu. Hiểu rộng hơn, thì quyền tự do học thuật bao hàm cả hai phương diện: trách nhiệm xã hội và quyền con người. Đối với một tổ chức, tự chủ hàm ý quyền của nhà trường được tự điều hành công việc của mình. Nó được xem như điều kiện tiên quyết để một trường đại học thực hiện chức năng xã hội của mình. Groof, Neave, Svec (1998) cho rằng tự chủ tổ chức là điều kiện cho phép một trường đại học tự quản mà không có sự can thiệp từ bên ngoài [84, tr.76]. Tuy nhiên, trên thực tế thì tự chủ có tính “điều kiện” bởi vì việc thực hiện nhiệm vụ của một trường được xác định phạm vi và phụ thuộc các
30. 29 tiêu chuẩn chi phí, đầu ra hay phương thức đánh giá thành tích đã được định trước. Theo Phạm Phụ (2006) thì tự chủ đại học phản ánh mối quan hệ giữa trường đại học và chính phủ, mức độ can thiệp của chính phủ vào những vấn đề khác nhau của trường đại học [53]. Quan niệm tự chủ nhấn mạnh khả năng, tính pháp lý, tính trách nhiệm và hướng tới sự hài hoà mục tiêu phát triển mà không phải chờ “xin ý kiến” được sự đồng ý và rất đồng ý của hơn 77% ý kiến (M=3,02, S.D.=0,8) qua kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH Việt Nam ở Bảng 1.2, Mục 1. Chỉ có 4% ý kiến là muốn duy trì việc “xin phép”. Bảng 1.2: Tự chủ và tự chịu trách nhiệm Độ Tần suất trả lời Kiểu Trung lệch (F) (%) Mục khảo sát trả bình chuẩn lời (M) 4 3 2 1 (S.D.) 1. Tự chủ là khả năng chủ động thực hiện công việc mang tính pháp lý của một TĐH Đ 3,02 0,80 29 48 19 4 theo cách có trách nhiệm mà không phải xin phép 2. Tự chịu trách nhiệm là sự ràng buộc đối với TĐH về báo cáo và giải trình định kỳ Đ 3,27 0,58 34 60 7 0 kết quả thực hiện mục tiêu với các bên liên quan 3. Cơ chế tự chịu trách nhiệm song hành với quyền tự chủ cần được đảm bảo bằng Đ 3, 41 0,55 44 53 3 0 hình thức pháp lý cụ thể Ghi chú: Kết quả khảo sát 132 nhà quản lý GDĐH Việt Nam; Kiểu trả lời, Đ: Đồng ý; Tần suất trả lời (F), 4: Tích cực nhất, 1: Không tích cực Tự chủ nhà trường được phân biệt giữ hai dạng thức: i) tự chủ thực chất (substantive autonomy), quyền của trường đại học trong loại hình tổ chức của mình để quyết định các chương trình và các mục tiêu của nó (cái học thuật); và ii) tự chủ thủ tục (procedural autonomy), quyền của trường đại học trong loại hình tổ chức của mình để quyết định cách thức theo đuổi các mục tiêu và chương trình (cách học thuật) (Altbach, Berdahl, Gumport, 2005) [73, tr.5,6]. Sự tự chủ thực chất và tự chủ thủ tục tạo thuận lợi cho sự tự do học thuật của trường đại học. Cách thức quản lý hay chiến lược điều khiển của nhà nước về GDĐH, kiểm soát quá trình hay kiểm soát sản phẩm, ảnh hưởng tới sự tự chủ (thực chất và thủ
31. 30 tục) của trường đại học (Neave và Vught, 1994) [99, tr.7, 8]. Khi nhà nước tăng cường kiểm soát kết quả hay sản phẩm của một trường, tức đầu ra được tiêu chuẩn hoá, thì tự chủ thủ tục có khuynh hướng tăng. Còn khi nhà nước quyết định phạm vi rộng các tiêu chuẩn kết quả thì sự tự chủ thủ tục nhiều hơn trong khi sự tự chủ thực chất bị giới hạn hơn. Mức độ tự chủ của một trường đại học công tùy thuộc vào địa vị pháp lý mà nó được xác lập. Fielden (2008) chỉ ra một phổ các vị trí sắp xếp theo thứ tự từ sự kiểm soát chặt chẽ các trường của nhà nước cho đến sự tự chủ và độc lập đầy đủ mà các trường có được, đưa ra 4 mô hình có tính đại diện từ kiểm soát đến tự chủ (xem Bảng 1.3). Đồng thời, cũng nhấn mạnh rằng bên trong mô hình kiểm soát nhà nước vẫn có một số sự tự chủ vì một Bộ ở trung ương không thể nào kiểm soát được mọi thứ, còn bên trong mô hình độc lập thì Bộ Giáo dục vẫn được quyền chịu trách nhiệm pháp lý về nhiều mặt [81, tr.9]. Bảng 1.3: Bốn mô hình từ kiểm soát đến tự chủ Phương thức Địa vị của các trường đại học công Ví dụ như quản trị tổ chức Kiểm soát Có th ể l à cơ quan của Bộ Giáo dục, hay một tập Ma-lai-xi-a nhà nước đoàn thuộc sở hữu nhà nước Có thể là cơ quan của Bộ Giáo dục, một tập đoàn Tân-tây-lan, Bán tự chủ sở hữu nhà nước hay một cơ quan do luật định Pháp Cơ quan do luật định, một tập đoàn từ thiện hay Bán độc lập Xin-ga-po phi lợi nhuận chịu sự kiểm soát của Bộ Giáo dục Cơ quan do luật định, tập đoàn từ thiện hay phi lợi nhuận không có sự tham gia và kiểm soát của Úc, Độc lập nhà nước được kết nối với các chiến lược quốc Anh gia và chỉ có liên quan tới tài trợ công Nguồn: Fielden 2008 [81] Tự chủ đại học thì khác nhau ở từng hệ thống GDĐH và từng trường đại học. Ashby và Anderson (1966), được Suthasri Wongsamarn (2003) trích dẫn, xác định sáu dấu hiệu để nhận biết tự chủ của trường đại học. Đó là, i) quản lý nhà trường: có quyền tự quyết định việc quản lý nhà trường mà không chịu sự can thiệp phi học thuật; ii) kiểm soát tài chính: có quyền tự quyết định phân bổ các nguồn quỹ khi nhà trường xét thấy phù hợp; iii) công tác nhân sự: có quyền tự quyết định đối
32. 31 với việc tuyển dụng nhân viên, và trong việc quyết định điều kiện làm việc; iv) tuyển sinh: có quyền tự quyết định việc tuyển sinh viên; v) chương trình: có quyền tự quyết định việc thiết kế và đưa vào sử dụng chương trình đào tạo; và vi) Đánh giá: có quyền tự quyết định việc thiết lập các tiêu chuẩn và định ra các phương pháp đánh giá.[113] Tuyên bố của Hiệp hội Đại học Châu Âu (2007) chỉ ra bốn nguyên lý tự chủ đại học. Đó là, i) tự chủ học thuật: quyết định về cấp bằng, chương trình đào tạo và các phương giảng dạy; quyết định về lĩnh vực, phạm vi, mục đích, và phương pháp nghiên cứu; ii) tự chủ tài chính: tìm kiếm và phân bổ tài trợ, quyết định về học phí, tích lũy thêm; iii) tự chủ tổ chức: thiết lập cơ cấu tổ chức và quy chế, ký hợp đồng, quyết định ra quyết định các đơn vị chức và các cá nhân. iv) tự chủ nhân viên: trách nhiệm tuyển dụng, trả lương và thăng tiến. Ngoài ra còn đặt ra yêu cầu chung là nguyên lý tự chủ phải cung cấp các sứ mạng tổ chức đa dạng.[79] Điều này cho thấy quyền tự chủ gắn với trọng trách xã hội, cho thấy mục tiêu xã hội của trường đại học rõ hơn. Thách thức của tự chủ đại học là: i) nhận thức, ii) tính tương đối và iii) rào cản chính trị. Trước tiên, sự nhận thức chưa đúng mức về tự chủ, xem nó là một điều kiện tuyệt đối, làm cho nó có thể được đề cao hay bị e ngại quá mức. Tính tương đối và thay đổi của tự chủ là thách thức thứ hai. Mỗi trường đại học à thực thể pháp lý phải tuân thủ quy định pháp luật trong khi các quy định này có thể được thay đổi. Khả năng tự quyết định của một trường chịu tác động bởi các yếu tố như chính trị hay sự thay đổi khi vận hành hệ thống. Tự chủ là điều kiện để các trường đạt mục tiêu trong khi bản thân mục tiêu của một trường lại có thể thay đổi. Sau hết là các vấn đề mang tính chính trị. Việc trao quyền tự chủ có thể gặp các rào cản chính trị, do có sự chia rẽ mục tiêu GDĐH xuất phát từ lợi ích chính trị hay vì sự tự vệ quốc gia, do có sự lo ngại khả năng sử dụng quyền tự chủ của trường đại học nên không thúc đẩy quá trình trao quyền hay do lo ngại việc trao quyền tự chủ sẽ bị coi là cách thoái thác trách nhiệm.
33. 32 Nói chung, tự chủ là khả năng hành động chủ động mang tính pháp lý về các mặt học thuật, tài chính, tổ chức và nhân viên của tổ chức trường đại học, là điều kiện cần để giúp các trường thực hiện tốt sứ mạng của mình, có tính tương đối và chịu ảnh hưởng bởi chiến lược điều khiển hệ thống GDĐH của nhà nước. 1.1.3. Tự chịu trách nhiệm và trách nhiệm xã hội của trường đại học Vai trò to lớn của trường đại học buộc nó gánh vác trách nhiệm. Trong quản lý công, khái niệm trách nhiệm hàm ý trách nhiệm giải trình, tính chịu trách nhiệm hay sự phù hợp giữa quyền và trách nhiệm và được dùng thay thế nhau. Khái niệm tự chịu trách nhiệm được hiểu theo cách tự mình (một trường đại học tự chủ) phải chịu trách với những điều mình làm thì chưa bao quát được trách nhiệm cần có của một trường đại học. Trách nhiệm cần có phải bao gồm cả trách nhiệm bị động và chủ động, trách nhiệm pháp lý và đạo đức, trách nhiệm với nhiều bên liên quan mà nhà nước là một trong số đó, đối với sự cung cấp dịch vụ GDĐH. Do đó, trách nhiệm đầy đủ hơn của trường đại học cần được bao quát như là trách nhiệm xã hội, trách nhiệm giải thích hay giải trình (accountability) cho các nhóm lợi ích có liên quan (stakeholders). Theo Ngô Doãn Đãi (2004), tuyệt nhiên, đây không phải là “tự làm tự chịu” [6, tr.21, 22]. Trách nhiệm xã hội là nghĩa vụ báo cáo mang tính đạo đức và quản lý về những hoạt động và kết quả thu được, giải thích kết quả thực hiện, và thừa nhận trách nhiệm đối với cả những kết quả không mong đợi của trường đại học cho các bên liên quan. The Task Force on HE & Society (2000) cũng cho rằng đó là sự ràng buộc về việc giải thích định kỳ kết quả đạt được của nhà trường một cách minh bạch, kể cả những thành công lẫn thất bại [108, tr.61]. Trách nhiệm giải trình là nhiệm vụ có tầm quan trọng đặc biệt đối với một tổ chức đại học tự chủ. Khi nói tới trách nhiệm giải trình thì có hai vấn đề đặt ra. Đó là i) trách nhiệm với ai và ii) trách nhiệm về nội dung gì. Trước hết, một trường đại học liên quan trực tiếp hay gián tiếp với nhiều bên: xã hội nói chung, các thành viên đại diện trong hội đồng trường; Chính phủ, chính quyền các cấp, đại diện cho lợi ích toàn xã hội, cấp kinh phí cho trường; những khách hàng, các nhà sử dụng lao
34. 33 động, sinh viên và gia đình, những người muốn có kiến thức, kỹ năng làm việc tốt và bằng cấp; cựu sinh viên, những nhà ũng hộ quan trọng của trường; giảng viên: nhân tố quan trọng; và kiến thức, kỹ năng và thái độ của ngành học. Đây là những đối tượng mà các nhà quản lý ở trường đại học phải giải trình. Mức độ giải trình không mang tính khuôn mẫu nhưng cần lưu ý là sự đòi hỏi quá mức (không hợp lý) sẽ hạn chế sự tự chủ, trở thành “gánh nặng” và có nguy cơ làm các trường xa rời trách nhiệm xã hội của mình nhiều hơn. Kế đến, trách nhiệm xã hội thể hiện ít nhất qua một số nội dung dưới đây: - Sự công bằng trong tiếp cận GDĐH, - Chất lượng đào tạo và nghiên cứu, - Sự tương xứng giữa trình độ đào tạo và nhu cầu của thị trường lao động, - Sự đóng góp cho phát triển kinh tế cũng như phổ biến các giá trị, - Sự sử dụng hiệu quả nguồn lực công và - Sự ổn định (khả năng tài chính để duy trì tiêu chuẩn cao), theo Salmi 2009 [103, tr.6]. Chức năng công cộng và khả năng mang lại lợi ích công to lớn buộc trường đại học phải chịu trách nhiệm xã hội và trách nhiệm này phải bảo đảm được thực thi. Nhà nước giữ vai trò quan trọng trong việc đưa trách nhiệm xã hội vào cuộc sống thông qua các công cụ thích hợp. Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH Việt Nam qua Bảng 1.2, Mục 2, cho thấy quan niệm về tự chịu trách nhiệm gắn với yêu cầu giải trình kết quả hoạt động của một trường được sự đồng thuận rất cao với 94% ý kiến (M=3,27; S.D.=0,58). Nói chung, tự chịu trách nhiệm hay trách nhiệm xã hội của trường đại học cần được hiểu là trách nhiệm báo cáo hay giải thích kết quả hoạt động một cách ngay thẳng và trung thực cho các bên liên quan trong việc cung cấp dịch vụ GDĐH và sử dụng nguồn lực. 1.1.4. Điều kiện và sự cân bằng tự chủ, tự chịu trách nhiệm Sự tự chủ và tự chịu trách nhiệm của một trường đại học đòi hỏi tối thiểu ba điều kiện: i) môi trường định hướng tự chủ; ii) sự cân bằng giữa quyền tự chủ và
35. 34 trách nhiệm xã hội; và iii) năng lực tự chủ và tự chịu trách nhiệm của một trường. Mỗi điều kiện có thể ảnh hưởng một cách độc lập hoặc trong sự kết hợp với điều kiện khác. Trước hết, môi trường định hướng tự chủ được xem là điều kiện bao quát nhất, đảm bảo quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội đi vào cuộc sống. Nó bao gồm môi trường chính trị, pháp lý và cạnh tranh. Môi trường chính trị và pháp lý là hệ thống quan điểm, chính sách và pháp luật tạo ra được sự thuận tiện cho sự hoạt động chủ động và có trách nhiệm của trường đại học. Nó chính là cam kết chính trị đảm bảo sự phi tập trung một cách thích hợp, sự nhất quán trong chính sách tăng quyền tự chủ, và nhất là khuôn khổ pháp luật đảm bảo địa vị pháp lý độc lập của trường đại học. Môi trường cạnh tranh với các yếu tố, quy luật thị trường hay cơ chế quản lý phù hợp, thúc ép việc cung cấp các sản phẩm, dịch vụ GDĐH tốt hơn cũng là điều kiện đảm bảo sự chủ động và trách nhiệm xã hội mang ý nghĩa thực tế hơn. Nguyên tắc cạnh tranh buộc các trường phải chủ động về mọi mặt trong đào tạo và nghiên cứu, phải thể hiện sự sử dụng hiệu quả nguồn lực và bám sát được nhu cầu xã hội. Thứ hai, điều kiện về sự cân bằng giữa quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội không chỉ cho thấy sự song hành của hai mặt này, như “hai bánh của một cổ xe”, mà còn đòi hỏi sự tương hợp giữa chúng. Sự tương hợp thể hiện ở nguyên tắc quyền tự chủ càng cao thì trách nhiệm xã hội phải càng lớn và được bảo đảm bằng các hình thức cụ thể, nhất là các hình thức mang tính pháp lý. Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH Việt Nam qua Bảng 1.2, Mục 3, cho thấy sự nhất trí cao với hơn 97% ý kiến (M=3,41; S.D.=0,55) cho rằng cần có ràng buộc pháp lý đối với trách nhiệm xã hội. Sự cân bằng được nhận thức như là “sự tác hợp” hơn là “sự đánh đổi” như thường thấy. Các tác giả Học viện Hành chính Quốc gia (2004) đã lưu ý rằng quyền hạn giúp phát huy trách nhiệm trong khi sự không có trách nhiệm sẽ dẫn đến lạm quyền [42, tr.105, 106]. Nhà nước giữ vai trò quan trọng đối với việc “cân bằng” tốt nhất, chứ không tuyệt đối, nhu cầu tự chủ và yêu cầu về trách nhiệm xã hội. Điều này có nghĩa là trường đại học được “nới rộng” không gian tự chủ nhưng đồng thời phải chịu sự giám sát nhà nước phức tạp hơn. Để làm được điều này, nhà
36. 35 nước phải xác định rõ yêu cầu đối với các trường. Trên cơ sở đó, thiết kế các yêu cầu trách nhiệm phù hợp, đưa ra khuôn khổ trách nhiệm toàn diện để làm rõ cách thức các trường đại học đóng góp vào hàng hóa công cộng và tại sao nó xứng đáng được hưởng sự tự chủ (Downey, 2008) [77]. Thứ ba, điều kiện về năng lực tự chủ và tự chịu trách nhiệm liên quan đến yếu tố bên trong và là khả năng tự quyết định và chịu trách nhiệm của một trường. Khả năng tự quyết định đòi hỏi các quyết định được đưa ra là tối ưu, bao quát được lợi ích của các bên liên quan. Đồng thời, trong môi trường cạnh tranh nó cũng đòi hỏi các quyết định được đưa ra phải linh hoạt và kịp thời. Nếu một trường không có khả năng dự báo, quyết đoán hay kỹ năng ra quyết định nhanh thì khó lòng tự chủ được. Việc xác định khả năng tự chủ của một trường là yêu cầu quan trọng vì nó là cơ sở để xem xét trao quyền tự chủ. Một trường thiếu năng lực tự chủ mà được trao quyền tự chủ thì nó chẳng những không tự quyết định được mà còn tự đe doạ trách nhiệm xã hội của mình. Vấn đề mấu chốt là xây dựng tiêu chí và phương thức để đánh giá khả năng tự chủ. Nó có thể là khuôn khổ tiêu chí và phương thức độc lập hay đan xen hoặc kết hợp với các hệ thống khác như kiểm định chất lượng, kiểm toán, chỉ số cạnh tranh v.v Thiết chế tổ chức hội đồng trường được xem như một đảm bảo cho sự quản lý tự quản của một trường. Nói cách khác, hội đồng trường là điều kiện cần có để một trường thực hiện quyền tự chủ và cân bằng trách nhiệm xã hội một cách khách quan. Hội đồng trường với các đại diện “chủ sở hữu cộng đồng” sẽ quản trị và giải trình việc đạt được các mục tiêu và hạn chế nguy cơ bóp méo sự lựa chọn đối với tổ chức có “giá trị KT-XH” cao như trường đại học (Phạm Phụ, 2004) [52, tr.105]. Các thành viên từ bên ngoài tham gia hội đồng trường giúp trường hiểu được các nhóm lợi ích nhiều hơn và thể hiện trách nhiệm tốt hơn. Các quyết định quan trọng có nhiều chủ thể tham gia ít nhiều cũng sẽ tốt hơn. Mặc dù hội đồng trường là tổ chức quản trị nhà trường nhưng trách nhiệm của nó lại hướng rộng ra bên ngoài nhà trường, điều ít khi được nhận thức đầy đủ.
37. 36 Nói chung, tự chủ, tự chịu trách nhiệm có tính thực tế và tính điều kiện. 1.2. Quản lý nhà nước về giáo dục đại học đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học 1.2.1. Khái niệm và bản chất quản lý nhà nước về giáo dục đại học đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học Về tổng thể, quản lý nhà nước là sự điều chỉnh (regulation) bằng quyền lực nhà nước thông qua cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo phương thức và mức độ khác nhau nhằm định hướng và phát triển KT-XH mà trong đó có GDĐH, duy trì trật tự và kỷ cương, thỏa mãn nhu cầu của người dân và nhà nước. Quản lý của nhà nước về GDĐH là việc nhà nước sử dụng quyền lực công để điều khiển (steering) hoạt động GDĐH theo mục tiêu của mình. Lê Văn Giạng (2001) xem đó là việc quyết định các chủ trương quản lý; tổ chức bộ máy để thực hiện nhiệm vụ và chủ trương quản lý; lựa chọn, sắp xếp cán bộ và bộ máy; giáo dục, bồi dưỡng và ra chính sách khích lệ cán bộ; kiểm tra và đánh giá kết quả việc quản lý [35, tr.324]. Còn Trần Kiểm (2006) thì cho rằng đó là những tác động tự giác của chủ thể quản lý đến tất cả các mắt xích của hệ thống nhằm thực hiện có chất lượng và hiệu quả mục tiêu phát triển GDĐH [46, tr.36]. Dưới gốc độ quản trị, QLNN gần với khái niệm quản trị bên ngoài công (public external governance), đó là cơ cấu và quá trình mà theo đó các hệ thống và trường đại học quản lý các hoạt động thường xuyên cũng như ra các chính sách dài hạn của mình, các chính phủ và chính quyền địa phương tham gia quản lý GDĐH. Theo Kaplin and Lee (2007), đó là quá trình ra quyết định và quá trình thực hiện hay không thực hiện các quyết định [95, tr.18, 21]. Hình thức quản trị GDĐH cấp độ quốc gia thì rất đa dạng. Trong khi đó, dưới gốc độ điều chỉnh thì QLNN là sự ảnh hưởng với mức độ khác nhau, từ can thiệp cho đến tạo thuận tiện đối với hoạt động GDĐH, theo Neave và Vught (1994) [99]. Quản lý nhà nước về GDĐH được cấu thành từ ba yếu tố: i) chủ thể quản lý, là các cơ quan có thẩm quyền, chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước nhưng có sự thay đổi gần đây theo hướng chính quyền trung ương tăng cường uỷ thác chức năng quản lý cho các cấp và tổ chức khác; ii) khách thể quản lý, là hệ thống GDĐH và
38. 37 hoạt động; và iii) mục tiêu, là việc đảm bảo trật tự trong mọi hoạt động GDĐH nhằm đào tạo nhân lực bậc cao cho xã hội. Quản lý nhà nước về GDĐH phản ánh tình hình xã hội, bản chất hệ thống chính trị, sự quản trị quốc gia, mối quan hệ giữa nhà nước và nhà trường và cách thức điều khiển GDĐH; có một số tính chất và đặc điểm chủ yếu dưới đây. - Tính lệ thuộc vào chính trị: QLNN là để đáp ứng yêu cầu của nhiệm vụ chính trị, tuân thủ các chủ trương và chính sách GDĐH của cơ quan hay tổ chức chính trị. - Tính thường xuyên: Hoạt động QLNN được duy trì đều đặn, liên tục để bảo vệ, giúp đỡ, cung cấp và quy định GDĐH. - Tính quyền lực nhà nước: Hoạt động QLNN thể hiện tính quyền lực. - Tính xã hội: Một mặt, QLNN luôn tôn trọng yếu tố xã hội và mở rộng dân chủ; còn một mặt, GDĐH phát triển trong mối quan hệ hữu cơ với các quá trình KT-XH. GDĐH là sự nghiệp của nhà nước và xã hội, quá trình triển khai QLNN về GDĐH có sự kết hợp giữa nhà nước và xã hội. - Tính pháp lý: QLNN phải tuân thủ quy định pháp luật và đảm bảo tôn trọng pháp luật. - Tính chuyên môn nghiệp vụ: QLNN đảm bảo chuẩn mực kiến thức và kỹ năng, đội ngũ học thuật phải đáp ứng yêu cầu về ngạch, bậc và chức danh. - Tính hiệu lực và hiệu quả: Quyết định QLNN đòi hỏi phải có tác dụng và kết quả thực thi phải được đánh giá từ nhiều gốc độ như kinh tế, xã hội Chất lượng, hiệu quả và trật tự kỷ cương là thước đo trình độ, năng lực, uy tín của tổ chức quản lý GDĐH. - Chịu sự tác động của cơ chế thị trường và xu thế GDĐH thế giới: QLNN phải cân nhắc tín hiệu từ thị trường và cũng không thể đứng ngoài sự chuyển biến của GDĐH toàn cầu. Các công cụ chính sách điều khiển hệ thống GDĐH thường được sử dụng là tài trợ, quy định, lập kế hoạch và đánh giá (VLk, Westerheijden & Wender, 2008) [109, tr.9].
39. 38 Nói chung, QLNN về GDĐH là tác động (can thiệp hoặc không can thiệp) mang tính pháp lý của các chủ thể QLNN có thẩm quyền đến hoạt động GDĐH và các yếu tố động lực (cơ sở GDĐH, tổ chức trung gian, khách hàng của cơ sở GDĐH: sinh viên, người sử dụng lao động v.v ) và hoạt động GDĐH thông qua hệ thống cơ chế, chính sách và chiến lược phù hợp với quy luật khách quan, khung cảnh quốc gia và quốc tế; nhằm phát huy cao nhất vai trò của cơ sở GDĐH, thực hiện mục tiêu phát triển hiệu quả, đảm bảo sự phù hợp và công bằng trong GDĐH. Từ gốc độ khác, sự điều khiển bằng quyền lực công của nhà nước có thể thực hiện theo cách khuyến khích hay hạn chế sự tự chủ và tự chịu trách nhiệm của trường đại học, tức là nhà nước cũng có thể tác động nhằm bảo vệ, thúc đẩy và đưa sự tự chủ và tự chịu trách nhiệm của trường đại học đi vào cuộc sống. Nói cách khác, đó là QLNN về GDĐH đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học. Theo đó, nhà nước thống nhất quản lý hệ thống GDĐH và đảm bảo sự phù hợp với cơ chế quản lý kinh tế để hướng mọi sự “chú ý” vào mục tiêu chung, hạn chế sự phân tán nguồn lực và tạo sự hài hoà và tính hệ thống trong quản lý vĩ mô. Kết quả khảo sát ý kiến các nhà quản lý GDĐH qua Bảng 1.4, Mục 1, thể hiện sự đồng tình cao về đảm bảo sự thống nhất quản lý với hơn 94% ý kiến (M=3.45; S.D.=0,61). Đồng thời, ở Mục 2, có hơn 94% ý kiến (M=3,36; S.D.=0,61) đồng ý với cách đặt vấn đề là nhà nước có thể quản lý bằng cách giám sát, không nhất thiết phải bằng cách kiểm soát chi tiết. Bảng 1.4: Bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm Độ Tần suất trả lời Kiểu Trung lệch (F) (%) Mục khảo sát trả bình chuẩn lời (M) 4 3 2 1 (S.D.) 1. Quản lý của nhà nước đảm bảo sự thống Đ 3,45 0,61 51 43 6 0 nhất và phù hợp với cơ chế quản lý kinh tế 2. Quản lý của nhà nước dựa trên quy định Đ 3,52 0,61 58 36 6 0 và giám sát thay cho kiểm soát chi tiết. 3. Nhà nước có thể ảnh hưởng tới trường đại học thông qua pháp luật, chính sách, kế Đ 3,36 0,61 42 51 7 0 hoạch và giám sát
40. 39 4. Tăng cường cạnh tranh góp phần nâng Đ 3,61 0,57 66 30 5 0 cao chất lượng Ghi chú: Kết quả khảo sát 132 nhà quản lý GDĐH Việt Nam; Kiểu trả lời, Đ: Đồng ý; Tần suất trả lời, 4: Tích cực nhất, 1: Không tích cực nhất Bản chất của đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm là nhà nước hướng tới việc tạo môi trường thuận lợi, bình đẳng để từng trường tự quyết định tương lai, tự lựa chọn ưu tiên phát triển và chịu trách nhiệm đối với phần công việc của mình mà không bị “cản trở”, ít nhất là từ nhà nước, nhà kinh doanh, hay tôn giáo. Điều này đặt ra một số yêu cầu sau đây. Thứ nhất, một số thẩm quyền quản lý không thuộc chức năng quản lý vĩ mô sẽ dần được chuyển giao. Thứ hai, xác định và thể chế hoá vai trò, chức năng các cấp quản lý. Thứ ba, thực hiện tốt công tác giám sát. Thứ tư, mở rộng dân chủ ở cấp trường. “Thực hiện mạnh mẽ phân cấp quản lý giáo dục; phát huy tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của các cơ sở giáo dục nhất là các trường đại học, ”, theo kết luận của Hội nghị TW 6 (khoá IX). Trường đại học công được xác lập địa vị pháp lý tự chủ đầy đủ, được trao quyền để hành động nhằm phát huy tốt nhất vai trò xã hội và khả năng tự điều chỉnh. Nhà nước cũng tôn trọng và bảo vệ quyền tự chủ học thuật của cá nhân học thuật. Xác lập trách nhiệm pháp lý về báo cáo, giải trình với ít nhất là bốn nhóm đối tượng: i) nhà nước, ii) các nhà sử dụng lao động, iii) người học và iv) về chính ngành nghề đào tạo. Nghị quyết TW 2 (khoá VIII) chỉ rõ: “ phát huy quyền chủ động và trách nhiệm của địa phương và nhà trường”. Điều này không nhằm tạo ra sự khác biệt, đặc quyền hay tập trung (hoặc tạo đối trọng) quyền lực vào một cấp (hoặc giữa các cấp) nào đó mà là tạo ra cơ hội và tăng cường sự tham gia ở cấp trường. Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH với 93% ý kiến đồng tình qua Bảng 1.4, Mục 3, cho thấy có nhận thức chung là nhà nước có thể tác động tới các trường đại học thông qua pháp luật, chính sách, kế hoạch và giám sát việc thực thi trách nhiệm xã hội. Quản lý nhà nước đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm trên cơ sở phối hợp với thị trường có định hướng có nghĩa là tín hiệu thị trường được quan tâm. Thị
41. 40 trường tác động đến nhà nước và trường đại học bởi mối liên hệ cung và cầu và giữ vai trò phối hợp. Cơ chế phối hợp này bao gồm sự chỉ đạo dọc, phối hợp ngang và việc xây dựng cách thức phối hợp hoạt động hiệu quả phù hợp quy luật thị trường. Trong khi nhà nước là một thể chế, thì thị trường là một tuỳ chọn phù hợp trong số thể chế tồn tại. Cơ cấu ra quyết định trong thị trường không có tính chủ ý hay nhắm tới cơ cấu luật pháp cụ thể mà là cố định phạm vi ra quyết định của chủ thể. Clark (1983) đã xác định ba “cực” trong tam giác phối hợp dựa trên thị trường gồm: i) Thẩm quyền nhà nước: Sự điều chỉnh điều khiển các quyết định và hành động của trường đại học theo mục tiêu; ii) Thị trường: Sự tổ chức hợp tác giữa con người dựa trên hình thức tương tác cơ bản là cơ chế phối hợp và trao đổi; và iii) Chủ thể học thuật: Khả năng phối hợp của “nhóm chuyên môn” để tác động và hướng dẫn các quyết định và hành động của trường đại học (được Neave & Vught, 1994 trích dẫn) [99, tr.5]. Cần nhận thức rằng các mối liên hệ hài hoà có thể tồn tại dưới sự điều chỉnh nhà nước và sự phối hợp thị trường. Nói như Bùi Đức Kháng (2005) thì vai trò nhà nước “mạnh nhưng không lấn át chức năng thị trường”, “nhà nước phải cộng tác với thị trường, chứ không thay thế thị trường.” [45, tr.23-29]. Sự định hướng, như định hướng XHCN, là biện pháp cần thiết để hạn chế sự khuyết tật của thị trường hay sự thiển cận vì lợi ích cục bộ nào đó. Mặc dù các yếu tố và nguyên tắc thị trường được theo đuổi nhưng phải đề phòng khuynh hướng phi chính trị hóa trong đào tạo đại học. Nói chung là cần có sự hiện diện của thị trường hay cận thị trường để tăng tính cạnh tranh và nhờ đó tăng chất lượng. Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH qua Bảng 1.4, Mục 4, cho thấy hơn 96% ý kiến (M=3,61; S.D.=0,57) đồng ý với quan điểm này. Quản lý nhà nước về GDĐH theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm có nhiều điểm rất khác so với QLNN theo kiểu kiểm soát tập trung (xem Bảng 1.5). Bảng 1.5: Đặc điểm quản lý nhà nước về giáo dục đại học đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học Định hướng QLNN về GDĐH Đặc điểm chính Bảo đảm tự chủ, Kiểm soát tập trung tự chịu trách nhiệm Nguyên lý Trung ương tập trung quyền Trao quyền hạn trách nhiệm cho
42. 41 lực; kiểm soát và lập kế hoạch trường đại học; tự điều chỉnh lý trí Vai trò nhà nước Kiểm soát và khống chế Chỉ đạo, giám sát và khuyến khích tham gia Sự điều chỉnh Chi tiết, mang tính bắt buộc Tạo ra các tuỳ chọn có tính pháp của nhà nước đối với trường đại học lý cho trường đại học Hoạch định Lập kế hoạch tập trung, toàn Coi trọng lập kế hoạch cấp diện; là công cụ để kiểm soát trường, là cơ sở để giám sát Yếu tố thị trường Bị xem nhẹ Xem như cơ chế phối hợp (thị trường tự do hoặc kiểm soát) Địa vị pháp lý Là cơ quan nhà nước, công cụ Là thực thể pháp lý tự chủ tham trường đại học thực hiện chính sách gia thực hiện mục tiêu quốc gia Cơ cấu T ừ tr ên xuống; sáng kiến từ cơ Từ dưới lên; sáng kiến từ trường ra quyết định quan nhà nước trung ương hay đại học cấp trên Tài trợ công Chỉ do nhà nước thực hiện và Do nhà nước và thực thể khác phân bổ theo định mức ngân thực hiện và phân bổ theo thành sách tích và mang tính cạnh tranh Đảm bảo Nhà nước đưa ra tiêu chuẩn và Nhà nước có thể đưa ra tiêu chất lượng trực tiếp tổ chức quản lý chất chuẩn và cùng lực lượng xã hội lượng quản lý chất lượng Cơ cấu tổ chức Chỉ có cơ quan hành chính Có cơ quan hành chính nhà quản lý hệ thống nhà nước trung ương và địa nước và cả các tổ chức đệm GDĐH phương Như vậy, QLNN về GDĐH theo hướng bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học là phương thức quản lý theo hướng giám sát nhà nước, thị trường (có định hướng) được xem như cơ chế phối hợp, nhằm tạo ra môi trường, khả năng và cơ hội hành động chủ động có trách nhiệm một cách bình đẳng cho các trường đại học vì mục tiêu phát triển của nhà nước, nhà trường và xã hội. 1.2.2. Sự cần thiết phải quản lý nhà nước về giáo dục đại học theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học Quản lý nhà nước về GDĐH theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học là một nhu cầu khách quan. Tuyên ngôn GDĐH Thế kỷ 21 năm 1998 đã khuyến cáo các chính phủ về tầm quan trọng của tự chủ và về trách nhiệm đảm bảo quyền tự chủ cũng như tự do học thuật một cách đầy đủ cho trường đại học [29, tr.166]. Các chiến lược cải cách hệ thống quản lý GDĐH trong gần ba thập niên qua luôn gắn với sự thay đổi mối quan hệ giữa nhà nước và trường đại học
43. 42 theo hướng các trường ít lệ thuộc hơn vào nhà nước. Bên cạnh đó, vấn đề tự chủ và thiết lập các hệ thống đảm bảo trách nhiệm cũng đã trở thành tâm điểm nghị sự của nhiều chính phủ. Có nhiều lý do buộc nhà nước phải bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học. Lý do đầu tiên là để hạn chế sự can thiệp quá mức của cơ quan QLNN hay nhóm lợi ích nào đó vào hoạt động mang tính chức năng của trường đại học làm hạn chế quyền chủ động, làm giảm khả năng phản biện xã hội độc lập hay tạo sự thụ động của trường. Lý do thứ hai mang tính thực tế hơn là để tăng tính cạnh tranh và hiệu quả trong hoạt động của trường đại học, góp phần thúc đẩy sự phát triển toàn hệ thống GDĐH. Nhất là để phát triển và chuyển giao kiến thức mới, nghiên cứu rộng rãi các vấn đề xã hội, làm tăng sức cạnh tranh quốc gia và giúp nhà nước xác lập vị thế trong cộng đồng quốc tế. Lý do thứ ba là để giúp hệ thống GDĐH vượt qua những thách thức, một là, giữa mặt kinh tế và mặt văn hoá nhằm thúc đẩy việc tự quản, sự độc lập tư duy, tìm tòi chân lý và tính nghiêm túc khoa học; hai là, giữa tính dài hạn và tính ngắn hạn, chấp nhận phương thức quản lý có tính dự báo, những khả năng dự đoán trong việc đáp ứng nhu cầu của môi trường; ba là, giữa sự kiểm soát và tự do, nhờ vào việc thiết lập những phương tiện bảo đảm chất lượng và một văn hoá đánh giá, một sự tự quản có trách nhiệm và sự cần thiết phải hạch toán. Rõ ràng, sự thay đổi trong QLNN về GDĐH nhằm bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm không còn là vấn đề phải tranh cãi. Tuy nhiên, vì từng quốc gia có yếu tố lịch sử, điều kiện KT-XH hay chính trị riêng nên chiến lược điều khiển có thể khác nhau về quan điểm, mục tiêu và cách thức thực hiện. Đối với Việt Nam, nó xuất phát từ một số lý do chủ yếu. Thứ nhất, là do nhu cầu tự thân của Nhà nước cần thể hiện vai trò ngày càng tăng một cách phù hợp trong sự phát triển GDĐH. Nhất là để thực hiện thành công quá trình chuyển đổi quản lý các trường đã được nghị sự, từ kiểu tập trung sang phi tập trung. Đồng thời, cũng là để các trường có thể đáp ứng qui luật giá trị, qui luật cạnh tranh và thoả mãn nhu cầu đa dạng của mọi thành phần kinh tế.
44. 43 Thứ hai, là do vấn đề tài chính. Các trường cần được chủ động để đa dạng nguồn thu nhập chứ không thể chỉ trông chờ vào nguồn NSNN cấp. Mặc dù Nhà nước đã trù tính duy trì tài trợ cho các trường công nhưng trên thực tế và theo dự báo thì nguồn kinh phí nhà nước khó có thể đủ đáp ứng. Các trường cũng cần được chủ động tái phân bổ nguồn lực bên trong và chi tiêu cho các lựa chọn ưu tiên. Thứ ba, là do để các trường không ngừng nâng cao chất lượng, hiệu quả và hiệu suất của mình; phát huy sự sáng tạo của các nhà học thuật xuất sắc cả bên trong và bên ngoài nhà trường. Thứ tư, là do để đảm bảo nguyên tắc phạm vi quản lý hiệu quả, các cơ quan QLNN khó có thể quản lý hiệu quả khi quản lý tập trung quá nhiều trường. Thứ năm, là do yêu cầu của dân chủ hóa, xã hội hóa giáo dục và nhất là để thoả mãn (giải trình) cùng lúc các yêu cầu có tính cạnh tranh của nhiều nhóm liên quan cũng như các trường cần phải chịu trách nhiệm về chất lượng để đáp ứng các qui luật giá trị và cạnh tranh. Phát biểu của Tổng bí thư Lê Khả Phiêu tại Bộ GD&ĐT tháng 2/1998 cũng cho thấy quan điểm tự chủ không thể tách rời với tự chịu trách nhiệm, với biện pháp đảm bảo chất lượng được nhấn mạnh: Cần thiết lập các cơ chế để nâng cao tính tự chủ của các cơ sở đào tạo, nhất là các trường đại học; đồng thời, các cơ sở đào tạo càng có tiềm lực trí tuệ lớn thì càng cần có quyền tự chủ cao, và quyền tự chủ càng cao thì yêu cầu chịu trách nhiệm cũng phải cao. Phải xây dựng các cơ chế để đảm bảo đồng thời quyền tự chủ và chịu trách nhiệm của các cơ sở đào tạo nhất là trường đại học, đặc biệt là cơ chế đánh giá, kiểm định công nhận chất lượng.[29, tr.8] Thứ sáu, là do để thực hiện những chính sách lớn của Đảng và Nhà nước trong đổi mới GDĐH. Đó là công bằng xã hội trong tiếp cận GDĐH, quản lý trường đại học bằng chất lượng, đào tạo theo nhu cầu xã hội, tăng cường sự đóng góp của trường đại học vào sự phát triển KT-XH, đầu tư NSNN ổn định cho trường đại học và tăng cường giám sát sử dụng hiệu quả đầu tư công. Đồng thời, để góp phần thực
45. 44 hiện các mục tiêu quốc gia và chính sách GDĐH, thúc đẩy sự dân chủ hoá cũng như sáng kiến từ các trường. Ngoài ra, cũng là để giúp cấp quản lý hệ thống được “rảnh tay” tập trung vào chức năng quản lý vĩ mô và phối hợp toàn hệ thống. Theo ý kiến của Thủ tướng Phan Văn Khải (1999): Việc phân cấp quản lý hợp lý cho các trường đại học là để các trường thực hiện sáng tạo, tốt hơn, có hiệu quả hơn các mục tiêu GD&ĐT trong chiến lược và quy hoạch chung của cả nước, theo sự QLNN thống nhất của Bộ GD&ĐT [29, tr. 52]. 1.2.3. Nội dung và phương thức quản lý nhà nước về giáo dục đại học theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học a) Nội dung và phương thức quản lý nhà nước về giáo dục dại học Về tổng thể, nội dung và phương thức QLNN về GDĐH được xác định trên cơ sở xem xét quan điểm phát triển KT-XH và GDĐH của nhà nước trong từng thời kỳ, bao gồm: Thứ nhất, hoạch định chính sách quản lý và phát triển GDĐH, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về đào tạo và nghiên cứu. Việc hoạch định và đưa ra chính sách không chỉ là công cụ quản lý vĩ mô mà còn là hệ thống các quan điểm, mục tiêu của nhà nước về đào tạo cũng như phương hướng, giải pháp nhằm thực hiện mục tiêu trong từng giai đoạn phát triển của quốc gia. Cụ thể hơn, đó là việc xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, chính sách phát triển nhằm thực hiện các mục tiêu quốc gia về GDĐH. Trên cơ sở chiến lược phát triển KT-XH quốc gia, nhà nước chọn lựa chiến lược phát triển GDĐH. Đây là căn cứ để các cơ quan quản lý GDĐH lập quy hoạch, kế hoạch hay các dự án đầu tư cụ thể nhằm thực thi những chỉ tiêu phát triển đề ra. Ở một số nước, việc hoạch định còn phải xem xét các chính sách liên quốc gia hay vùng mà nước mình tham gia. Các chính sách quản lý và phát triển GDĐH được đặc biệt quan tâm là các chính sách: tự do học thuật, đảm bảo chất lượng, công bằng trong tiếp cận GDĐH, xã hội hoá và dân chủ hoá, tài chính và phân bổ nguồn lực công v.v
46. 45 Thực hiện quyền hành pháp, các cơ quan hành chính nhà nước xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật để quản lý và điều tiết hoạt động GDĐH, định hình mối quan hệ gữa nhà nước và trường đại học. Đồng thời, định hướng toàn bộ hoạt động GDĐH theo đúng chiến lược phát triển GDĐH; tạo điều kiện cho mọi cá nhân và tổ chức hành động đúng pháp luật. Các văn bản quy phạm pháp luật thường được ban hành trong các hệ thống GDĐH là điều lệ trường đại học; tiêu chuẩn học thuật, nghiên cứu và giảng viên; quy định danh mục ngành nghề, chương trình, khoá học, điều kiện mở trường, tuyển sinh và cấp bằng; quy chế công khai v.v Việc nhà nước đưa ra quy định về đào tạo là để đảm bảo cơ cấu và tiêu chuẩn ngành đào tạo phù hợp và thống nhất, đáp ứng được lợi ích công và mục tiêu GDĐH quốc gia. Đây là cách để nhà nước quản lý chất lượng “sàn”, đảm bảo sự công bằng trong tiếp cận GDĐH, ngăn chặn sự vụ lợi quá mức của các nhà cung cấp dịch vụ đào tạo, nhất là khi khả năng cung cấp dịch vụ đào tạo và nghiên cứu không đáp ứng đủ nhu cầu quá lớn của xã hội. Việc quản lý các mặt học thuật được thực hiện theo nhiều cách, từ trực tiếp cho tới gián tiếp, thông qua vai trò định hướng, chính sách hay ủy thác việc quản lý cho các cơ quan đệm hay hiệp hội ngành nghề. Cần nói thêm rằng chính sách và ý chí các cơ quan quản lý nghiên cứu quốc gia thường ảnh hưởng tới việc xây dựng chiến lược nghiên cứu của trường đại học, Bộ Giáo dục hay tổ chức đệm. Nhà nước có thể sử dụng các biện pháp khác nhau để thúc đẩy các trường cạnh tranh tài trợ nghiên cứu nhằm nâng cao hiệu quả nghiên cứu. Chính sách nghiên cứu cũng phụ thuộc vào bối cảnh quốc gia và vị trí trường đại học trong bối cảnh đó nhưng luôn phải đảm bảo cân bằng giữa nghiên cứu cơ bản và ứng dụng, khuyến khích các tổ chức nghiên cứu tốt, phát triển được các nhóm nghiên cứu mới, thúc đẩy sự hợp tác nghiên cứu bên trong và cả bên ngoài quốc gia, theo (Fielden, 2008) [81, tr.26] Thứ hai, tổ chức bộ máy QLNN về GDĐH.
47. 46 Nhà nước xây dựng, củng cố và tăng cường sức mạnh của bộ máy quản lý GDĐH, bao gồm các cơ quan, tổ chức hành chính nhà nước có thẩm quyền, là tổng thể của chức năng và quyền hạn tương ứng. Việc xây dựng và hoàn thiện bộ máy quản lý phải tương thích với chiến lược GDĐH. Nó cũng đòi hỏi việc xác định đúng vai trò và chức năng của từng cơ quan quản lý, phi tập trung các chức năng quản lý một cách hợp lý, nhằm nâng cao tính hiệu lực và hiệu quả trong quản lý. Bộ máy quản lý còn có cả các cơ quan và tổ chức tản quyền, được uỷ quyền hay được trao quyền. Trong đó, tản quyền là hình thức phân công lại quyền ra quyết định, trách nhiệm quản lý và tài chính giữa các bộ phận của bộ máy hành chính mà chủ yếu là bộ máy hành chính của chính quyền trung ương; uỷ quyền là trường hợp các cơ quan được Chính phủ trung ương chuyển giao quyền ra quyết định và quản lý một số chức năng nhà nước (công); trao quyền là chuyển giao quyền làm quyết định, tài chính và quản lý cho các cơ quan bán tự quản, có tư cách công hoặc các cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới (Võ Kim Sơn, 2004a) [57, tr.153-156]. Cụ thể hơn, chính quyền trung ương quản lý các trường đại học theo một hoặc kết hợp các hình thức sau: - Quản lý trực tiếp: Bộ Giáo dục quốc gia thay mặt nhà nước quản lý và kiểm soát mọi mặt của trường đại học. Nhưng nó thường không phù hợp với hệ thống GDĐH có quy mô lớn, vi phạm nguyên tắc “phạm vi quản lý hiệu quả” và không khuyến khích được sự sáng kiến của các trường. - Phân cấp cho cấp chính quyền thấp hơn: Bộ Giáo dục phân cấp quản lý cho chính quyền cấp tỉnh, vùng nhưng giữ lại chức năng điều phối chính sách chung. Nhưng nó có thể dẫn đến việc chính quyền trung ương không kiểm soát được các chính sách quốc gia. - Trao quyền cho tổ chức đệm mang tính chuyên môn và độc lập: Bộ Giáo dục trao quyền lập kế hoạch chiến lược, phát triển ngân sách hay kiểm định chất lượng cho các “tổ chức đệm” (Buffer Body) (Đây là cơ quan mang tính trung gian,
48. 47 chuyên môn và tự quản; thường do nhà nước thành lập, có ban đại diện mang tính pháp lý và các thành viên độc lập được mời từ khu vực GDĐH và công nghiệp hay thương mại; kinh phí hoạt động của các cơ quan này thường do nhà nước tài trợ, hoặc do các trường đại học đóng góp, hoặc từ các nguồn thu nhập của các dịch vụ), chỉ giữ quyền kiểm soát đối với các chức năng then chốt như quyết định chiến lược quốc gia hay quy mô hệ thống GDĐH. - Uỷ quyền trực tiếp cho các trường: Mặc dù Bộ Giáo dục quản lý trực tiếp các trường nhưng thực hiện uỷ quyền rộng rãi cho các trường. Cách này thường chỉ phù hợp ở các hệ thống GDĐH có quy mô nhỏ, ví dụ như của Singapore. Các nguyên tắc chung trong xây dựng cơ cấu tổ chức quản lý là: i) có sự phù hợp giữa cơ cấu tổ chức của cơ quan quản lý với tính phức tạp của chức năng, nhiệm vụ quản lý, tính đa dạng của các mục tiêu quản lý, quy mô và độ phức tạp của đối tượng quản lý với các điều kiện quản lý; ii) phạm vi quản lý hiệu quả, khả năng quản lý được; iii) sự tương xứng nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm; và iv) sự linh hoạt và thích nghi, đáp ứng yêu cầu quản lý sự thay đổi. Việc tổ chức, chỉ đạo quản lý giảng viên trường đại học gắn với việc xác định tiêu chuẩn nghề nghiệp, quyền học thuật, mức lương. Việc quản lý tiêu chuẩn nghề nghiệp hay quyền học thuật là cơ sở quan trọng để bảo vệ và phát huy vai trò và trách nhiệm xuất sắc của các đối tượng học thuật. Thứ ba, xây dựng các trường đại học công khi cần thiết. Trong hầu hết hệ thống GDĐH đều có sự hiện diện của các trường đại học công thuộc sở hữu nhà nước, do nhà nước thành lập và tài trợ. Sự hiện diện các trường công lập cho thấy vai trò xã hội và giá trị xã hội của nhà nước. Theo Đinh Văn Mậu và Phạm Hồng Thái (2001): Vai trò xã hội và giá trị xã hội của nhà nước còn thể hiện ở chỗ, nhà nước giải quyết các công việc mang tính xã hội, mà cá nhân công dân không thể giải quyết được, đặc biệt trong thời đại ngày nay như: xây dựng các công trình phúc lợi xã hội trường học, bệnh viện [50, tr.50].
49. 48 Nhà nước xây dựng trường đại học công để đào tạo và nghiên cứu ngành và lĩnh vực mà, trước hết, các nhà cung cấp khác không được phép; kế đến, để đáp ứng nhu cầu mà các thành phần khác không đáp ứng; sau cùng, các thành phần khác khó có đủ năng lực tài chính và kỹ thuật để tổ chức và thực hiện. Khi các nhu cầu đào tạo và nghiên cứu đặc biệt có thật và cần thiết không chỉ đối với xã hội mà còn cả nhà nước xuất hiện thì nhà nước phải đứng ra tổ chức cung cấp để đáp ứng nhu cầu mà không thể phó mặc cho thị trường. Tuy nhiên, việc cung cấp này dễ dẫn đến tình trạng độc quyền, chi phí hay giá thành đào tạo và nghiên cứu thì không thể kiểm soát. Để hạn chế rủi ro này, nhà nước có thể áp dụng cơ chế thị trường có định hướng như ở Trung Quốc hay Việt Nam, cơ chế cạnh tranh thị trường nội bộ hay nội khối như ở các nước châu Âu. Đồng thời, tăng cường tính chịu trách nhiệm và hoạt động kiểm soát nhà nước. Thứ tư, huy động và quản lý các nguồn lực để pháp triển GDĐH. Nhà nước có trách nhiệm thiết lập chính sách và cơ chế để huy động và quản lý các nguồn lực nhằm đảm bảo sự phát triển của hệ thống GDĐH. Các cơ chế, chính sách huy động và quản lý tài chính ảnh hưởng rất lớn đến sự tự chủ của trường đại học. Có hai nhóm nguồn lực có thể được huy động là từ nhà nước và từ tư nhân. Nhờ tài trợ mà các trường có tiền để thực hiện các sản phẩm dịch vụ đào tạo và nghiên cứu góp phần cho sự phát triển KT-XH. Sự phát triển này lại giúp tạo ra thu nhập toàn xã hội và lại tiếp tục tài trợ cho các trường, theo Herbst (2007) [88, tr.66]. Chu trình này được mô tả qua Hình 1.1 mà trong đó nhà nước giữ vai trò dẫn dắt quá trình, thông qua việc cung cấp và kiểm soát tài chính. Tài trợ Đầu ra của các các trường trường Thu nhập toàn xã Sự hội phát triển Hình 1.1: Chu trình tài trợ cho các trường đại học Nguồn: Herbst 2007 [88]
50. 49 Sự đầu tư cho GDĐH thường được xem là đầu tư phát triển cho nên phần chi tiêu công dành cho nó là phần quan trọng trong chi tiêu công ở nhiều nước. Ở các nước đang phát triển, 90% thu nhập của các trường là do nhà nước cấp trong khi ở một số nước phát triển, đơn cử như Hoa Kỳ, thì hơn 50% là do tư nhân cấp. Tài trợ cũng là công cụ mạnh giúp cho nhà nước điều khiển và thay đổi hệ thống GDĐH của mình. Vì nói như Vught (1993) thì ai trả tiền thì người ấy sẽ có quyền [110, tr.29]. Việc cung cấp và kiểm soát tài chính của nhà nước nhằm thực hiện 2 chức năng: i) phân phối vốn mà cụ thể là phân phối lại đáp ứng nhu cầu GDĐH; và ii) kiểm tra mà cụ thể là kiểm tra việc xây dựng và thực hiện các chính sách GDĐH cũng như sử dụng có hiệu quả các khoản đầu tư của nhà nước cho trường đại học. Nhà nước cung cấp hay phân bổ tài chính theo nhiều cách khác nhau. Cách thức phân bổ ảnh hưởng rất lớn đến cách thức mà các trường đại học sử dụng nó. Đây là quá trình phức tạp, thường gây tranh cải mà nguyên nhân là do nguồn lực có hạn trong khi nhu cầu luôn lớn hơn sự cung cấp. Xu hướng chung cho thấy sự dịch chuyển trong cung cấp tài chính công cho trường đại học, từ dựa theo đầu vào sang dựa vào đầu ra. Sanyal (2003) đưa ra năm cách thức cung cấp tài chính của nhà nước: i) cấp theo thoả thuận, dựa trên dự toán ngân sách hoạt động định kỳ của trường đại học; ii) cấp một lần, dựa theo kinh phí được cấp trước đó cộng với một khoản tăng thêm, và trường được tự chủ sử dụng trong khuôn khổ pháp luật rộng; iii) cấp dựa theo công thức phản ánh các hoạt động đã qua (như số sinh viên và xu hướng là sử dụng hệ số quy đổi phản ánh kết quả học tập) và các trường được tự chủ sử dụng; iv) trả tiền để mua dịch vụ học thuật của trường đại học, tức kinh phí được tính dựa trên khả năng hoạt động của một trường trong tương lai; và v) các trường bán các dịch vụ giảng dạy, nghiên cứu và tư vấn cho nhiều loại khách hàng, cả khu vực công và tư [56, tr.106]. Cách khác, nhà nước tài trợ i) theo chức năng giảng dạy và nghiên cứu, ii) theo thành tích hay kết quả thực hiện hay iii) theo hình thức chuyển giao trực tiếp
51. 50 cho trường hay hỗ trợ gián tiếp thông qua người học và gia đình của họ , tuỳ theo chiến lược quản lý và ưu tiên chính sách của từng nhà nước. Cho dù cung cấp hay phân bổ tài chính theo phương thức nào đi nữa thì yêu cầu chung là các tiêu chí phân bổ phải thúc đẩy việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực; sự phân bổ phải công khai, minh bạch và hợp lý. Cũng cần lưu ý rằng tài trợ công có thể giúp cải thiện quyền sử dụng và sự công bằng như gia tăng mức độ sử dụng, cải thiện công bằng sử dụng, khuyến khích việc học tập suốt đời và mở rộng khu vực tư; cải thiện hiệu quả bên ngoài như cải thiện chất lượng và gia tăng sự tương xứng; và cải thiện hiệu quả và khả năng ứng phó bên trong như ngăn chặn sự gia tăng chi phí, cải thiện số lượng các nguyên liệu đầu vào, theo Salmi & Hauptman (2006) [104, tr. 80-83]. Các chính sách liên quan đến việc huy động và quản lý nguồn lực thường được quan tâm là đầu tư cho giáo dục, xã hội hoá, thuế, học phí, tín dụng sinh viên, phân bổ nguồn lực công, công khai và minh bạch về chất lượng, tài chính v.v Các nguồn tài chính từ tư nhân thì đa dạng, bao gồm: học phí, các quỹ từ thiện, thu từ các dịch vụ bổ sung, hợp đồng kinh tế v.v Nguồn này tuy có tiềm năng rất lớn nhưng đòi hỏi nhà nước phải có chính sách huy động hiệu quả. Thứ năm, thực thi kiểm soát sự tuân thủ pháp luật của các cơ sở và trong cung cấp dịch vụ GDĐH. Việc kiểm soát sự chấp hành pháp luật của các cơ sở và trong hoạt động cung cấp dịch vụ GDĐH là nội dung cơ bản của QLNN. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc được ủy quyền thực hiện việc thanh tra, kiểm tra và giám sát các cơ cấu, quá trình, hoạt động liên quan đến việc lập kế hoạch và hướng dẫn của các cá nhân và tổ chức làm việc trong GDĐH nhằm thiết lập trật tự kỷ cương chung. Hoạt động kiểm soát được thực hiện thông qua nhiều hình thức như thanh tra, kiểm tra, đánh giá hay kiểm toán v.v Hai nội dung mà hoạt động kiểm soát thường nhắm tới đó là: i) chất lượng đào tạo (kiểm soát chất lượng) và ii) sử dụng hiệu quả các khoản đầu tư công (kiểm soát tài chính).
52. 51 Về kiểm soát chất lượng. Nhà nước có vai trò quan trọng trong việc duy trì hệ thống GDĐH có chất lượng, bảo đảm các sản phẩm đào tạo và nghiên cứu phù hợp mục tiêu. Nhà nước đưa ra các tiêu chuẩn hay quy trình và tìm kiếm sự đảm bảo là chúng được đáp ứng. Theo Phạm Xuân Thanh (1999): Đó là toàn bộ các chủ trương, chính sách, cơ chế quản lý, mục tiêu hoạt động, điều kiện nguồn lực, các thủ tục, quy trình và những biện pháp để duy trì, nâng cao chất lượng đào tạo, thông qua sự tồn tại và sử dụng chúng, các chuẩn mực trong GDĐH sẽ được duy trì và chất lượng sẽ được nâng cao [60, tr.5]. Đảm bảo chất lượng từ bên trong gắn với hệ thống bên trong nhà trường, còn từ bên ngoài gắn với các cơ quan chuyên môn bên ngoài. Nó gồm có các hình thức: kiểm định, kiểm toán, đánh giá, đánh giá lẫn nhau hay xếp hạng. Đảm bảo chất lượng là cấp độ quản lý chất lượng (theo đầu vào và trong quá trình) tiến bộ hơn kiểm soát chất lượng (theo đầu ra) nhưng chưa bằng quản lý chất lượng tổng thể (hướng đến văn hoá chất lượng). Trách nhiệm trực tiếp của nhà nước là lập ra các cơ quan đủ năng lực để hỗ trợ và đánh giá chất lượng, còn gián tiếp tác động đến hệ thống đảm bảo chất lượng bên trong thông qua các hướng dẫn chính sách. Để điều chỉnh chất lượng, nhà nước có thể ban hành khuôn khổ và thể chế pháp lý chung, ra quy chế GDĐH cụ thể, sử dụng biện pháp tài chính công và lập ra các cơ quan điều chỉnh GDĐH, theo Blackmur được Westerheijden, Stensaker & Rosa biên tập (2007) [112, tr.28-30]. Để định hình chất lượng, nhà nước có thể trực tiếp tổ chức hoặc là ủy quyền cho các cơ quan thuộc khu vực công và tư. Nhà nước có thể thành lập cơ quan quốc gia liên quan đến đảm bảo chất lượng với hình thức sở hữu đa dạng chứ không nhất thiết phải là cơ quan nhà nước. Nó có thể là một “cục” của Bộ Giáo dục, một bộ phận của một tổ chức đệm hay tổ chức độc lập. Tuy nhiên, từng vị trí cần được cân nhắc. Một Cục nằm bên trong Bộ có ưu thế về thẩm quyền, cho thấy tầm quan trọng của chất lượng và có thể tác động đến chính sách khác thông qua việc đánh giá chất lượng. Ở vị trí độc lập có được thuận lợi là đảm bảo tính khách quan nhất định. Một
53. 52 hệ thống đảm bảo chất lượng có sự tham gia của các lực lượng xã hội thường mang lại hiệu quả tốt hơn một hệ thống chỉ gồm lực lượng của nhà nước. Nhà nước cũng có thể can thiệp đến chất lượng thông qua cấp phép. Bằng cách này, nhà nước xem xét điều kiện đảm bảo chất lượng cho một chương trình đào tạo hay cho hoạt động của một trường trước khi cấp phép. Cách khác là xây dựng hệ thống đảm bảo chất lượng liên tục. Theo đó, việc kiểm định được tiến hành định kỳ 5 hay 10 năm. Nhà nước cũng có thể yêu cầu các trường phải xin phê duyệt như hình thức tái cho phép đối với các chương trình mới. Đối với các chuyên ngành đặc biệt còn đòi hỏi có sự phê duyệt của các cơ quan chuyên môn. Nhà nước cũng có thể áp dụng biện pháp đánh giá ngoài định kỳ đối với các dịch vụ GDĐH. Kết quả đánh giá ngoài là căn cứ để nhà nước ra quyết định phù hợp, từ việc đóng cửa trường cho tới hạn chế quyền trao văn bằng. Một số nước áp dụng hình thức đánh giá xếp hạng để thúc đẩy chất lượng và cũng không loại trừ khả năng kết hợp với các hoạt động thanh tra giáo dục để kiểm soát chất lượng. Về kiểm soát tài chính. Đây là toàn bộ hoạt động có tính chất đánh giá, dùng quyền lực bắt buộc hoặc yêu cầu thực hiện các quyết định tài trợ. Khuôn khổ kiểm soát bao gồm: thể chế tài chính, địa vị pháp lý của trường đại học, cơ cấu tổ chức và thẩm quyền phân bổ và kiểm soát, sự điều chỉnh của nhà nước. Kiểm soát là nhằm đảm bảo nguồn lực đầu tư được sử dụng trung thực, đúng mục đích, chống thất thoát và lãng phí, có hiệu quả. Nó cũng là cách đảm bảo trách nhiệm giải trình của trường đại học, có liên quan tới việc giám sát chất lượng đầu ra đào tạo và nghiên cứu. Kiểm soát được thực hiện bằng nhiều cách: kiểm toán độc lập các báo cáo năm và kế toán; thanh tra hoạt động qua kiểm toán nhà nước; thiết lập cơ chế, quy trình đánh giá chất lượng giảng dạy; yêu cầu trình các kế hoạch chiến lược cho cơ quan tài trợ; quy định thành viên bên ngoài tham gia hội đồng trường phải là người có kinh nghiệm quản lý tài chính, và tổ chức kiểm toán nội bộ phù hợp. Ngoài ra, để hạn chế tiêu cực, nhà nước nên kết hợp nhiều biện pháp kiểm soát.
54. 53 Sự kiểm soát tài chính tập trung gắn với quản lý tập trung trên phạm vi rộng cho thấy một số hạn chế như quá trình đồng thuận mất nhiều thời gian; làm giảm sự linh hoạt và không thúc đẩy các trường quản lý tốt nguồn lực vì chi tiêu dựa trên kế hoạch chi tiết. Mặt khác, khi hệ thống các trường mở rộng, nhà nước không thể nào gánh vác hết công việc. Thực tế kiểm soát tài chính GDĐH có sự dịch chuyển từ hình thức kiểm soát tập trung sang hình thức tự chủ. Xu hướng chung trong kiểm soát tài trợ công là công khai, minh bạch và đảm bảo sự tham gia của các bên liên quan đến trường đại học. b) Hoàn thiện nội dung và phương thức QLNN về GDĐH, QLNN theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học Thứ nhất, thiết lập thể chế và chính sách giám sát nhà nước. Thiết lập hệ thống thể chế chính sách làm cơ sở pháp lý cho nhà nước “điều khiển từ xa” hoạt động GDĐH là nội dung QLNN hàng đầu. Đồng thời, hoàn thiện hệ thống luật pháp định hướng và giám sát thống nhất. Quy định pháp luật không dẫn tới sự tác động trực tiếp đến quyết định và hành động của trường đại học mà khuyến khích được sự tự điều chỉnh và trách nhiệm xã hội của các trường. Đảm bảo khuôn khổ pháp lý chặt chẽ và các chính sách nhất quán để hướng dẫn hệ thống GDĐH phát triển dài hạn, theo WB (1994) [111, tr.9]. Nhất là có sự phù hợp với bối cảnh quốc gia trong khi cơ cấu quyết sách của nhà nước thì tạo sự thống nhất giữa các chủ thể và tiểu hệ thống trong hệ thống GDĐH. Pháp luật, thông qua luật GDĐH chung hay riêng biệt, thừa nhận vai trò to lớn của trường đại học và xem nó như thực thể pháp lý tự chủ đầy đủ, tạo điều kiện cho tất cả mọi loại hình trường được tự chủ hành động hợp pháp, không tạo ra đặc quyền hay phân biệt đối xử. Bên cạnh đó, bảo đảm quyền tự chủ (về học thuật) mang tính pháp lý của trường đại học tối thiểu về: i) hoạch định phát triển phù hợp mục tiêu quốc gia; ii) chương trình đào tạo và nghiên cứu; iii) quản lý và cấp bằng; iv) định ra tiêu chuẩn và tổ chức tuyển sinh; v) tổ chức bộ máy, biên chế, tuyển dụng nhân viên; vi) quyết định các vị trí lãnh đạo; vii) tài chính, mở rộng nguồn thu, tái phân bổ nguồn lực bên trong. Đồng thời, xác lập đầy đủ trách nhiệm xã hội,
55. 54 không chỉ bên trong mà cả với các thành phần có liên khác bên ngoài hệ thống. Ngoài ra, quyền tự chủ được trao một cách trọn vẹn và đồng bộ, phải bao gồm cả hai mặt: một là, khả năng tự chủ về xác định mục tiêu và hai là, khả năng tự chủ cách thức tổ chức thực hiện. Tuy nhiên, trao quyền theo cách này, nếu không cân nhắc cẩn thận, có thể dẫn đến sự mất kiểm soát của nhà nước. Do đó, cần có sự tính toán kỹ lưỡng. Để đảm bảo sự kiểm soát hợp lý, nhà nước cần cụ thể từng nội dung trao quyền, xác định khung trách nhiệm rõ ràng. Ngoài ra, yêu cầu công khai, minh bạch hóa các hình thức kiểm soát, dựa theo quá trình hay theo sản phẩm, hay cả hai để đảm bảo quyền tự chủ của các trường là dự đoán được trên thực tế. Xây dựng thể chế tổng thể về vai trò hướng dẫn, bổ trợ và thích ứng của nhà nước. Nhà nước tập trung thực hiện chức năng công cộng, hạn chế sự can thiệp bằng các biện pháp hành chính vào hoạt động GDĐH; có trách nhiệm chấp hành theo pháp luật, thực hiện giám sát bình đẳng, quản lý hệ thống GDĐH một cách công bằng. Đổi mới hệ thống thẩm quyền hành chính và giảm sự quản lý tập trung quá mức. Nhà nước không nhất thiết phải quản lý và kiểm soát tất cả mà cần tập trung vào những chức năng quản lý vĩ mô chủ yếu. Phân cấp hợp lý một số chức năng QLNN cho các thực thể pháp lý khác, chỉ giữ lại một số chức năng trọng yếu là đưa ra chính sách, quản lý hệ thống trường, xây dựng chiến lược phát triển toàn hệ thống, thoả thuận với Bộ Tài chính về tài trợ chung cho các trường hay phối hợp với bộ ngành khác để giải quyết vấn đề của GDĐH, theo Fielden 2008 [81, tr.16]. (Xem Bảng 1.6) Bảng 1.6: Vị trí có thể có của các chức năng quản lý chủ yếu Tổ chức có thể nắm giữ Hiệp Cơ Hội Các chức năng chủ yếu Tổ hội, tổ quan đồng của nhà nước Bộ chức chức chuyên hiệu đệm vận môn trưởng động Thiết lập tầm nhìn, mục tiêu cho hệ thống  GDĐH Thoả thuận quy mô và tình trạng hệ thống 