Luận văn Kinh nghiệm của tổ chức bảo hiểm tiền gửi Hoa Kỳ trong việc xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ và bài học cho Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Kinh nghiệm của tổ chức bảo hiểm tiền gửi Hoa Kỳ trong việc xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ và bài học cho Việt Nam

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGOẠI THƯƠNG BÙI THỊ KIM NGÂN KINH NGHIỆM CỦA TỔ CHỨC BẢO HIỂM TIỀN GỬI HOA KỲ TRONG VIỆC XỬ LÝ CÁC NGÂN HÀNG BỊ ĐỔ VỠ VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM Chuyên ngành : KTTG & QHKTQT Mã số : 60.31.07 LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ Ng•êi h•íng dÉn khoa häc: TSKH. NGUYỄN VĂN MINH HÀ NỘI – 2010
2. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 1. Danh mục từ viết tắt Tiếng Việt BHTG Bảo hiểm tiền gửi NH Ngân hàng NHNN Ngân hàng nhà nước TMCP Thương mại cổ phần TCTD Tổ chức tín dụng DIV Bảo hiểm Tiền gửi Việt Nam 2. Danh mục từ viết tắt Tiếng Anh Tổ chức Bảo hiểm Tiền FDIC Federal Deposit Insurance Corporation gửi Hoa Kỳ International Association of Deposit Hiệp hội Bảo hiểm tiền IADI Insurer gửi quốc tế Tổng sản phẩm quốc dân GDP Gross Domestic Product P&A Purchase and Assumption Mua và tiếp nhận nợ BB Bridge Bank Ngân hàng bắc cầu OBA Open-Bank Assistance Hỗ trợ ngân hàng mở Cục dự trữ Liên Bang FED Federal Reserve Mỹ Cơ quan giám sát tiền tệ OCC Office of the Comptroller of Currency thuộc Bộ Tài chính Cơ quan giám sát các tổ chức nhận tiền gửi phi OTS Office of Thrift Supervision Ngân hàng thuộc Bộ Tài chính Temporary Liquidity Guarantee Chương trình thanh TLGP Program khoản tạm thời Chương trình đầu tư PPIP Public – Private Investment Program công tư
3. DANH MỤC BẢNG, BIỂU, HÌNH, SƠ ĐỒ Tên bảng biểu Trang Bảng 2.1. Lịch trình xử lý đổ vỡ của FDIC 43 Bảng 2.2. Lịch sử hạn mức chi trả BHTG tối đa của FDIC 53 Bảng 2.3. Số liệu về đổ vỡ ngân hàng tại Mỹ giai đoạn 2006-2008 55 Biểu 1.1. Các nguyên nhân vĩ mô gây ra đổ vỡ ngân hàng 21 Biểu 1.2. Các nguyên nhân vi mô gây ra đổ vỡ ngân hàng 22 Biểu 2.1. Tỷ lệ dự trữ trên cơ sở hợp nhất BIF và SAIF 49 Biểu 2.2. Mức phí BHTG Mỹ từ 1934-1992 54 Biểu 3.1. Tỷ lệ quỹ BHTG (%) tại các quốc gia và thực tế tại Việt Nam 79 Hình 1.1. Các mô hình bảo hiểm tiền gửi 25 Hình 2.1 Các hoạt động nghiệp vụ chủ yếu của Bảo hiểm tiền gửi Việt nam 74 Sơ đồ 2.1. Sơ đồ hệ thống giám sát tài chính ngân hàng Hoa Kỳ 36 Sơ đồ 2.2. Quy trình đầu tư Công-Tư 59
4. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn “Kinh nghiệm của Tổ chức bảo hiểm tiền gửi Hoa Kỳ trong việc xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ và bài học cho Việt nam” là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Mọi số liệu và thông tin sử dụng trong luận văn này đều trung thực. Tác giả Bùi Thị Kim Ngân
5. LỜI CẢM ƠN Trong quá trình thực hiện luận văn, tôi đã nhận được sự quan tâm sâu sắc, sự chỉ bảo ân cần, sự giúp đỡ chân thành của người thân, bạn bè và đồng nghiệp. Tôi xin cảm ơn sự giúp đỡ đó. Đặc biệt, xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới sự hướng dẫn đầy nhiệt tâm của TSKH.Nguyễn Văn Minh – Khoa Quản trị Kinh doanh, Trường ĐH Ngoại thương là người trực tiếp hướng dẫn tôi thực hiện đề tài nghiên cứu này. Tôi cũng xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc vì sự giúp đỡ tận tình của ThS. Đỗ Duy Cường, Phòng Nghiên cứu tổng hợp và Hợp tác Quốc tế cùng các anh chị công tác tại Phòng Nghiệp vụ và phòng Kế toán - Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam trong suốt quá trình hoàn thành luận văn. Hà nội, ngày tháng năm 2010. Học viên Bùi Thị Kim Ngân
6. 1 LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài: Từ trước đến nay, hệ thống ngân hàng vẫn luôn được xem là huyết mạch của nền kinh tế. Sự hoạt động an toàn và lành mạnh của hệ thống ngân hàng sẽ góp phần phân bổ và luân chuyển các nguồn lực một cách có hiệu quả, thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Tuy nhiên, hoạt động ngân hàng cũng tiềm ẩn nhiều rủi ro. Sự đổ vỡ của các ngân hàng có thể kéo theo nhiều hệ lụy tiêu cực, không chỉ đối với bản thân ngân hàng đó, với những người gửi tiền, mà còn đe dọa tới sự ổn định tài chính của một quốc gia. Xuất phát từ mục đích bảo vệ quyền lợi cho người gửi tiền, góp phần đảm bảo sự ổn định của hệ thống tài chính ngân hàng, ngăn ngừa và hạn chế các nguy cơ đổ vỡ, tổ chức bảo hiểm tiền gửi đầu tiên trên thế giới đã ra đời vào năm 1934 tại Mỹ và nhanh chóng chứng tỏ vai trò ưu việt của mình. Cuộc khủng hoảng tài chính thế giới bắt đầu từ mùa thu năm 2008 và ngày càng lan rộng với sự phá sản của một loạt các Ngân hàng và tổ chức tài chính. Hơn bao giờ hết, người ta nhắc nhiều đến sự chung tay góp sức của Tổ chức Bảo hiểm tiền gửi các nước trong việc giải cứu khủng hoảng. Trước tiên là tại Hoa Kỳ, nơi bắt đầu của cuộc suy thoái, Tổ chức Bảo hiểm tiền gửi Hoa Kỳ (Federal Deposit Insurance Corporation - FDIC) đã tiến hành một loạt các biện pháp nhằm xử lý đổ vỡ các ngân hàng tại nước này, góp phần nhanh chóng ổn định các hoạt động của nền kinh tế. Sự ra đi của những tên tuổi lớn trong ngành tài chính ngân hàng Mỹ như Leman Brothers, IndyMac hay Washington Mutual cũng như hàng trăm vụ đóng cửa của các ngân hàng vừa và nhỏ tại Mỹ đã được thu xếp êm thấm và không mảy may gây xáo trộn tới hoạt động của thị trường tài chính hàng đầu thế giới này. Trước hàng loạt các vụ đổ vỡ ngân hàng diễn ra liên tiếp, cũng tuyệt nhiên không thấy người dân Mỹ đổ xô đi rút tiền hàng loạt tại các tổ chức nhận tiền gửi Đằng sau những thành quả đó, người ta thấy nổi lên vai trò của Tổ chức Bảo hiểm Tiền gửi Hoa Kỳ. Tại Việt Nam, theo yêu cầu của quá trình hội nhập và phát triển, với mục tiêu củng cố niềm tin và bảo vệ lợi ích hợp pháp của người gửi tiền, phát triển ổn định,
7. 2 an toàn và lành mạnh hệ thống ngân hàng, Bảo hiểm Tiền gửi Việt Nam đã chính thức được thành lập vào năm 2000. Sau 10 năm hoạt động, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam đã khẳng định được vai trò quan trọng của mình đối với nền kinh tế nói chung, đối với các tổ chức tham gia Bảo hiểm tiền gửi và người gửi tiền nói riêng. Tuy nhiên, cùng với những thành quả đã đạt được, hoạt động của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam trong thời gian qua cũng bộc lộ một số hạn chế đặc biệt là trong vấn đề xử lý các tổ chức tín dụng yếu kém, bị đổ vỡ hoặc có nguy cơ đổ vỡ. Trong bối cảnh hệ thống ngân hàng Việt nam vẫn còn non yếu và tiềm ẩn nhiều rủi ro, nguy cơ đổ vỡ là hoàn toàn có thể xảy ra. Để phát huy tốt hơn nữa vai trò bảo vệ người gửi tiền và là “tấm lá chắn” cho hoạt động ngân hàng trong giai đoạn phát triển mới của nền kinh tế đất nước, yêu cầu đặt ra cho Bảo hiểm tiền gửi Việt nam là phải nghiên cứu, học hỏi kinh nghiệm của các quốc gia đi trước đặc biệt là Hoa Kỳ, nơi thành lập tổ chức bảo hiểm tiền gửi đầu tiên trên thế giới và đã có lịch sử 75 năm hoạt động. Mặt khác, đổ vỡ ngân hàng và vai trò của bảo hiểm tiền gửi trong xử lý đổ vỡ là một vấn đề lớn đối với mọi nền kinh tế. Đây cũng là một vấn đề khá mới mẻ và mới dành được sự quan tâm sâu sắc của các Chính phủ, các Tổ chức BHTG trên thế giới, các nhà nghiên cứu và đông đảo dư luận đặc biệt từ cuộc khủng hoảng tài chính vừa qua tại Mỹ Tuy nhiên, các nghiên cứu xung quanh vấn đề này mới chỉ tồn tại dưới dạng những bài báo đăng trên các tạp chí chuyên ngành tài chính ngân hàng chứ chưa có những công trình nghiên cứu chuyên sâu và đầy đủ. Với những lý do đó, người viết đã mạnh dạn chọn đề tài “Kinh nghiệm của Tổ chức Bảo hiểm tiền gửi Hoa Kỳ trong việc xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ và bài học cho Việt Nam” cho Luận văn Thạc sỹ của mình. 2. Đối tƣợng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những kinh nghiệm của Tổ chức Bảo hiểm tiền gửi Hoa Kỳ trong vấn đề xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ đặc biệt là trong giai đoạn 2008-2009.
8. 3 3. Mục đích nghiên cứu Mục đích của luận văn là tìm hiểu các kinh nghiệm của Hoa Kỳ trong việc xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ, qua đó rút ra bài học cho Việt Nam nhằm nâng cao năng lực và hiệu quả xử lý đổ vỡ hệ thống ngân hàng. 4. Nhiệm vụ nghiên cứu - Để làm rõ vấn đề nghiên cứu, trước tiên, người viết tìm hiểu một cách tổng quan về bảo hiểm tiền gửi (khái niệm, quá trình hình thành và phát triển, đặc điểm ), hệ thống ngân hàng và vấn đề xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ và vai trò của Bảo hiểm tiền gửi trong vấn đề này. - Sau khi nắm bắt được các kiến thức nền tảng, người viết đi sâu tìm hiểu các kinh nghiệm thực tiễn của Tổ chức Bảo hiểm tiền gửi Hoa Kỳ trong việc xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ như kinh nghiệm về tạo dựng cơ sở pháp lý cho các hoạt động xử lý ngân hàng có vấn đề, kinh nghiệm về tiếp nhận và xử lý các ngân hàng cũng như tìm hiểu một số chương trình góp phần xử lý khủng hoảng của tổ chức này. - Trên cơ sở nghiên cứu các kinh nghiệm của Tổ chức Bảo hiểm Tiền gửi Hoa Kỳ, luận văn rút ra bài học cho Việt nam trong việc xử lý đổ vỡ Ngân hàng cũng như đưa ra một số giải pháp nhằm áp dụng hiệu quả các bài học đó vào điều kiện, hoàn cảnh của Việt Nam. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu: Trong quá trình thực hiện, luận văn đã sử dụng phương pháp quy nạp trong nghiên cứu, phương pháp phân tích đối chiếu, so sánh phù hợp với từng vấn đề nghiên cứu của đề tài. Cụ thể như sau: - Để thực hiện nhiệm vụ thứ nhất như đã đề ra, người viết thu thập các nguồn thông tin sơ cấp từ giáo trình, sách báo và tạp chí chuyên ngành, internet và phân loại chúng để có được những kiến thức tổng quan nhất về bảo hiểm tiền gửi như khái niệm, quá trình hình thành, đặc điểm, vai trò của nó trong nền kinh tế. Đồng thời người viết cũng chắt lọc ra các thông tin liên quan đến vấn đề xử lý ngân hàng bị đổ vỡ cũng như vai trò, phương pháp, nguyên tắc xử lý của tổ chức bảo hiểm tiền gửi xung quanh vấn đề này. - Để thực hiện nhiệm vụ thứ hai, người viết tổng hợp và bóc tách các thông tin liên quan đến hoạt động xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ của tổ chức Bảo hiểm tiền
9. 4 gửi Hoa Kỳ theo hướng phân chia các hoạt động đó thành các nội dung như cơ sở pháp lý, quy trình tiếp nhận và xử lý, năng lực tài chính Người viết tìm hiểu các khía cạnh đó trong mối quan hệ về thời gian để thấy được sự chuyển mình, sự thích ứng đầy linh hoạt của tổ chức BHTG Hoa Kỳ trong suốt quá trình hoạt động đặc biệt là trong cuộc khủng hoảng tài chính vừa qua. - Cuối cùng, từ những kinh nghiệm của tổ chức bảo hiểm Hoa Kỳ trong xử lý đổ vỡ ngân hàng đã đưa ra ở phần trên, người viết chắt lọc thành các bài học cho riêng Việt Nam trên cơ sở so sánh với hoạt động bảo hiểm tiền gửi Hoa Kỳ với các nước khác, từ đó soi chiếu vào thực trạng của Việt Nam để đề xuất ra các giải pháp mang tính thực tiễn. 6. Kết quả nghiên cứu Bằng những nghiên cứu của mình, Luận văn đã có một số đóng góp nhất định như hệ thống hóa các kiến thức liên quan đến hoạt động BHTG cũng như khía cạnh xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ của hoạt động này; tìm hiểu và nghiên cứu các kinh nghiệm về tạo dựng cơ sở pháp lý, xây dựng quy trình tiếp nhận, xử lý, đảm bảo năng lực tài chính của Tổ chức BHTG Hoa Kỳ trong việc xử lý đổ vỡ ngân hàng. Từ các kinh nghiệm thực tiễn đó của Hoa Kỳ, luận văn chắt lọc ra được các bài học cho riêng Việt Nam. Sau khi tìm hiểu thực tiễn xử lý đổ vỡ ngân hàng tại Việt Nam và đưa ra những đánh giá về nguy cơ đổ vỡ hệ thống ngân hàng, người viết cũng đã đề xuất được một số giải pháp để có thể áp dụng hiệu quả các bài học đó vào hoàn cảnh cụ thể của nước mình 7. Bố cục của đề tài: Luận văn bao gồm 90 trang, 3 bảng, 5 biểu, 2 hình, 2 sơ đồ, ngoài danh mục từ viết tắt, danh mục bảng biểu, lời mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn được chia làm 3 chương: Chương I: Tổng quan về bảo hiểm tiền gửi và vấn đề ngân hàng bị đổ vỡ. Chương II: Kinh nghiệm của Tổ chức Bảo hiểm tiền gửi Hoa Kỳ trong việc xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ. Chương III: Bài học cho Việt nam trong việc xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ từ kinh nghiệm của Tổ chức Bảo hiểm tiền gửi Hoa Kỳ.
10. 5 CHƢƠNG I: TỔNG QUAN VỀ BẢO HIỂM TIỀN GỬI VÀ VẤN ĐỀ XỬ LÝ NGÂN HÀNG BỊ ĐỔ VỠ 1.1. Tổng quan về bảo hiểm tiền gửi 1.1.1. Khái niệm bảo hiểm tiền gửi Hoạt động của các tổ chức tài chính nói chung và các ngân hàng nói riêng luôn tiềm ẩn những rủi ro, trong đó mất khả năng thanh toán là rủi ro lớn nhất. Hậu quả có thể dẫn tới là hệ thống tài chính quốc gia bị tê liệt, xã hội bị bất ổn và niềm tin của các nhà đầu tư sẽ bị giảm sút. Một trong những công cụ phòng ngừa được sử dụng phổ biến trên thế giới hiện nay là bảo hiểm tiền gửi (BHTG) Bảo hiểm tiền gửi là cam kết công khai của tổ chức BHTG đối với tổ chức tham gia BHTG và người gửi tiền về việc tổ chức BHTG sẽ chi trả tiền gửi được bảo hiểm cộng với tiền lãi nhập gốc cho người gửi tiền khi tổ chức tham gia BHTG bị chấm dứt hoạt động và mất khả năng thanh toán cho người gửi tiền. Về thực chất, cam kết công khai này hình thành hợp đồng bảo hiểm giữa ba đối tác: tổ chức BHTG, tổ chức huy động tiền gửi và người gửi tiền. Tổ chức BHTG là đối tác nhận đóng góp tài chính từ tổ chức tham gia BHTG và có trách nhiệm chi trả tiền bảo hiểm tới người có tiền gửi thuộc đối tượng được bảo hiểm tại tổ chức tham gia BHTG khi tổ chức đó chấm dứt hoạt động và mất khả năng thanh toán. Tổ chức tham gia BHTG là các ngân hàng và các tổ chức tài chính có hoạt động huy động tiền gửi. Các tổ chức này khi được tham gia BHTG có trách nhiệm đóng góp tài chính cho tổ chức BHTG và được quyền yêu cầu tổ chức BHTG chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền tại tổ chức đó trong trường hợp tổ chức này mất khả năng thanh toán hoặc bị cơ quan thẩm quyền chấm dứt hoạt động. Người gửi tiền thuộc đối tượng được bảo hiểm là khách hàng có tiền gửi tại tổ chức tham gia BHTG. Nhưng người gửi tiền này không phải đóng góp tài chính cho tổ chức BHTG nhưng có quyền yêu cầu tổ chức BHTG thanh toán tiền gửi, kể cả tiền lãi tích lũy trên tiền gửi đó, trong hạn mức chi trả BHTG (nếu chi trả tiền
11. 6 BHTG có xác định hạn mức) hoặc thanh toán toàn bộ số tiền gửi (nếu chi trả tiền BHTG không xác định giới hạn) Phí BHTG là khoản tiền mà tổ chức tham gia BHTG có nghĩa vụ phải nộp cho tổ chức BHTG để được bảo hiểm cho tiền gửi của khách hàng. Thông thường, phí BHTG được tính theo mức ấn định trên số dư tiền gửi bình quân của các loại tiền gửi được bảo hiểm tại tổ chức tham gia BHTG. Có thể hiểu, BHTG là một loại hình bảo hiểm phi thương mại, theo đó các tổ chức tín dụng và các tổ chức khác có hoạt động ngân hàng có nhận tiền gửi của tổ chức, cá nhân thì phải tham gia đóng phí BHTG cho Tổ chức BHTG của quốc gia theo quy định. Khi xảy ra rủi ro, tức là tổ chức được bảo hiểm mất khả năng thanh toán hoặc chi trả cho người gửi tiền thì Tổ chức BHTG sẽ là người có trách nhiệm đứng ra thay Tổ chức tín dụng đó trả các khoản tiền gửi được bảo hiểm của các đối tượng gửi tiền tại các tổ chức tín dụng. BHTG là cơ chế bảo hiểm nhằm đảm bảo sự ổn định của hệ thống tín dụng thông qua việc đảm bảo chi trả một phần hoặc toàn bộ số tiền gửi cho người gửi tiền tại các Tổ chức tín dụng mất khả năng thanh toán. Như vậy, BHTG là công cụ quan trọng nhằm tạo tâm lý ổn định xác lập lòng tin cho người gửi tiền vào hệ thống tín dụng. Qua đó, BHTG đã góp phần ngăn ngừa được sự sụp đổ mang tính dây chuyền khi một hay một số tổ chức tín dụng trong hệ thống bị mất khả năng thanh toán tạm thời hoặc toàn bộ. Vì những ý nghĩa đó, BHTG đã trở thành một nghiệp vụ bắt buộc đối với các Tổ chức tín dụng có hoạt động ngân hàng ở hầu hết các quốc gia trên thế giới trong đó có Việt Nam. 1.1.2. Quá trình hình thành và phát triển của bảo hiểm tiền gửi Khái niệm bảo vệ tiền gửi được nhiều quốc gia biết đến từ rất lâu. Khi hoạt động BHTG công khai chưa xuất hiện, bảo hiểm tiền gửi đã được nhiều quốc gia thực hiện dưới hình thức “bảo vệ ngầm”. “Bảo vệ ngầm” là việc Ngân hàng trung ương hoặc chính phủ có cam kết không công khai sẽ bảo đảm hoàn trả tiền gửi cho người gửi tiền nếu có hiện tượng đóng cửa ngân hàng hoặc ngân hàng đó không có khả năng thanh toán cho người gửi tiền. Vì đây là cam kết không công khai nên
12. 7 không hình thành hợp đồng bảo hiểm giữa người gửi tiền với ngân hàng Trung Ương hay Chính phủ. Xuất phát từ hoạt động “bảo vệ ngầm” mà hình thức “bảo vệ công khai” ra đời. BHTG công khai là chính sách bảo đảm tất cả hoặc một phần tiền gửi cùng tiền lãi nhập gốc trên tài khoản sẽ được thanh toán cho người gửi tiền theo cơ chế hợp đồng hoặc cam kết công khai. Bảo vệ tiền gửi công khai xuất hiện lần đầu tiền ở New York năm 1829 với tên gọi “bảo hiểm trách nhiệm ngân hàng”. Từ “trách nhiệm” trong chương trình này hàm ý muốn đề cập đến tiền gửi ngân hàng và các chứng chỉ huy động tiền gửi. Tiếp theo chương trình này, từ năm 1831 đến 1858, 5 bang ở Mỹ (Vermount, Indidana, Michigan, Ohio và Iowa) đã thành lập các tổ chức BHTG. Mục đích của tổ chức này là: bảo vệ cộng đồng khi có ngân hàng đổ vỡ và bảo vệ người gửi tiền các thể và người giữ tiền là các công cụ huy động tiền gửi. Mặc dù hầu hết các hệ thống BHTG Mỹ trong giai đoạn này đã hoạt động rất thành công và có tác dụng lớn đối với hệ thống ngân hàng Mỹ, năm 1887 do một số biến động tài chính đã làm cho các tổ chức này bị đóng cửa, mà chủ yếu là do hai yếu tố sau: - Sự ra đời của chính sách ngân hàng tự do Mỹ đã tạo điều kiện cho một số ngân hàng lớn ngừng tham gia BHTG. - Sự thành lập hệ thống ngân hàng quốc gia năm 1886 ở Mỹ đã cho phép các ngân hàng nhà nước bang được chuyển thành ngân hàng quốc gia và vì vậy có thể rút khỏi tham gia BHTG. Thời kỳ thử nghiệm tiếp theo của hoạt động BHTG cũng diễn ra ở Mỹ vào những năm 1906 – 1930. Từ 1908 - 1917, BHTG tiếp tục được thành lập tại 8 bang khác. Trong 8 tổ chức BHTG này có 4 tổ chức quy định BHTG là bắt buộc, 2 tổ chức quy định tự chọn và 2 tổ chức còn lại quy định tính chất bắt buộc tùy thuộc vào từng đối tượng và từng thời điểm. Đến năm 1930, cả 8 tổ chức trên đều bị đóng cửa do ảnh hưởng của cuộc Đại suy thoái làm cho nhiều ngân hàng bị phá sản và tổ chức BHTG mất khả năng thanh toán [3].
13. 8 Tình hình hoạt động của các ngân hàng Mỹ đầu những năm 1930 tiếp tục gặp khó khăn. Người dân tranh nhau xếp thành hàng dài trước các ngân hàng để rút tiền. Trong bối cảnh đó, để ngăn chặn đà khủng hoảng và trấn an người gửi tiền, Tổ chức BHTG Hoa Kỳ hay còn gọi là Tổng công ty BHTG Liên Bang (Federal Deposit Insurance Corporation - FDIC) được thành lập và đi vào hoạt động và được xem là hình mẫu đầu tiên về BHTG. Sau sự ra đời của FDIC, tính đến nay trên thế giới đã có khoảng hơn 90 quốc gia có Tổ chức BHTG. Ngày 06/05/2002, Hiệp hội Bảo hiểm Quốc tế (International Association of Deposit Insurer - IADI) được thành lập, có trụ sở tại Thụy Sỹ với sự tham gia của nhiều Tổ chức BHTG trên thế giới. Theo thống kê, tính đến năm 2008, IADI đã có 52 tổ chức BHTG tại các nước là thành viên, 6 hiệp hội, 5 quan sát viên và 12 đối tác [19]. Điều đó phản ánh mối quan tâm chung của nhiều nước về hoạt động BHTG đồng thời nói lên vai trò ngày càng quan trọng của tổ chức BHTG đối với sự phát triển an toàn và lành mạnh của hệ thống tài chính - ngân hàng cũng như việc bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền của các quốc gia trên thế giới, đặc biệt là khi xảy ra khủng hoảng tài chính. 1.1.3. Đặc điểm của bảo hiểm tiền gửi a. Dịch vụ BHTG là hàng hóa công Xuất phát từ mục đích của chính sách BHTG mà dịch vụ BHTG được xem là hàng hóa công. Tính chất công cộng của dịch vụ BHTG thể hiện ở chỗ BHTG đáp ứng nhu cầu chung của toàn xã hội, tức là nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền, góp phần duy trì sự ổn định của các tổ chức tín dụng và đảm bảo sự phát triển lành mạnh của hệ thống ngân hàng. Ai cũng có quyền bình đẳng, được tiếp cận đến các loại hàng hóa và dịch vụ này, và việc người này sử dụng không ảnh hưởng nhiều đến người khác sử dụng chúng. Như vậy, thông qua việc góp phần duy trì sự ổn định của hệ thống tài chính, và cũng chính là mục tiêu cơ bản của chính sách BHTG, BHTG đóng góp lợi ích cho toàn xã hội. Chính vì vậy, BHTG là một loại hàng hóa công.
14. 9 b. Dịch vụ bảo hiểm tiền gửi là hàng hóa công không thuần túy Dịch vụ BHTG được xem là hàng hóa công không thuần túy căn cứ vào tính không loại trừ thụ hưởng một cách tuyệt đối của dịch vụ này. Dù muốn hay không ta cũng không thể loại trừ sự thụ hưởng dịch vụ BHTG một cách tuyệt đối. Mặc dù người hưởng lợi trực tiếp từ BHTG là những người gửi tiền và các tổ chức tham gia BHTG thì những đối tượng khác vẫn được hưởng lợi một cách gián tiếp. Người gửi tiền thuộc đối tượng được bảo hiểm sẽ được hưởng lợi một cách trực tiếp khi có sự kiện bảo hiểm xảy ra. Khi có rủi ro ngân hàng, tổ chức nhận tiền gửi mất khả năng thanh toán, bị đóng cửa, người gửi tiền sẽ được tổ chức BHTG thanh toán tiền bảo hiểm. Đây chính là số tiền mà tổ chức BHTG cam kết với tổ chức tham gia BHTG khi thực hiện bảo hiểm. Các tổ chức huy động tiền gửi cũng được hưởng lợi. Khi một tổ chức tham gia dịch vụ BHTG, khách hàng sẽ an tâm hơn khi lựa chọn tổ chức đó để gửi tiền. Các tổ chức huy động tiền gửi, nhờ vậy sẽ thu hút thêm được nhiều khách hàng và huy động thêm được nhiều tiền gửi hơn. Trên thực tế, khi ngân hàng được BHTG đã góp phần làm cho kinh tế ít biến động hơn, ổn định hơn, rủi ro sẽ giảm bớt đối với các doanh nghiệp. Mặt khác, các đối tượng vay tiền sẽ sự dụng tiền vay an toàn và hiệu quả hơn, các dự án đầu tư sẽ đầu tư có hiệu quả hơn, tạo tiền đề cho việc phát triển cho các ngành nghề kinh tế khác. Xã hội bình ổn, các ngành nghề kinh tế phát triển, tạo ra công ăn việc làm cho người lao động, giảm thất nghiệp , đời sống nhân dân được nâng cao. Như vậy, dù trực tiếp hay gián tiếp, đối tượng thụ hưởng lợi ích từ dịch vụ BHTG là toàn xã hội. Việc loại trừ tuyệt đối một cá nhân hoặc một tổ chức trong xã hội ra khỏi sự thụ hưởng lợi ích của dịch vụ này là khó khăn và tốn kém. Chính vì thuộc tính không loại trừ thụ hưởng tuyệt đối mà dịch vụ BHTG được xếp vào loại hành hóa công không thuần túy. 1.1.4. Nghiệp vụ chính của bảo hiểm tiền gửi Tại mỗi quốc gia, tùy theo mục đích và mô hình tổ chức hoạt động mà mỗi tổ chức có những nghiệp vụ cụ thể về chuyên môn khác nhau. Nhưng nhìn chung, các
15. 10 tổ chức bảo hiểm tiền gửi trên thế giới đều có những nghiệp vụ chính bao gồm: (1) Chi trả tiền gửi được bảo hiểm cho người gửi tiền tại tổ chức tham gia BHTG bị giải thể, phá sản; (2) Giám sát để ngăn ngừa và cảnh báo rủi ro đối với hoạt động ngân hàng; (3) Hỗ trợ tài chính đối với các tổ chức tham gia BHTG gặp khó khăn về thanh khoản; (4) Tham gia vào việc tái cấu trúc hệ thống ngân hàng thông qua nghiệp vụ tiếp nhận, xử lý Chi trả tiền gửi được bảo hiểm cho người gửi tiền tại tổ chức tham gia BHTG bị giải thể, phá sản là một trong những nghiệp vụ chính của BHTG. Tổ chức BHTG thực hiện cam kết thanh toán cho người gửi tiền thuộc đối tượng được bảo hiểm (bao gồm cả gốc và lãi), theo một mức độ nhất định, tùy thuộc vào quy định về hạn mức chi trả ở mỗi hệ thống BHTG. Việc chi trả được thực hiện khi tổ chức tham gia BHTG bị mất khả năng thanh toán phải chấm dứt hoạt động, nó có ảnh hưởng tới niềm tin của người gửi tiền đối với hoạt động ngân hàng của quốc gia. Mục đích của việc chi trả là nhằm bảo đảm quyền lợi cho người gửi tiền, tạo ra tâm lý an tâm đối với người dân có tiền gửi, ngăn chặn được việc rút tiền hàng loạt tại các tổ chức tham gia BHTG khác, từ đó góp phần đảm bảo cho hệ thống ngân hàng hoạt động được ổn định. Bên cạnh việc chi trả bảo hiểm cho người gửi tiền khi có đổ vỡ xảy ra, tổ chức BHTG còn phải luôn giám sát để ngăn ngừa và cảnh báo rủi ro đối với hoạt động ngân hàng. Tổ chức BHTG thực hiện nghiệp vụ này thông qua hai hình thức là giám sát từ xa và kiểm tra tại chỗ, trong đó giám sát từ xa là chủ yếu. Đây là nghiệm vụ quan trọng trong quá trình quản lý rủi ro đối với các tổ chức tham gia BHTG nhằm đánh giá chính xác và khách quan mức độ rủi ro cũng như tính tuân thủ pháp luật của tổ chức tham gia BHTG. Hoạt động giám sát từ xa được tiến hành thường xuyên trên cơ sở các nguồn thông tin, dữ liệu về hoạt động của tổ chức tham gia BHTG ở các nước phát triển mà tổ chức BHTG ra đời lâu năm thì nguồn thông tin, dữ liệu phục vụ cho giám sát từ xa thường được khai thác từ kho dữ liệu chung do một cơ quan giám sát điều phối hoặc là tổ chức BHTG có thể truy cập trực tiếp (thông qua việc nối mạng trực
16. 11 tuyến) vào hệ thống dữ liệu của tổ chức BHTG. Tổ chức tham gia BHTG chỉ báo cáo trực tiếp cho tổ chức BHTG những thông tin đột xuất, bất thường như khả năng chi trả, sự cần thiết phải hỗ trợ tài chính từ tổ chức BHTG Vì vậy, thông tin, dữ liệu rất chính xác và được cập nhật kịp thời, do vậy mà chất lượng báo cáo giám sát rất cao. Đối với hoạt động kiểm tra tại chỗ thường được tiến hành khi mức độ sai phạm của tổ chức tham gia BHTG là nghiêm trọng. BHTG thực hiện kiểm tra tại chỗ là để xác định mức vi phạm và yêu cầu tổ chức tham gia BHTG có biện pháp khắc phục để trở về hoạt động bình thường. Để đảm bảo hiệu quả, tránh chồng chéo và tiết kiệm chi phí, hoạt động giám sát, kiểm tra được điều phối bới một cơ quan diều phối chung, theo đó mỗi cơ quan giám sát chịu trách nhiệm giám sát đối với một số ngân hàng hoặc tổ chức tài chính nhất định. Một nghiệp vụ chủ đạo khác của BHTG là hỗ trợ tài chính đối với các tổ chức tham gia BHTG gặp khó khăn về thanh khoản. Đây là một trong những nghiệp vụ hỗ trợ khách hàng của tổ chức BHTG. Kinh nghiệm của các tổ chức BHTG thành công trên thế giới cho thấy các hoạt động hỗ trợ khách hàng có vai trò đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển ổn định và an toàn của các tổ chức tham gia BHTG thông qua các hình thức như cho vay hỗ trợ khi tổ chức tham gia BHTG có khó khăn về khả năng thanh khoản và thanh toán, mua lại các tài sản Có đặc biệt là tài sản Có chưa đến hạn thanh toán của tổ chức tham gia BHTG đi vay vốn tại một tổ chức tín dụng khác. Ngoài ra, tổ chức bảo hiểm tiền gửi còn tham gia vào việc tái cấu trúc hệ thống ngân hàng thông qua nghiệp vụ tiếp nhận, xử lý. Đây là một chức năng và nghiệp vụ quan trọng của tổ chức BHTG theo mô hình giảm thiểu rủi ro đặc biệt là trong giai đoạn xảy ra khủng hoảng tài chính. Tổ chức BHTG tiếp nhận, xử lý tổ chức tham gia BHTG có vấn đề theo nguyên tắc chi phí thấp nhất, chi trả nhanh nhất và bán lại tài sản với giá cao nhất. Trên thế giới, đặc biệt ở các nước phát triển, tổ chức BHTG được trao quyền rất lớn, ngoài việc làm đầu mối cho quá trình tiếp nhận, xử lý các tổ chức tham gia BHTG gặp sự cố hoặc đổ vỡ, tổ chức BHTG còn có quyền tham gia điều tra, truy tố tổ chức, cá nhân vi phạm dẫn đến sự đổ vỡ của tổ chức tham gia BHTG đó.
17. 12 Trong các nghiệp vụ trên của BHTG, nghiệp vụ chi trả tiền gửi được bảo hiểm là nghiệp vụ chủ yếu và có tính nguyên thủy đối với các tổ chức đứng ra đảm nhận vai trò BHTG. Các nghiệp vụ khác là nghiệp vụ phát sinh, góp phần phát huy và nâng cao hiệu quả hoạt động của BHTG, khẳng định vai trò ngày càng quan trọng của BHTG đối với sự phát tiển của hệ thống tài chính – ngân hàng và nền kinh tế. 1.1.5. Vai trò của hoạt động bảo hiểm tiền gửi trong nền kinh tế a. Hoạt động bảo hiểm tiền gửi tạo lập và duy trì niềm tin của công chúng đối với hệ thống ngân hàng. Có thể nói, BHTG là nhân tố cực kỳ quan trọng trong việc duy trì niềm tin của công chúng vào hệ thống ngân hàng. Người gửi tiền sẽ yên tâm hơn khi gửi tiền tiết kiệm tại tổ chức tín dụng là thành viên của Tổ chức BHTG vì họ được chi trả Bảo hiểm hoặc đảm bảo các quyền lợi liên quan đến khoản tiền gửi của mình một khi rủi ro xảy ra. Mặt khác, một trong nhưng chức năng cơ bản của ngân hàng là làm trung gian tín dụng giữa những người có vốn và những người cần vốn. Với chức năng này, ngân hàng huy động tiền nhàn rỗi từ dân cư và hình thành nguồn vốn cho vay tới những đối tượng đang thiếu vốn đầu tư. Muốn thực hiện tốt chức năng này, các ngân hàng cần tạo được uy tín và niềm tin trong công chúng. Đây là yếu tố quan trọng đối với bất kỳ một tổ chức nào bởi nếu công chúng không có niềm tin vào tổ chức huy động tiền gửi, họ sẽ không gửi tiền vào tổ chức đó và kết quả là tổ chức đó sẽ không thể huy động được tiền nhàn rỗi từ dân cư cũng như không thể đưa tiền đến những nơi thiếu vốn để cho vay. Về mặt vĩ mô, khi có sự cố xảy ra với một ngân hàng nào đó, BHTG có tác dụng duy trì niềm tin của công chúng đối với uy tín của các ngân hàng đang tiếp tục hoạt động tốt và rộng hơn nữa là phần còn lại của hệ thống ngân hàng quốc gia, nhằm ngăn chặn người gửi tiền có những phản ứng tiêu cực như rút tiền ồ ạt, bán tháo cổ phần ngân hàng làm ảnh hưởng xấu đến toàn bộ hệ thống tài chính – ngân hàng của quốc gia.
18. 13 b. Hoạt động BHTG tạo điều kiện thuận lợi cho hệ thống ngân hàng phát triển. Với đặc thù của một tổ chức tài chính kinh doanh trong lĩnh vực tiền tệ là đi vay để cho vay nên hoạt động ngân hàng chứa đựng nhiều yếu tố rủi ro. Nguyên nhân xảy ra rủi ro có thể là từ phía khách hàng, từ chính ngân hàng hoặc do một nguyên nhân khách quan nào đó mang lại. Trong thực tế, rủi ro đối với hoạt động ngân hàng có nhiều loại. Có loại khi xảy ra rủi ro sẽ chỉ gây ra thiệt hại cho bản thân ngân hàng đó như rủi ro tín dụng, rủi ro lãi suất, rủi ro tỷ giá. Cũng có loại rủi ro khi xảy ra nó không chỉ gây thiệt hại đối với chính ngân hàng đó mà còn ảnh hưởng đến các ngân hàng khác và có thể dẫn tới sự đổ vỡ dây chuyền mang tính hệ thống, làm mất lòng tin đối với người gửi tiền, là nguyên nhân gây ra những cuộc khủng hoảng tài chính khu vực và thế giới như rủi ro thanh khoản do sự cố rút tiền hàng loạt. Thực tế đã cho thấy những cuộc khủng hoảng tài chính xẩy ra đều bắt nguồn từ nguyên nhân đổ vỡ của một hoặc một số ngân hàng như cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á năm 1997-1998, cuộc khủng hoảng tài chính thế giới xảy ra từ năm 2008 đến nay mà hậu quả của nó vẫn còn rất nặng nề. Tại Việt Nam, sự cố rút tiền hàng loạt do tin đồn hoặc thông tin không chính xác ở Ngân hàng cổ phần Á Châu (năm 2003), NH TMCP Phương Nam, NH TMCP Nông thôn Ninh Bình (năm 2005) cũng đã làm cho các Ngân hàng này điêu đứng nếu như không có sự can thiệp kịp thời của Ngân hàng Nhà nước và các cơ quan liên quan. Để phòng ngừa rủi ro, đảm bảo cho các tổ chức tài chính nói chung và ngân hàng nói riêng hoạt động an toàn, hiệu quả, bất kỳ một quốc gia nào cũng phải đề ra một hệ thống chính sách và giải pháp phòng ngừa, giảm thiểu rủi ro, đảm bảo quyền lợi cho người gửi tiền và sự an toàn, lành mạnh của mỗi ngân hàng cũng như của cả hệ thống. Một trong những công cụ, chính sách không thể thiếu là BHTG. Thông qua việc bảo hiểm có mức độ đối với tiền gửi của công chúng trong hệ thống ngân hàng BHTG đã tạo ra một công cụ đầu tư có rủi ro thấp, thích hợp với những nhà đầu tư không mạo hiểm. Nhờ vào công cụ này mà hệ thống ngân hàng thu hút được nguồn vốn tiết kiệm nhàn rỗi trong dân cư để thực hiện được chức năng trung gian tài chính và ổn định tăng trưởng kinh tế. Thông qua các quy
19. 14 định an toàn và cơ chế giám sát hoạt động ngành ngân hàng, BHTG đã góp phần nâng cao khả năng quản trị rủi ro, khả năng điều hành ngành ngân hàng nói riêng và ngành tài chính nói chung. Bên cạnh đó, BHTG với vai trò giám sát, kiểm tra và cảnh báo rủi ro các hoạt động của ngân hàng tham gia BHTG nhằm ngăn chặn sự cố có thể gây ảnh hưởng đến tính ổn định của hoạt động ngân hàng, càng góp phần củng cố hơn nữa niềm tin của công chúng vào sự lành mạnh và phát triển bền vững của hệ thống ngân hàng. Với nguồn lực là quỹ BHTG đủ khả năng can thiệp kịp thời khi tổ chức tham gia BHTG lâm vào tình trạng khó khăn, BHTG đã giúp ngăn chặn và cô lập hiệu ứng rút tiền hàng loạt và sụp đổ của hệ thống ngân hàng khi một vài tổ chức ngân hàng gặp vấn đề Hệ thống ngân hàng được ví như hệ tuần hoàn của cả nền kinh tế. Nó là kênh cung ứng vốn cơ bản cho nền kinh tế, giúp các doanh nghiệp có vốn đầu tư để mở rộng sản xuất kinh doanh, nâng cao hiệu quả kinh doanh, góp phần phân bổ nguồn lực hợp lý giữa các vùng, lãnh thổ trong quốc gia, tạo điều kiện phát triển cân đối nền kinh tế, tạo môi trường thực hiện các chỉ tiêu vĩ mô của nền kinh tế và là cầu nối phát triển kinh tế đối ngoại giữa các quốc gia. Với tầm quan trọng như vậy, cần có một cơ chế đảm bảo cho hoạt động thông suốt, lành mạnh và hiệu quả của hệ thống ngân hàng, tạo điều kiện thuận lợi cho hệ thống ngân hàng phát triển và phát huy được vai trò tích cực trong nền kinh tế quốc dân. Đó cũng chính là vai trò của hoạt động BHTG. Vai trò của BHTG đối với sự phát triển của hệ thống ngân hàng thể hiện ở ba phương diện: Thứ nhất, BHTG hỗ trợ, tạo điều kiện thuận lợi cho các ngân hàng mới ra đời hoặc các ngân hàng có quy mô hạn chế hoạt động có hiệu quả hơn, có khả năng canh tranh được với các ngân hàng lớn. Người gửi tiền có xu hướng lựa chọn những ngân hàng lớn để gửi tiền vì họ cho rằng những ngân hàng lớn khi xảy ra sự cố sẽ được nhà nước hỗ trợ, tránh xảy ra tình trạng đóng cửa ngân hàng, gây tổn thất lớn cho toàn xã hội. Với tâm lý của công chúng như vậy, các ngân hàng lớn và có bề
20. 15 dày hoạt động có lợi thế hơn các ngân hàng nhỏ hoặc mới thành lập trong lĩnh vực huy động vốn – một trong những hoạt động đặc thù của ngành ngân hàng. Ngược lại, các ngân hàng nhỏ hoặc mới thành lập lại khó khăn trong huy động vốn nhàn rỗi trong dân cư vì chưa tạo dựng được tên tuổi, mặc dù đây có thể là những ngân hàng có khả năng sử dụng hiệu quả nguồn vốn huy động. Khi có hoạt động BHTG với chính sách BHTG là yêu cầu bắt buộc đối với tất cả các ngân hàng, tất cả người gửi tiền tại các ngân hàng khác nhau đều được bảo vệ quyền lợi như nhau, thì tâm lý lo ngại bị thất thoát tiền gửi tại các ngân hàng nhỏ và mới thành lập sẽ không còn phổ biến trong cộng đồng người gửi tiền. Điều này sẽ giúp cho các ngân hàng nhỏ và mới thành lập huy động vốn được dễ dàng hơn, qua đó tạo điều kiện cho các ngân hàng này thực hiện các nghiệp vụ tài chính ngân hàng khác và có thể phát triển, cạnh tranh với các ngân hàng lớn nếu thực sự hoạt động hiệu quả. Đặc biệt, khi tăng hạn mức chi trả tiền BHTG, tác dụng kích thích huy động tiền gửi tại các ngân hàng nhỏ của hoạt động BHTG được thể hiện rất rõ nét. Thứ hai, hoạt động BHTG giúp cho các ngân hàng đoạt động yếu kém, không có hiệu quả rút lui khỏi lĩnh vực kinh doanh ngân hàng một cách có trật tự, không ảnh hưởng đến các ngân hàng đang tiếp tục hoạt động và tới toàn hệ thống ngân hàng. Thông qua các hoạt động nghiệp vụ như kiểm tra, giám sát, tham gia giải quyết đổ vỡ ngân hàng tổ chức BHTG có khả năng đánh giá chính xác và kịp thời tình hình hoạt động của các tổ chức tham gia BHTG. Đối với các ngân hàng gặp khó khăn, không thể duy trì hoạt động, tổ chức BHTG thực hiện các biện pháp hỗ trợ như: đề xuất phương án xử lý ngân hàng đổ vỡ (sát nhập vào các ngân hàng khác, phát mại ), chi trả bảo hiểm cho người gửi tiền tại ngân hàng đó nếu ngân hàng đó tham gia BHTG, tham gia vào quá trình thanh lý tài sản để tiếp tục bảo vệ quyền lợi người gửi tiền chưa được thanh toán hết tiền bảo hiểm hoặc những người gửi tiền có tiền gửi lớn hơn hạn mức chi trả BHTG. Những hoạt động này của tổ chức BHTG có tác dụng giúp các ngân hàng bị phá sản rút lui khỏi thị trường một cách chủ động, nhanh gọn và bảo đảm quyền lợi của những người gửi tiền. Ý nghĩa
21. 16 to lớn của hoạt động này còn thể hiện ở chỗ góp phần duy trì niềm tin của người gửi tiền đối với hệ thống các ngân hàng đang hoạt động tốt nói riêng và sự phát triển ổn định, lành mạnh của cả hệ thống ngân hàng nói chung, tránh được những ảnh hưởng xấu do sự đổ vỡ đơn lẻ của một ngân hàng gây ra. Thứ ba, hoạt động BHTG góp phần xây dựng một thị trường có tính cạnh tranh và bình đẳng, tạo động lực cho các ngân hàng giám sát lẫn nhau, thúc đẩy nhau cùng phát triển. Tổ chức BHTG hoạt động trên cơ chế hỗ trợ lẫn nhau giữa cộng đồng các tổ chức tham gia BHTG để giải quyết khó khăn của một ngân hàng, một tổ chức tham gia BHTG (nhất là khi ngân hàng đó bị phá sản/ đóng cửa ) bằng chính nguồn lực, đóng góp của các tổ chức trong cộng đồng. Điều này dẫn đến yêu cầu các ngân hàng giám sát hoạt động của nhau để có thể cảnh cáo, đánh giá được những rủi ro mà các ngân hàng có thể gặp phải để kịp thời ngăn chặn, xử lý, hạn chế tình trạng ngân hàng hoạt động tốt, an toàn phải san sẻ, hỗ trợ thiệt hại do các ngân hàng hoạt động có độ rủi ro cao gây ra. Vai trò này của BHTG đặc biệt phát huy tác dụng đối với hình thức bảo hiểm “đóng góp sau”, ví dụ như tổ chức BHTG cho các ngân hàng tư nhân ở Đức. Theo hình thức này, khi có một ngân hàng bị đóng cửa và xuất hiện yêu cầu tổ chức BHTG chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi, tổ chức BHTG sẽ căn cứ vào mức thiệt hại của ngân hàng bị đổ vỡ và phân bổ chi phí đóng góp cho các tổ chức tham gia BHTG. Như vậy, để tránh tình trạng ngân hàng hoạt động hiệu quả phải san sẻ trách nhiệm với ngân hàng bị phá sản, các ngân hàng sẽ tích cực giám sát lẫn nhau để đưa ra những cảnh báo sớm, hạn chế rủi ro. c. Hoạt động BHTG góp phần thúc đẩy huy động tiền gửi cho đầu tư phát triển Vốn đầu tư có vai trò rất quan trọng trong sự tăng trưởng của một quốc gia. Mức tăng trưởng kinh tế hay tăng trưởng GDP hàng năm của một quốc gia được quyết định bởi số vốn đầu tư và hiệu quả sử dụng nguồn vốn đó. Trong các nguồn hình thành vốn, tiền gửi nhàn rỗi từ dân cư là nguồn vốn huy động chủ yếu và quan trọng của các ngân hàng để tiếp tục thực hiện các nghiệp vụ khác của ngân hàng cũng như để đầu tư cho phát triển kinh tế đất nước. Học thuyết về tăng trưởng kinh
22. 17 tế bền vững của Mankiw [14] cũng đã khẳng định nguồn vốn từ tiết kiệm của một quốc gia, bao gồm tiết kiệm của dân cư và chính phủ, là nguồn vốn có vai trò quyết định đối với đầu tư phát triển kinh tế bền vững. Tổ chức BHTG với hoạt động của mình tạo ra một cơ chế bảo đảm rằng người gửi tiền khi gửi tiền vào các tổ chức tín dụng tham gia BHTG sẽ được nhận lại số tiền đã gửi trong mọi trường hợp (khi ngân hàng làm ăn có hiệu quả hoặc khi ngân hàng bị phá sản vì mất khả năng thanh toán ), qua đó tạo niềm tin đối với người gửi tiền vào các ngân hàng và gián tiếp thúc đẩy hoạt động huy động vốn tại các ngân hàng. Bên cạnh đó, nếu ngân hàng thực sự gặp khó khăn, BHTG với các hình thức hỗ trợ ngân hàng cũng sẽ làm cho người gửi tiền có tâm lý yên tâm hơn khi gửi tiền. Như vậy, thông qua các hoạt động và hình thức bảo đảm của mình, tổ chức BHTG đã gián tiếp nâng cao hiệu quả huy động vốn nhàn rỗi từ dân cư của các ngân hàng tham gia BHTG. 1.2. Hệ thống ngân hàng và vấn đề xử lý ngân hàng bị đổ vỡ 1.2.1. Hệ thống ngân hàng và vai trò của nó đối với nền kinh tế a. Vai trò tập trung vốn của nền kinh tế Trong nền kinh tế có những chủ thể có tiền nhàn rỗi nhưng họ cũng muốn số tiền này sinh lời cho mình và họ cũng muốn cho vay để thu lãi. Đồng thời, có những chủ thể có nhu cầu về vốn để phát triển và mở rộng hoạt động kinh doanh. Nhưng những chủ thể này không quen biết nhau và cũng có thể không tin tưởng nhau nên tiền vẫn chưa được lưu thông. Các ngân hàng thương mại với vai trò trung gian của mình, nhận tiền từ người muốn cho vay, trả lãi cho họ và đem số tiền ấy cho nguời muốn vay vay. Khi đó, ngân hàng đóng vai trò là cầu nối giữa người thừa vốn và người có nhu cầu về vốn và hưởng lợi nhuận là khoản chênh lệch giữa lãi suất nhận gửi và lãi suất cho vay và góp phần tạo lợi ích cho tất cả các bên tham gia. Đối với người đi vay, họ sẽ thỏa mãn được nhu cầu vốn kinh doanh tiện lợi, chắc chắn và hợp pháp, chi tiêu, thanh toán mà không chi phí nhiều về sức lực thời gian cho việc tìm kiếm những nơi cung ứng vốn riêng lẻ. Đặc biệt là đối với nền kinh tế, chức năng này có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế vì nó đáp
23. 18 ứng nhu cầu vốn để đảm bảo quá trình tái sản xuất được thực hiện liên tục và mở rộng quy mô sản xuất. b. Vai trò làm trung gian thanh toán và quản lý các phương tiện thanh toán Ngân hàng tiến hành nhập tiền vào tài khoản hay chi trả tiền theo lệnh của chủ tài khỏan. Khi các khách hàng gởi tiền vào ngân hàng, họ sẽ được đảm bảo an toàn trong việc cất giữ tiền và thực hiện thu chi một cách nhanh chóng tiện lợi, nhất là đối với các khỏan thanh tóan có giá trị lớn, ở mọi địa phương mà nếu khách hàng tự làm sẽ rất tốn kém khó khăn và không an toàn (ví dụ: chi phí lưu thông, vận chuyển, bảo quản ). Khi làm trung gian thanh toán, ngân hàng tạo ra những công cụ lưu thông và độc quyền quản lý các công cụ đó (séc, giấy chuyển ngân, thẻ thanh toán ) đã tiết kiệm cho xã hội rất nhiều vể chi phí lưu thông, đẩy nhanh tốc độ luân chuyển vốn, thúc đẩy quá trình lưu thông hàng hóa. ở các nước phát triển phần lớn thanh toán được thực hiện qua sec và được thực hiện bằng việc bù trừ thông qua hệ thống ngân hàng thương mại. Ngoài ra việc thực hiện chức năng là thủ quỹ của các doanh nghiệp qua việc thực hiện các nghiệp vụ thanh toán đã tạo cơ sở cho ngân hàng thực hiện các nghiệp vụ cho vay. Với sự phát triển chóng mặt của công nghệ, ngày nay, ngân hàng đã cung cấp cho người dân nhiều tiện ích thanh toán, tiết kiệm thời gian, chi phí và giảm thiểu rủi ro qua đó, góp phần giảm thiểu sự lãng phí các nguồn lực của xã hội không cần thiết. Sự có mặt của các loại thẻ tín dụng, thẻ ghi nợ, khả năng thực hiện các giao dịch liên quan đến tài khoản thông qua hệ thống mạng Internet khiến các dịch vụ ngân hàng ngày càng trở nên gần gũi và không thể thiếu đối với đời sống con người. Hệ thống ngân hàng còn có nhiều vai trò khác với nền kinh tế như vai trò điều tiết thị trường tiền tệ, điều hòa hoạt động của các khu vực kinh tế Tuy nhiên, do điều kiện có hạn, luận văn chỉ đề cập đến hai vai trò trên. Hệ thống ngân hàng là huyết mạch của cả nền kinh tế. Sự hoạt động an toàn và lành mạnh của hệ thống ngân hàng sẽ góp phần phân bổ và luân chuyển các nguồn lực một cách có hiệu quả. Tuy nhiên, hệ thống này cũng tiềm ẩn nhiều rủi ro và nguy cơ khủng hoảng, đổ vỡ ngân hàng luôn là mối lo ngại của tất cả các nền kinh tế.
24. 19 1.2.2. Khủng hoảng ngân hàng và vấn đề ngân hàng bị đổ vỡ Vòng đời của một tổ chức tín dụng thường bao gồm bốn giai đoạn chính: (1) Cấp phép thành lập; (2) Trưởng thành, phát triển; (3) Gặp khó khăn, sự cố; (4) Phá sản, giải thể. Khủng hoảng ngân hàng thường xuất hiện từ giai đoạn (3) và (4). Hoạt động kinh doanh truyền của Ngân hàng truyền thống thương dựa vào sự chênh lệch giữa các kỳ hạn, có nghĩa là, ngân hàng huy động tiền gửi ngắn hạn và cho vay dài hạn. Phần lớn tiền gửi huy động sẽ được đem đi cho vay đầu tư lấy lãi vào những dự án dài hạn, với khả năng thanh khoản thấp. Gần đây, hoạt động của các ngân hàng ngày đa dạng. Các ngân hàng không chỉ tập trung vào vào các hoạt động truyền thống mà còn mở rộng các hoạt động để trở thành các ngân hàng toàn cầu. Các ngân hàng này thường kết hợp hoạt động của ngân hàng truyền thống và ngân hàng đầu tư và bị lôi cuốn hoàn toàn vào hoạt động của thị trường tài chính. Họ thường thu hút hầu hết số vốn của họ bằng cách bán những chứng chứng khoán nợ ngắn hạn có giá trị cố định (các khoản tiền gửi). Trong đó có nhiều khoản tiền gửi có tính thanh khoản cao, bao gồm quyền đòi hoàn trả của người gửi tiền theo nguyên tắc ngang giá tại bất kỳ thời điểm nào. Đồng thời, ngân hàng lại đầu tư số vốn mà họ huy động được vào các loại chứng khoán – thường không có giá trị cố định và khong bao gồm các quyền đòi hoàn trả của ngân hàng theo nguyên tắc ngang giá tại bất kỳ thời điểm nào (tính thanh khoản không cao). Như vậy, rủi ro có thể xảy ra khi giá trị thị trường của các tài sản của họ có thể giảm xuống bằng hoặc thấp hơn giá trị các khoản nợ tiền gửi của ngân hàng đối với người gửi tiền khi có những biến động bất lợi về tỷ lệ lãi suất, tỷ giá hối đoái, những thay đổi về quy chế, những sai phạm Như vậy, ngân hàng sẽ ngày càng phải đối mặt với nhiều nguy cơ đổ vỡ khi rủi ro xảy đến. Nhiều nghiên cứu đã cho thấy xu hướng hợp tác và phát triển trong lĩnh vực ngân hàng đã và đang tiếp tục hình thành thông qua các vụ sáp nhập, thâu tóm và bành trướng nội bộ. Ở hầu hết các quốc gia, xu hướng tập trung hóa trong lĩnh vực ngân hàng tiếp tục gia tăng. Theo số liệu của Hiệp hội BHTG quốc tế IADI năm 2005, trong 34 quốc gia thành viên của tổ chức này được điều tra thì có 5 quốc gia
25. 20 có tỷ lệ tài sản tập trung trong 5 ngân hàng lớn nhất là 95% trong khi tỷ lệ này tại 25 quốc gia khác là hơn 30% [7]. Khủng hoảng ngân hàng ngày càng diễn ra phổ biến. Xu hướng tăng cường tính tập trung trong lĩnh vực ngân hàng đồng thời cũng làm tăng nguy cơ tổ chức BHTG và các tổ chức đảm bảo an toàn khác phải đối mặt với những rủi ro đổ vỡ ngân hàng riêng lẻ và thậm chí là khủng hoảng dây chuyền. Hơn nữa, trong trạng thái kinh doanh bình thường, khi người gửi tiền tin tường vào hệ thống ngân hàng, khủng hoảng ngân hàng sẽ không xuất hiện. Nhưng khi một hoặc nhiều ngân hàng gặp vấn đề, niềm tin của người gửi tiền bị lung lay thì nhu cầu rút tiền đột biến có thể xảy ra. Khủng hoảng thanh khoản có thể bùng nổ và làm cho hiệu quả của hệ thống ngân hàng giảm. Việc bán gấp tài sản để đối phó với việc rút tiền hàng loạt đã làm giảm giá trị tài sản ngân hàng. Hậu quả là vốn cơ sở của ngân hàng giảm và dẫn tới những vấn đề về thanh toán. Vấn đề khó khăn trong thanh toán của các ngân hàng này diễn ra tới cao trào có thể thổi bùng thành một cuộc khủng hoảng thanh toán mới, cuối cùng sẽ là khủng hoảng ngân hàng. Khủng hoảng ngân hàng bắt nguồn từ tổng hợp nhiều yếu tố khác nhau. Có thể là do rủi ro về thanh khoản, rủi ro về lãi suất, rủi ro tỷ giá hoặc do các chính sách vĩ mô bất lợi Tuy nhiên, hậu quả của nó có thể dẫn tới ngân hàng đó bị đình trệ trong hoạt động, thua lỗ hoặc tệ hơn là phải đứng trước nguy cơ đổ vỡ. Hệ thống ngân hàng là huyết mạch của cả nền kinh tế do đó vấn đề khủng hoảng ngân hàng mà cụ thể là vấn đề ngân hàng bị đổ vỡ ngày càng dành được sự quan tâm. Ngân hàng đổ vỡ/có nguy cơ đổ vỡ: là các ngân hàng đã lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán, biểu hiện ở các dấu hiệu cụ thể sau: - Giá trị tài sản Có của tổ chức không còn đủ để thực hiện các nghĩa vụ nợ với các chủ nợ kể cả các chủ nợ là thành viên của tổ chức ở mức độ đáng kể; - Vốn bị sụt giảm toàn bộ hoặc một phần đáng kể xuống dưới mức tối thiểu so với quy định mà không có khả năng tự khôi phục được chấp nhận của cơ quan quản lý có thẩm quyền nếu không có sự hỗ trợ khác; - Đã thật sự ngừng chi trả hoặc không thể chi trả tiếp theo yêu cầu của người gửi tiền trong điều kiện hoạt động kinh doanh bình thường,
26. 21 - Đã thật sự ngừng chi trả hoặc không thể chi trả tiếp theo yêu cầu của người gửi tiền trong điều kiện hoạt động kinh doanh bình thường; - Vi phạm nghiêm trọng quy định an toàn, lành mạnh có thể làm suy giảm đáng kể tài sản hoặc thu nhập của tổ chức, có nguy cơ gây ảnh hưởng lớn tới lợi ích của người gửi tiền. Về nguyên nhân gây ra đổ vỡ, khủng hoảng hệ thống ngân hàng: trong các nghiên cứu của mình, Hiệp hội BHTG quốc tế đã tiến hành khảo sát và tổng kết nguyên nhân chủ yếu gây ra khủng hoảng ngân hàng hoặc đổ vỡ ngân hàng riêng lẻ bao gồm các nguyên nhân vĩ mô và các nguyên nhân vi mô % 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Quản lý tài chính Hệ thống giám sát Các nguyên nhân Các yếu tố khác lỏng lẻo yếu kém chính trị Nguồn: Hướng dẫn chung về xử lý Ngân hàng đổ vỡ - IADI 2005 Biểu 1.1. Các nguyên nhân vĩ mô gây ra đổ vỡ ngân hàng Như vậy, các nguyên nhân vĩ mô của đổ vỡ ngân hàng chủ yếu bao gồm suy thoái kinh tế, quản lý tài chính lỏng lẻo, hệ thống giám sát hoạt động không hiệu quả và cả những nguyên nhân chính trị. Cụ thể, trong điều kiện kinh tế suy thoái, hoạt động tín dụng, huy động vốn, chức năng thanh toán, đầu tư của ngân hàng gặp khó khăn, điều này dẫn đến nguy cơ đổ vỡ nếu ngân hàng không đủ năng lực chống chọi lại các thách thức trên. Các yếu kém sẽ càng trở nên nghiêm trọng nếu hệ
27. 22 thống giám sát, cảnh báo sớm không thực sự phát huy tác dụng. Về các nguyên nhân nội tại, năng lực tài chính và khả năng quản lý tài chính yếu kém sẽ dễ đưa ngân hàng vào tình trạng khó khăn. Các nguyên nhân vi mô gây ra đổ vỡ ngân hàng được tổng hợp tại Biểu 1.2 % 30 25 20 15 10 5 0 Hệ thống Quản lý rủi ro Quản trị Tham ô, biển Các yếu tố ngân hàng không phù doanh nghiệp thủ trong quản khác thiếu an toàn hợp yếu kém lý Nguồn: Hướng dẫn chung về xử lý Ngân hàng đổ vỡ - IADI 2005 Biểu 1.2. Các nguyên nhân vi mô gây ra đổ vỡ ngân hàng Về nguyên nhân vi mô, vấn đề thường xuyên được đề cập và có tác động mạnh đến nguy cơ đổ vỡ là thái độ tiếp cận với rủi ro và khả năng quản trị rủi ro. Việc ngân hàng hướng tới các hoạt động rủi ro cao nhằm thu lợi nhuận lớn cho cổ đông, đồng thời không thực sự chú trọng tới các kỹ thuật quản trị rủi ro có thể dẫn tới đổ vỡ ngân hàng. Bên cạnh đó, còn có các nguyên nhân khác như tham ô, biển thủ trong quản lý và quản lý điều hành yếu kém. Khi một ngân hàng đổ vỡ/có nguy cơ đổ vỡ, thông thường ở hầu hết các quốc gia, tổ chức BHTG sẽ đứng ra đảm nhận trách nhiệm xử lý đổ vỡ. Theo tài liệu “Hướng dẫn chung về xử lý các ngân hàng đổ vỡ” của Hiệp hội BHTG quốc tế IADI, thuật ngữ “xử lý đổ vỡ” được dùng để chỉ biện pháp giải quyết đối với một ngân hàng đổ vỡ/có nguy cơ đổ vỡ theo sự chỉ đạo của cơ quan đảm bảo an toàn có thẩm quyền. Vấn đề “xử lý đổ vỡ” thể hiện một nghiệp vụ quan trọng và chủ đạo
28. 23 của BHTG là nghiệp vụ “Tiếp nhận và xử lý”. Đó là việc tổ chức BHTG sau khi được chỉ định là người tiếp nhận xử lý tiến hành các biện pháp để xử lý tổ chức tham gia BHTG đổ vỡ hoặc có nguy cơ đổ vỡ theo hướng bảo vệ tốt nhất quyền lợi của người gửi tiền và giảm thiểu chi phí cho tổ chức tham gia Bảo hiểm 1.3. Bảo hiểm tiền gửi và vấn đề xử lý ngân hàng bị đổ vỡ 1.3.1. Vai trò của bảo hiểm tiền gửi trong việc xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ Có nhiều biện pháp xử lý đổ vỡ chẳng hạn như sử dụng các công cụ của Chính phủ hoặc NH nhà nước, Bộ Tài chính song xử lý đổ vỡ của cơ quan BHTG vẫn tỏ ra rất hiệu quả. Hiện nay, rất nhiều quốc gia trên thế giới đã phân định rõ chức năng quản lý tiền tệ , chức năng giám sát ngân hàng và BHTG cho các cơ quan khác nhau nhằm giảm bớt gánh nặng cho ngân hàng Trung Ương, cơ quan mà theo mô hình truyền thống phải đảm nhận tất cả các chức năng trên. Thực tiễn cho thấy khi có cơ quan độc lập cùng tham gia kiểm soát rủi ro ngân hàng thì NH Trung ương có thể tập trung hoàn toàn vào quản lý và điều hành chính sách tiền tệ và nhờ đó, hệ thống tài chính ngân hàng hoạt động ổn định và hiệu quả hơn. Mô hình hệ thống tài chính an toàn, có sự tham gia của cơ quan giám sát độc lập, BHTG với chức năng mở rộng bao gồm xử lý đổ vỡ và giám sát ngân hàng ngày càng được nhiều nước trên thế giới áp dụng và đã chứng minh được tính ưu việt của nó. Về thông lệ quốc tế, tại các nước phát triển nhất thế giới (G.7) và ở hơn 90 quốc gia có tổ chức BHTG thì không có một chính phủ nào giao cho các bộ (Bộ Tài chính hoặc Ngân hàng Trung Ương) thực hiện việc tiếp nhận xử lý các TCTD có vấn đề. Công việc này thường được giao cho tổ chức BHTG, một công cụ hữu hiệu để xử lý các Tổ chức tín dụng yếu kém theo tinh thần và nguyên tắc của thị trường mà nổi bật là xử lý nhanh, hiệu quả và hạn chế sử dụng tiền thuế của dân. Thực tế cho thấy, ở những nước mà tổ chức BHTG có quyền can thiệp và chấm dứt BHTG thì các ngân hàng ổn định hơn và nguy cơ mất khả năng thanh toán thấp hơn. Để xử lý kịp thời và có hiệu quả những ảnh hưởng của các vụ đổ vỡ ngân hàng riêng lẻ hoặc khủng hoảng dây chuyền gây ra, rất nhiều quốc gia đang không
29. 24 ngừng củng cố cơ chế xử lý các ngân hàng đổ vỡ hoặc có nguy cơ đổ vỡ với vai trò chủ đạo của cơ quan BHTG. Hơn thế nữa, bằng việc thực hiện các chức năng của mình, bản thân tổ chức BHTG luôn chủ động và tích cực tham gia vào quá trình tái cấu trúc hệ thống tài chính - ngân hàng chứ không thụ động ngồi chờ các tổ chức tài chính đổ vỡ để tiếp nhận, xử lý. 1.3.2. Phương pháp xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ của Tổ chức Bảo hiểm tiền gửi Biện pháp chủ yếu mà các tổ chức BHTG loại hình chuyên chi trả sử dụng khi xử lý đổ vỡ là chi trả bảo hiểm cho người gửi tiền. Tổ chức BHTG có nhiệm vụ giảm thiểu thiệt hại một khi có đổ vỡ xảy ra, căn cứ vào đó để quyết định biện pháp xử lý thích hợp. Những biện pháp thường được tổ chức BHTG áp dụng khi xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ bao gồm: Chi trả bảo hiểm cho người gửi tiền Mua và nhận nợ thay Sử dụng ngân hàng bắc cầu Hỗ trợ ngân hàng Mua lại tài sản a. Chi trả bảo hiểm cho người gửi tiền Việc chi trả bảo hiểm cho người gửi tiền được thực hiện bằng cách tổ chức BHTG trực tiếp chi trả số tiền được bảo hiểm cho người gửi tiền hoặc chuyển số tiền được bảo hiểm đó vào tài khoản của một ngân hàng khác và đảm bảo rằng tài khoản đó thuộc quyền sở hữu của người gửi tiền. Ngân hàng thường sẽ bị đóng cửa (bị rút giấy phép kinh doanh và chấm dứt điều lệ hoạt động) và tài sản cũng như các khoản đòi bồi thường không được bảo hiểm sẽ được chuyển sang cho người tiếp nhận để tiến hành thanh lý và xử lý. Do đây là nghiệp vụ cơ bản của BHTG nên tại hầu hết các quốc gia có tổ chức BHTG đều có quy trình nghiệp vụ chuẩn cho việc chi trả bảo hiểm cho người gửi tiền. Thời hạn chi trả bảo hiểm tuân theo luật định của từng quốc gia, thường là tối đa 6 tháng tính từ ngày ngân hàng bị đóng cửa đến lúc chi trả bảo hiểm thực tế và nhanh nhất là 1 tuần như tại Hoa Kỳ. Tuy nhiên, trên thực tế, theo khảo sát của IADI, hầu hết khoảng thời gian trung bình từ lúc ngân
30. 25 hàng đóng cửa đến lúc chi trả cho người gửi tiền thường hơn 6 tháng, tức là dài hơn so với luật định. Phương pháp chi trả bảo hiểm cho người gửi tiền là phương pháp xử lý chủ yếu trong trường hợp có ngân hàng xảy ra đổ vỡ. Ưu điểm của phương pháp này là bảo đảm được quyền lợi thiết thực của người gửi tiền. Một khi ngân hàng có vấn đề thì người gửi tiền thường muốn được bồi hoàn lại khoản tiền đã gửi vào ngân hàng ngay lập tức. Đó cũng là nhằm đảm bảo quyền lợi bình đẳng của tất cả người gửi tiền và gia tăng niềm tin công chúng vào hệ thống ngân hàng. Việc chi trả kịp thời và đúng lúc cho người gửi tiền có thể giúp ngăn chặn khủng hoảng dây chuyền trong hệ thống tài chính ngân hàng. Phương pháp chi trả bảo hiểm được đánh giá là biện pháp xử lý có chi phí tối thiểu cũng như ít rắc rối nhất nếu so với các phương pháp khác và đặc biệt hiệu quả nếu xét về góc độ cần chấm dứt hoạt động của những ngân hàng không có khả năng phát triển trong hệ thống có những ngân hàng yếu kém. Tuy nhiên, bên canh các ưu điểm nêu trên, biện pháp này cũng chứa đựng nhiều nhược điểm: Do đã bồi thường cho người gửi tiền nên ngân hàng bị đổ vỡ có thể từ bỏ hoàn toàn trách nhiệm và nghĩa vụ. Sự sụp đổ của một ngân hàng riêng lẻ được công bố công khai, có thể gây hoang mang trong công chúng và làm ảnh hưởng đến các ngân hàng khác. Mặt khác, quyền hạn của tổ chức BHTG cũng bị giới hạn nếu chỉ đơn thuần thực hiện chức năng chi trả. Khi đó, BHTG chỉ phát huy vai trò của mình khi đổ vỡ đã xảy ra. b. Mua và tiếp nhận nợ (Purchase and Assumption – P&A) Nghiệp vụ mua lại và tiếp nhận nợ hoặc xử lý đổ vỡ là biện pháp mà một ngân hàng đang hoạt động tốt hoặc một nhóm các nhà đầu tư khác sẽ đứng ra tiếp nhận một phần hoặc toàn bộ các khoản nợ và mua lại tài sản của ngân hàng bị đổ vỡ hoặc có nguy cơ đổ vỡ. Phương pháp P&A thường được áp dụng khi chi phí cho hoạt động mua lại và tiếp nhận nợ thấp hơn chi phí chi trả bảo hiểm ước tính. Hoạt động mua lại và tiếp nhận nợ cũng được đánh giá là ít gây thiệt hại cho Tổ chức BHTG hơn biện pháp chi trả. Đây cũng là biện pháp nhanh chóng và đảm bảo lợi
31. 26 ích tốt nhất cho người gửi tiền và hỗ trợ cho việc cơ cấu lại ngân hàng hoặc xử lý tài sản của ngân hàng đó. Khác với phương pháp chi trả tiền Bảo hiểm, hầu hết các quốc gia đều chưa có quy trình nghiệp vụ chuẩn cho hoạt động mua lại và tiếp nhận nợ Ưu điểm của phương pháp này là có thể bảo lưu nghĩa vụ của ngân hàng bị đổ vỡ và duy trì ràng buộc giữa người gửi tiền với ngân hàng này, từ đó, duy trì niềm tin của người gửi tiền vào hệ thống ngân hàng. Nghiệp vụ mua và tiếp nhận nợ cũng giúp bảo vệ quyền lợi của tất cả người gửi tiền, nghĩa vụ của ngân hàng đối với tiền gửi tại ngân hàng đó được kéo dài và có thể đảm bảo được việc làm cho nhân viên tại ngân hàng bị đổ vỡ. Đây cũng là giải pháp ít tốn kém và ít gây ra sự gián đoạn nhất, thậm chí có thể không cần đến sự hỗ trợ từ phía chính phủ. Ngoài ra phương pháp này còn giúp giảm thiểu nguy cơ gián đoạn hoạt động thị trường nhờ việc chuyển nhượng tài sản diễn ra nhanh chóng và cho phép người gửi tiền duy trì được tiền gửi của mình và giúp tránh được những thiếu sót trong dịch vụ ngân hàng. Tuy nhiên, trên thực tế cũng rất khó có thể tìm được một tổ chức tài chính đứng ra mua lại và tiếp nhận nợ của ngân hàng có nguy cơ đổ vỡ, nhất là khi tình hình kinh tế và hệ thống ngân hàng trong thời kỳ khủng hoảng đều tỏ ra yếu kém. Một khi áp dụng phương pháp xử lý này, tổ chức BHTG phải gánh vác một nhiệm vụ khó khăn là sớm xúc tiền việc định giá tài sản và các khoản nợ của ngân hàng có nguy cơ đổ vỡ, đồng thời phải tiến hành bí mật. Khi thực hiện mua lại và tiếp nhận nợ, bên tiếp nhận có thể chỉ cam kết tiếp nhận một phần chứ không phải là toàn bộ nghĩa vụ đối với tiền gửi của ngân hàng bị đổ vỡ, do đó, không phải 100% những người gửi tiền đều được bảo vệ. Hơn thế nữa, các nhà đầu tư tư nhân thường không mấy quan tâm đến việc mua lại một ngân hàng mất khả năng thanh toán, do đó, để thu hút các nhà đầu tư, cần phải bơm tiền vào ngân hàng đó từ nguồn quỹ của chính phủ hoặc của tổ chức BHTG. c. Sử dụng ngân hàng bắc cầu (Bridge Bank) Thuật ngữ “Ngân hàng bắc cầu” dùng để chỉ một ngân hàng được tổ chức bảo hiểm thành lập và hoạt động tạm thời để mua lại tài sản và các khoản nợ của
32. 27 một ngân hàng bị đổ vỡ cho đến khi thực hiện biện pháp xử lý cuối cùng. Thành lập Ngân hàng bắc cầu là biện pháp nhằm duy trì hoạt động bình thường của ngân hàng bị đổ vỡ, tránh gây xáo trộn và tạo tâm lý hoang mang cho người gửi tiền. Trong một số trường hợp, ngân hàng bị đổ vỡ là quá lớn (do đó nguồn xử lý không đủ để tiến hành chi trả) hoặc trong trường hợp không đủ thời gian để chào bán tài sản của ngân hàng này với người mua lại tiềm năng thì thành lập ngân hàng bắc cầu giúp tổ chức BHTG có nhiều thời gian hơn để tìm được người mua lại phù hợp. Tuy nhiên, biện pháp này có nhược điểm là có thể làm tăng chi phí cho tổ chức BHTG hoặc chính phủ vì tổ chức BHTG hoặc Chính phủ sẽ trở thành chủ sở hữu ngân hàng bị đổ vỡ hoặc có nguy cơ đổ vỡ sau đó mới bán lại ngân hàng đó. Do đó, có thể làm phát sinh các chi phí xử lý và quản lý ngoài dự kiến. Ngoài ra, tổ chức BHTG sẽ mất nhiều thời gian và công sức hơn, do đó sẽ mất nhiều chi phí hơn khi thành lập ngân hàng bắc cầu thay vì lựa chọn một phương án khác. Nếu không tìm được người mua lại phù hợp hoặc không tìm được người thầu thì phải mất thời gian lâu hơn nữa mới hoàn thành được quy trình xử lý đổ vỡ so với dự kiến. Biện pháp ngân hàng bắc cầu thường được ưu tiên sử dụng hơn biện pháp mua lại và tiếp nhận nợ (P&A). d. Hỗ trợ ngân hàng (Open-Bank Assistance - OBA) Thuật ngữ “Hỗ trợ Ngân hàng” (OBA) được dùng để chỉ biện pháp hỗ trợ một ngân hàng được bảo hiểm đang có nguy cơ bị đổ vỡ bằng cách cho vay trực tiếp – hỗ trợ sáp nhập hoặc mua lại tài sản. Biện pháp OBA được sử dụng nếu việc một ngân hàng sụp đổ có ảnh hưởng nghiêm trọng đến sự ổn định của hệ thống tài chính và nền kinh tế địa phương hoặc cả nước hoặc nếu chi phí hoạt động OBA thấp hơn chi phí ước tính cho việc chi trả bảo hiểm. Biện pháp này có thể khắc phục tình trạng mất khả năng thanh toán của Tổ chức tài chính bị đổ vỡ, ổn định niềm tin của người gửi tiền và môi trường tài chính, tránh được khủng hoảng trong lĩnh vực ngân hàng. Tuy nhiên, biện pháp này đòi hỏi các nhà đầu tư phải bơm thêm vốn
33. 28 nhằm chia sẻ chi phí phục hồi ngân hàng có nguy cơ đổ vỡ. Cũng vì thế mà giải pháp “hỗ trợ ngân hàng” ít kinh tế hơn các giải pháp khác. Quỹ bảo hiểm có thể bị thâm hụt nhanh chóng và chỉ trong một khoảng thời gian ngắn ngủi so với các biện pháp khác. Hơn nữa, xét về khía cạnh nào đó, giải pháp này làm giảm nguyên tắc thị trường trong kinh doanh. e. Mua lại tài sản (Asset Purchase) Ở hầu hết các quốc gia , khi một ngân hàng nào đó đổ vỡ hoặc có nguy cơ đổ vỡ thì cơ quan bảo hiểm hoặc cơ quan giám sát được quyền mua lại tài sản của ngân hàng đó. Theo điều tra của Tổ chức BHTG Quốc tế IADI, trong thực tế xử lý đổ vỡ của các ngân hàng thành viên tổ chức này, biện pháp mua lại và tiếp nhận nợ (P&A) được sử dụng nhiều nhất. Hầu hết các quốc gia áp dụng biện pháp này khi ngân hàng đổ vỡ có quy mô khá lớn và thời gian xử lý đổ vỡ ngắn. Tiếp đến là biện pháp chi trả bảo hiểm, thường áp dụng khi ngân hàng bị đổ vỡ có quy mô tương đối nhỏ. Còn biện pháp hỗ trợ ngân hàng được áp dụng đối với các ngân hàng có quy mô tầm cỡ khi các ngân hàng này có nguy cơ đổ vỡ. 1.3.3. Nguyên tắc xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ của tổ chức bảo hiểm tiền gửi Tổ chức BHTG của mỗi nước thường đặt ra cho mình những nguyên tắc riêng khi xử lý đổ vỡ. Tuy nhiên, để tối đa hóa các lợi ích thu được trong xử lý đổ vỡ, thông thường phải đảm bảo tuân thủ theo những nguyên tắc sau: - Các tổ chức nhận tiền gửi tham gia bảo hiểm khi bị đổ vỡ sẽ được xử lý với chi phí thấp nhất. Tổ chức BHTG khi tiếp nhận hồ sơ của ngân hàng bị đổ vỡ cần phải tính toán và đưa ra được phương án tối ưu nhất và ít tốn kém nhất. Có nhiều phương pháp để xử lý đổ vỡ như chi trả bảo hiểm cho người gửi tiền, mua và nhận nợ thay (P&A), thành lập ngân hàng bắc cầu (Bridge Bank), hay sử dụng nghiệp vụ ngân hàng mở (OBA) Khi đó, phải căn cứ vào tình hình thực tế của ngân hàng bị đổ vỡ để chọn ra phương thức xử lý ít gây tốn kém nhất. - Xử lý theo cách nhanh nhất: Việc xử lý đổ vỡ ngân hàng cũng cần được cơ quan BHTG xử lý theo cách thức nhanh nhất. Phản ứng nhanh chóng và kịp thời
34. 29 của cơ quan BHTG sẽ ngăn chặn được tâm lý hoang mang, dao động của người gửi tiền ở ngân hàng bị đóng cửa cũng như các ngân hàng khác. Từ đó tránh được những vụ đổ vỡ dây chuyền do người gửi tiền rút tiền hàng loạt ra khỏi ngân hàng. - Xử lý hiệu quả: Xử lý của cơ quan BHTG với chi phí thấp nhất, trong khoảng thời gian ngắn nhất nhưng phải đảm bảo mang lại hiệu quả cao nhất. Hiệu quả được đo lường trong mối tương quan giữa lượng chi phí bỏ ra và thời gian hoàn tất xử lý. Cơ quan BHTG còn cần phải kết hợp giữa phục hồi năng lực tài chính và quản trị ngân hàng với các biện pháp giám sát để đạt hiệu quả cao. Tổ chức tín dụng sau khi phục hồi tránh được nguy cơ tái yếu kém, có khả năng phát triển bền vững, góp phần tăng cường sức mạnh cho hệ thống tài chính. - Thu hồi tài sản với giá trị cao nhất: Trong thời kỳ khủng hoảng, tổ chức BHTG phải dùng tiền trong quỹ BHTG để chi trả bảo hiểm hoặc chi cho các hoạt động khác để xử lý ngân hàng có vấn đề. Nhiệm vụ của cơ quan này trong quá trình xử lý là phải thu hồi tài sản với giá trị cao nhất để bù đắp thâm hụt cho quỹ BHTG. - Hài lòng: Việc xử lý của cơ quan BHTG phải dảm bảo chính xác, công bằng cho các bên liên quan, để đem lại niềm tin cho người gửi tiền cũng như đảm bảo phục vụ tốt cho các tổ chức tham gia BHTG. 1.3.4. Một số mô hình bảo hiểm tiền gửi hiện nay Số lượng tổ chức BHTG mới được thành lập trong thời gian gần đây tăng mạnh khẳng định các nhà hoạch định chính sách đã coi BHTG như một công cụ hữu hiệu nhằm ngăn ngừa khủng hoảng, bảo vệ người gửi tiền và giảm gánh nặng xử lý đổ vỡ cho ngân sách nhà nước. Tùy vào điều kiện từng nước, Chính phủ sẽ xác định những nhóm mục tiêu chính sách công chủ yếu tại nước mình và điều này quyết định Tổ chức BHTG được xây dựng theo mô hình nào trong số 3 mô hình chủ yếu: Mô hình chi trả (Pay-box), Mô hình chi trả với quyền hạn mở rộng (Pay-box with extended powers) và Mô hình giảm thiểu rủi ro (Risk-Minimiser). Đây được coi là 03 mụ hình chủ yếu, phản ánh phạm vi chức năng hoạt động cũng như trình độ phát triển khác nhau của Tổ chức BHTG tại từng quốc gia
35. 30 Nguồn: Hiệp hội BHTG quốc tế - IADI Hình 1.1. Các mô hình bảo hiểm tiền gửi Mô hình chi trả: Tổ chức BHTG chỉ thực hiện chi trả cho người gửi tiền sau khi tổ chức tham gia BHTG bị phá sản Mô hình chi trả với quyền hạn mở rộng: Ngoài chức năng thực hiện chi trả cho người gửi tiền sau khi tổ chức tham gia BHTG bị phá sản thì tổ chức BHTG còn thực hiện một số chức năng khác tùy thuộc vào đặc thù của mỗi nước Mô hình giảm thiểu rủi ro: Tổ chức BHTG giảm thiểu rủi ro có các thẩm quyền nhằm bảo vệ tốt nhất người gửi tiền; đánh giá giám sát rủi ro đảm bảo an toàn của hệ thống tài chính và tham gia vào tái thiết hệ thống tài chính ngân hàng. Trong quá trình thực tế hoạt động, mô hình chuyên chi trả và mô hình chi trả với quyền hạn mở rộng đó thể hiện những hạn chế nhất định, cụ thể: - Giới hạn và thụ động trong quá trình triển khai nghiệp vụ BHTG. Theo mô hình này, Tổ chức BHTG chỉ có chức năng duy nhất là thực hiện chi trả cho người gửi tiền khi xảy ra đổ vỡ ngân hàng. Tổ chức BHTG không có được thông tin về rủi ro của tổ chức tham gia BHTG cũng như những thông tin về rủi ro có thể phát sinh đối với Quỹ BHTG. - Không có khả năng giám sát rủi ro đối với Quỹ BHTG và đối với hệ thống tài chính
36. 31 - Không thực hiện được nghiệp vụ tiếp nhận xử lý theo nguyên tắc chi phí tối thiểu nhằm giảm gánh nặng chi phí giải quyết đổ vỡ cho Chính phủ - Không duy trì được lòng tin của người gửi tiền vào hệ thống tài chính do năng lực được giao trong giới hạn hẹp - Không đảm bảo bảo vệ tốt nhất quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền do không được giao các chức năng can thiệp, cảnh báo sớm và tư vấn cho người gửi tiền. Với những hạn chế như trên, xu hướng các tổ chức BHTG trên thế giới đang chuyển sang áp dụng mô hình giảm thiểu rủi ro. Đây là mô hình có tính ưu việt nhất bởi vì nó đã thể hiện được tốt nhất vai trò của tổ chức BHTG trong việc bảo vệ người gửi tiền. Hiện nay, Tổ chức BHTG Hoa Kỳ đang áp dụng mô hình này và tỏ ra rất hiệu quả. Trong khi đó, với cuộc khủng hoảng ngân hàng Northern Rock ở Anh cuối năm 2007, BHTG Anh dưới mô hình chi trả đã tỏ ra kém hiệu quả. Vì vậy, đã không tạo lập được niềm tin của công chúng đối với hệ thống tài chính – ngân hàng dẫn tới việc không thể ngăn chặn đuợc dòng người rút tiền ồ ạt. Chính phủ Anh, sau cuộc khủng hoảng này cũng đã có chủ trương chuyển BHTG Anh từ mô hình chi trả sang mô hình giảm thiểu rủi ro. Việc chuyển đối giữa các mô hình BHTG nhằm mục đích để nâng cao vai trò và hiệu quả xử lý đổ vỡ của tổ chức BHTG các nước. BHTG ngày càng chứng tỏ là một công cụ đắc lực trong việc xử lý đổ vỡ ngân hàng thậm chí còn được xem như một công cụ để “vượt khủng hoảng”, để “kích cầu niềm tin” Nghiên cứu kinh nghiệm của các quốc gia đi trước như Hoa Kỳ trong việc xử lý ngân hàng đổ vỡ là việc làm thiết thực cho cơ quan BHTG các nước nói chung và Việt Nam nói riêng để đối phó và chặn đứng các nguy cơ khủng hoảng đặc biệt là trong bối cảnh hệ thống Ngân hàng Việt nam vẫn còn non yếu và dễ bị tổn thương.
37. 32 CHƢƠNG II: KINH NGHIỆM CỦA TỔ CHỨC BẢO HIỂM TIỀN GỬI HOA KỲ TRONG VIỆC XỬ LÝ NGÂN HÀNG BỊ ĐỔ VỠ 2.1. Vài nét về Tổ chức Bảo hiểm tiền gửi Hoa Kỳ (FDIC) 2.1.1. Sự ra đời và phát triển Tổ chức BHTG Mỹ - Federal Deposit Insuarance Corporation, viết tắt là FDIC là một cơ quan độc lập với Chính phủ Liên Bang Mỹ, được thành lập vào năm 1933 để đối phó với hàng ngàn cuộc đổ vỡ ngân hàng đã xảy ra vào những năm 1920 và đầu thập niên 1930. FDIC được thành lập theo điều luật Glass Steagall Act 1933 của Mỹ. Cùng ngược dòng thời gian để trở về với lịch sử ra đời của FDIC: Vào thế kỷ 19, nền kinh tế Mỹ phải đương đầu với cuộc khủng hoảng ngân hàng diễn ra liên miên, đi cùng với nó là những hệ lụy về suy thoái kinh tế và thất nghiệp. Các nhà lập pháp Mỹ đó đi tìm những giải pháp tốt hơn nhằm bảo đảm an toàn cho các khoản tiền gửi tại các nhà băng. Trong giai đoạn 1829 đến 1917, 14 bang tại Mỹ bắt đầu từ New York đã triển khai kế hoạch thành lập tổ chức BHTG tại cấp bang. Mục tiêu của việc thành lập các tổ chức BHTG ở cấp bang đều là: i) bảo vệ cộng đồng trước những bất ổn về kinh tế do đổ vỡ ngân hàng gây ra; và ii) bảo vệ người gửi tiền trước những thiệt hại của đổ vỡ ngân hàng. Tuy nhiên, nỗ lực đó vẫn không ngăn được dòng thác đổ vỡ của các Ngân hàng vào năm 1933 - vào cuối nhiệm kỳ của Tổng thống Mỹ Hebert Hoover với con số khổng lồ hơn 9,000 ngân hàng bị đóng cửa với trung bình khoảng 900,000.00 Đô la tiền gửi - đánh dấu thời kỳ suy thoái tồi tệ nhất trong lịch sử hiện đại. Chính phủ Hoa Kỳ khi đó đã có những động thái để bảo vệ những người gửi tiền bằng Luật Ngân hàng năm 1933. Đây cũng chính là cơ sở để hình thành FDIC. Vào tháng 6 năm 1933, Tổ chức BHTG Hoa Kỳ (Federal Deposit Insurance Corporation - FDIC) được tuyên bố chính thức thành lập với sự thông qua Điều luật Glass Steagall về BHTG (Glass Steagall Deposit Insurance Act). FDIC ngay khi ra đời đã được sở hữu một quỹ với 289 triệu Đô la Mỹ gồm các khoản vay ban đầu từ Bộ Tài chính và Cục dự trữ Liên bang [31].
38. 33 Luật Ngân hàng (Banking Act) năm 1935 đã chính thức đặt nền tảng cho FDIC với tư cách một cơ quan của Chính phủ Mỹ. Vào những ngày đầu thành lập, FDIC không giành được sự ủng hộ của Hiệp hội các nhà băng Mỹ (American Bankers Association). Hiệp hội này cho rằng việc hình thành một cơ quan BHTG chỉ làm gia tăng thêm chi phí và là hình thức trợ giúp cho các Ngân hàng hoạt động yếu kém và bị thua lỗ. Tuy nhiên, ngay sau đó, FDIC đã chứng tỏ được sự thành công. Một năm sau kể từ khi FDIC được thành lập vào năm 1933, từ chỗ có 9,000 ngân hàng bị đóng cửa thì đến năm 1934 chỉ có thêm 9 ngân hàng ngừng hoạt động. Do sự quay lưng và bất hợp tác của Hiệp hội các Ngân hàng Mỹ và sự chồng chéo của luật, trong thời kỳ chiến tranh thế giới thứ II và thời gian sau đó, vai trò của BHTG ít được nhìn nhận hơn. Liều thuốc thử đầu tiên đối với FDIC là vào cuối những năm 1980 và đầu những năm 1990 với cuộc khủng hoảng tiết kiệm và cho vay. Lạm phát, lãi suất tăng cao, sự suy thoái và rối loạn đã dẫn tới sự sụp đổ của hàng loạt ngân hàng. Năm 1983 có tới 48 ngân hàng với tổng tài sản tương đương 7 tỷ USD bị đóng cửa và đến năm 1989, lần đầu tiên trong lịch sử phát triển của FDIC, có tới 206 ngân hàng bị đổ vỡ [31]. Và đây cũng là lần đầu tiên kể từ sau Chiến tranh Thế giới thứ II, FDIC đã được yêu cầu chi trả cho các khoản tiền gửi mà nó đứng ra Bảo hiểm. Vị trí của FDIC cũng vì thế mà ngày một quan trọng. Kể từ đó đến nay, các chính sách liên quan đến BHTG đã ngày càng được Chính phủ Mỹ bổ sung, hoàn thiện chẳng hạn như quy định về tăng mức phí bảo hiểm tối thiểu, các giải pháp về “chi phí tối thiểu” hay chính sách “quá lớn không thể đổ vỡ” cùng với đó là các thay đổi về hạn mức BHTG. Trong suốt lịch sử 75 năm hoạt động, FDIC đã khẳng định được vai trò ưu việt của mình qua nhiều biến cố thăng trầm của thị trường tài chính Mỹ. Với nguồn tài chính tới hơn 52.8 tỷ Đô la Mỹ, FDIC bảo hiểm hơn 4.3 nghìn tỷ tài khoản tiền gửi tại 8,949 Ngân hàng và quỹ tiết kiệm tại Mỹ [31]. FDIC đã cam kết bảo hiểm cho từng đồng tiền gửi của khách hàng và thực tế là trong suốt 75 năm qua, chưa có người dân Mỹ nào bị tổn thất lấy một xu tiền gửi dù cho các ngân hàng của họ có bị đóng cửa đi nữa.
39. 34 2.1.2. Mô hình hoạt động của FDIC FDIC là cơ quan BHTG đầu tiên trên thế giới được thành lập và đi vào hoạt động. FDIC hoạt động độc lập với Chính phủ và chịu sự kiểm soát trực tiếp của Quốc hội. Mục đích thành lập của FDIC là bảo vệ người gửi tiền trong các ngân hàng và các tổ chức nhận tiền gửi phi ngân hàng trên khắp nước Mỹ. Hiện nay, FDIC đứng ra BHTG cho khoảng gần 9,000 ngân hàng và tổ chức nhận tiền gửi phi ngân hàng. Mạng lưới của FDIC bao gồm Trụ sở chính đặt tại Washington D.C và 06 chi nhánh khu vực đặt tại các tiểu bang. Dưới các chi nhánh khu vực còn có các chi nhánh địa phương nơi cơ quan Liên bang thực hiện việc kiểm tra tại chỗ các tổ chức tham gia BHTG [27]. Nhiệm vụ chính của FDIC là bảo vệ và củng cố niềm tin của công chúng vào hệ thống tài chính Mỹ thông qua việc: bảo hiểm tiền gửi tại các Ngân hàng và tổ chức tiết kiệm; xác định, giám sát và quản lý rủi ro cho các quỹ BHTG và hạn chế ảnh hưởng của đổ vỡ Ngân hàng hoặc tổ chức tiết kiệm đối với nền kinh tế và hệ thống tài chính. Nguồn vốn ban đầu cho hoạt động của FDIC không lấy từ ngân sách Liên Bang mà được chính phủ cho phát hành trái phiếu bán cho các tổ chức tài chính ngân hàng. FDIC được quyền lấy phí BHTG để bù đắp chi phí hoạt động và bổ sung vốn điều lệ. Ngoài ra, FDIC cũng được bảo đảm khả năng thanh khoản bằng một khoản tín dụng dự phòng trị giá 30 tỷ USD do Cục dự trữ Liên Bang và Bộ tài Chính Hoa Kỳ cấp. Năm 1989, Quốc hội Mỹ thành lập hai Quỹ bảo hiểm riêng biệt đều do FDIC quản lý, bao gồm: Quỹ BHTG NH (DIF) và Quỹ bảo hiểm hiệp hội tiết kiệm (SAIF). Đến 31/03/2006, hai quỹ trên được hợp nhất thành một quỹ chung duy nhất cú tên gọi là Quỹ BHTG (DIF). Theo quy định của Luật pháp Mỹ, FDIC phải duy trì tỷ lệ DIF trong khoảng 1.15% đến 1.5% tổng giá trị tiền gửi được bảo hiểm. Trong trường hợp tỷ lệ dự trữ thấp hơn mức 1.15%, FDIC phải đưa ra một kế hoạch khôi phục tỷ lệ 1.15% theo thông lệ trong vòng 5 năm [27].
40. 35 FDIC thực hiện thu phí các tổ chức tham gia BHTG theo mức độ rủi ro được xác định bằng cách phân tích tiềm năng phát triển trong quá trình hoạt động, mở rộng quy mô và bằng cách chọn lọc, đánh giá các thông tin về các tổ chức tham gia BHTG thông qua quá trình giám sát. Loại tiền được FDIC bảo hiểm gồm: Tiền gửi không kỳ hạn Tài khoản tiết kiệm Chứng chỉ tiền gửi Các tài khoản hưu trí. Khi tổ chức tham gia BHTG bị phá sản, FDIC được chỉ định làm người tiếp nhận và chịu trách nhiệm xử lý tài sản nhằm thu hồi một cách nhanh nhất với giá trị tối đa có thể. Trong ba mô hình BHTG đang tồn tại trên thế giới, FDIC hiện đang hoạt động theo mô hình giảm thiểu rủi ro. Đây là mô hình tỏ ra ưu việt nhất vì nó thể hiện được tốt nhất vai trò của BHTG trong việc bảo vệ người gửi tiền, bảo đảm sự an toàn của toàn bộ hệ thống Tài chính và góp phần đắc lực vào việc tái thiết hệ thống tài chính – ngân hàng sau khủng hoảng. Đây cũng là mô hình hoạt động mà Tổ chức BHTG các nước trên thế giới đang hướng tới xây dựng. 2.1.3. Vị trí của FDIC trong hệ thống giám sát tài chính ngân hàng Hoa Kỳ Hệ thống ngân hàng luôn là huyết mạch của nền kinh tế. Với một mạng lưới ngân hàng khổng lồ và những cánh tay vươn dài trên toàn thế giới, hệ thống Tài chính Hoa Kỳ đòi hỏi phải có cả một bộ máy giám sát ngặt nghèo nhằm bảo đảm cho sự hoạt động an toàn và lành mạnh của cả nền kinh tế. FDIC cũng là một mắt xích không kém phần quan trọng trong guồng máy đó. Hoa Kỳ hiện có bốn cơ quan giám sát hoạt động tài chính ngân hàng gồm: Cục dự trữ Liên Bang (FED) Cơ quan giám sát tiền tệ thuộc Bộ Tài chính (OCC) Cơ quan giám sát các tổ chức nhận tiền gửi phi Ngân hàng thuộc Bộ Tài chính (OTS) Tổ chức BHTG Liên Bang (FDIC)
41. 36 Các cơ quan giám sát này được phân công giám sát từng nhóm tổ chức nhất định. Chẳng hạn: FED chịu trách nhiệm giám sát 8 ngân hàng thương mại liên bang lớn nhất nước Mỹ, OCC: Cơ quan giám sát tiền tệ Bộ Tài chính Mỹ giám sát hoạt động của các NH Quốc gia không phải là thành viên của FED và một phần tổ chức nhận tiền gửi tiết kiệm Liên Bang FFIEC (Federal Finance Instituition Examination Council) FED OCC OTS FDIC 8 ngân hàng 1. NH quốc gia 1. Tổ chức nhận Các ngân hàng thương mại Liên không phải là tiền gửi tiết kiệm tiểu bang bang lớn nhất Mỹ thành viên của tại tiểu bang FED 2. Một phần tổ 2. Một phần tổ chức nhận tiền gửi chức nhận tiền gửi tiết kiệm liên và tiết kiệm Liên bang Bang Nguồn: Mô hình BHTG Liên Bang Hoa Kỳ - www.div.gov.vn Sơ đồ 2.1. Sơ đồ hệ thống giám sát tài chính ngân hàng Hoa Kỳ Trong phạm vi quyền hạn của mình, FDIC chịu trách nhiệm giám sát trực tiếp các ngân hàng tiểu bang không phải là thành viên của FED. 2.2. Kinh nghiệm của FDIC trong việc xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu xuất phát điểm từ Mỹ đã nhanh chóng lan ra khắp các châu lục và làm toàn bộ các nền kinh tế thế giới nghiêng ngả. Như một thứ bệnh truyền nhiễm, cơn khủng hoảng nhen nhóm từ nước Mỹ đã lây lan với tốc độ chóng mặt khiến các quốc gia phải lao đao, kinh tế toàn cầu rơi vào suy thoái nghiêm trọng. Sau hơn một năm xảy ra cuộc khủng hoảng tín dụng (2007), cuộc khủng hoảng lớn nhất trong lịch sử kể từ cuộc Đại suy thoái năm 1930 đã ập xuống phố Wall. Hàng trăm triệu các khoản đầu tư liên quan đến bất động sản đã đóng
42. 37 băng, nhiều ngân hàng đầu tư lớn đã chòng chành vì mất khả năng thanh khoản và không ít trong số đó đó buộc phải tuyên bố đóng cửa. Công ty Bảo hiểm lớn nhất của Mỹ, quỹ tiết kiệm và tín dụng lớn nhất đó phải viện tới sự trợ giúp của chính phủ. Các kênh tín dụng, mạch máu của hệ thống tài chính toàn cầu bị bóp nghẹt đã làm cắt giảm phần lớn nguồn vốn chủ yếu của người tiêu dùng cũng như các doanh nghiệp vừa và nhỏ. Hàng ngày, hàng giờ những con số thống kê về các nhà băng, các quỹ tiết kiệm của Mỹ bị phá sản đã không ngừng tăng lên, nhiều đến mức không ngờ tới. Những từ ngữ như “bão”, “đổ vỡ”, “phá sản”, “giải pháp”, “cứu trợ” xuất hiện dồn dập và tràn ngập trên các phương tiện truyền thông đưa tin về khủng hoảng. Làn sóng đổ vỡ hiện nay của các ngân hàng Mỹ bắt đầu từ năm 2008 và đang ngày càng tăng tốc trong bối cảnh suy thoái kinh tế diễn biến xấu đi. Cùng nhìn lại những tháng ngày “giông bão” đối với ngành ngân hàng Mỹ qua một vài con số biết nói: - Năm 2007: chỉ có 3 ngân hàng Mỹ bị xóa sổ [22]. - Tháng 7 năm 2008, Ngân hàng Indy Mac đổ vỡ. Đây là Ngân hàng có tổng tài sản 30 tỷ USD, tổng tiền gửi là 19 tỷ USD, đứng thứ 7 về Tiết kiệm và cho vay, đứng thứ 2 về cho vay cầm cố độc lập tại Mỹ [4]. - Đến cuối năm 2008, FDIC liệt kê 252 ngân hàng ở Mỹ vào danh sách những ngân hàng có khả năng bị xóa sổ, tăng mạnh so với mức 171 ngân hàng ở cuối quý 3 năm 2008 . Và cũng đến cuối năm 2008, Mỹ có 25 ngân hàng bị “xóa sổ” – mức cao nhất trong vòng hơn 15 năm qua [23]. - Ngày 24.11.2008: Chính phủ Mỹ đã phải “giang tay” giải cứu Citi Group – Ngân hàng từng một thời lớn nhất thế giới với giá trị tài sản 2.000 tỷ USD và hoạt động tại hơn 100 quốc gia trên thế giới. Trong cuộc khủng hoảng lần này, tập đoàn Citi Group đã bị chao đảo vì thua lỗ liên tục, phải cắt giảm nhân viên với số lượng lớn, nắm trong tay một khối lượng tài sản “xấu” khổng lồ và giá cổ phiếu xuống gần như “mất phanh” [17]. - Ngày 13.02.2009: Vào đúng thứ 6 ngày 13, Mỹ có 4 ngân hàng sập tiệm là Riverside Bank có trụ sở ở Florida có tài sản 539 triệu USD và lượng tiền gửi của
43. 38 khách hàng là 424 triệu USD; Ngân hàng Corn Belt Bank and Trust Co of Pittsfield ở bang Illinois có tài sản 271,8 triệu USD và lượng tiền gửi của khách hàng là 234,4 triệu USD; Ngân hàng Sherman County Bank of Loup City ở bang Nebraska có tài sản 129,8 triệu USD và số tiền gửi của khách là 85,1 triệu USD [18]. - Ngân hàng còn lại bị “sập tiệm” trong đợt này là ngân hàng có tên Pinnacle Bank ở bang Oregon - có tài sản 73 triệu USD và lượng tiền gửi của khách là 64 triệu USD [22]. Tính tới ngày này, số ngân hàng Mỹ đổ vỡ từ đầu năm là 13. Tốc độ đóng cửa các ngân hàng ở Mỹ tăng mạnh, cho thấy mức độ nghiêm trọng gia tăng của cuộc khủng hoảng kinh tế ở nước này. Riêng trong tháng 1 vừa qua, có 6 ngân hàng Mỹ bị giải thể, còn trong hai tuần đầu của tháng 2, đó có thêm 7 ngân hàng trở thành nạn nhân của khủng hoảng. Hiện năm có số ngân hàng Mỹ bị đóng cửa nhiều kỷ lục là năm 1993, với 42 ngân hàng ở nước này đã “trở thành dĩ vãng” [18]. - Ngày 21.02.2009: Mỹ đóng cửa ngân hàng thứ 14 trong năm 2009. Ngân hàng “sập tiệm” này có tên Silver Falls Bank, có tài sản 131,4 triệu USD và lượng tiền gửi của khách hàng là 116,3 triệu USD; được thành lập vào năm 2000 và là ngân hàng thứ hai của bang Oregon bị giải thể từ đầu năm tới nay. [24]. - Tháng 4.2009: Cơn bão khủng hoảng tài chính đang càn quét qua ngành ngân hàng Mỹ đã khiến tổng cộng 50 ngân hàng Mỹ đóng cửa từ năm 2008 tới thời điểm này. Cũng trong tháng 4 năm nay, các nhà chức trách Mỹ đóng cửa thêm 2 ngân hàng, nâng số ngân hàng “sập tiệm” ở nước này từ đầu năm tới nay lên 25 bằng cả năm 2008 cộng lại [23]. - Các nhà chức trách Mỹ cũng đã làm thủ tục giải thể 4 ngân hàng trong ngày 24.4.2009, nâng tổng số ngân hàng tại nước này sụp đổ trong năm 2009 tính tới thời điểm đó lên 29 ngân hàng [25]. - Ngày 25.5.2009, các nhà chức trách Mỹ đã buộc phải đóng cửa thêm 2 ngân hàng ở bang Illinois, nâng tổng số ngân hàng bị đóng cửa ở nước này từ đầu năm đến nay lên con số 36. Từ đầu năm, riêng bang Illinois có tới 5 ngân hàng phải “đội nón ra đi”. Trước khi đóng cửa hai ngân hàng ở bang Illinois nói trên, các nhà chức trách Mỹ ngày 21.05.2009 đã đóng cửa ngân hàng BankUnited ở bang Florida.
44. 39 Đây là vụ đổ vỡ nhà băng lớn nhất ở Mỹ từ trước đến nay, tiêu tốn của quỹ BHTG FDIC khoảng 4,9 tỷ USD [26]. - Theo thống kê, 6 tháng đầu năm 2009, có tới 40 ngân hàng Mỹ bị đóng cửa. Có thêm ba ngân hàng tại bang North Carolina, Kansas và Georgia ngừng hoạt động từ ngày 20/6/2009, nâng số lượng các ngân hàng ở nước này phải đóng cửa từ đầu năm tới nay lên 40 [22]. - Bước vào cuối tháng 9 năm nay, đã có tới 94 ngân hàng bị phá sản. FDIC cũng công bố có tới hơn 400 ngân hàng Mỹ bị báo “đèn đỏ” [16]. - Hai tháng sau đó, số ngân hàng Mỹ “sập tiệm đã bước sang con số 124 và vẫn chưa có dấu hiệu dừng lại. Các cuộc phá sản ngân hàng liên miên và việc chi trả bảo hiểm đã khiến cho nguồn ngân quỹ dồi dào của Tổ chức BHTG Liên bang – FDIC gần như khánh kiệt [13]. Trong bối cảnh khủng hoảng đó, xử lý và ngăn chặn khủng hoảng nhanh chóng trở thành mối quan tâm hàng đầu của chính phủ các nước đặc biệt là ở Mỹ, nơi phải gánh chịu cuộc suy thoái tồi tệ nhất kể từ Đại suy thoái năm 1930. Sát cánh cùng Bộ Tài chính và Cục Dự trữ Liên Bang Mỹ, Tổ chức BHTG Mỹ đã thực hiện hàng loạt các biện pháp để bảo vệ người gửi tiền, bảo đảm sự ổn định của thị trường tài chính Ngân hàng. Hơn bao giờ hết, người ta nhắc nhiều đến vai trò xử lý khủng hoảng mà cụ thể hơn là xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ của BHTG Hoa Kỳ. Đối với mỗi một ngân hàng bị đổ vỡ, FDIC là cơ quan đứng ra sắp xếp việc chi trả BHTG, sắp xếp việc mua bán, sáp nhập hay đóng cửa các ngân hàng để nhanh chóng ổn định hoạt động ngân hàng, tránh hiện tượng dân chúng rút tiền ồ ạt tại các ngân hàng có nguy cơ tan vỡ đồng thời hạn chế sự lây lan của khủng hoảng, từ đó góp phần ổn định tình hình tài chính tại quốc gia này. 2.2.1. Cơ sở pháp lý cho hoạt động xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ của FDIC FDIC là Tổ chức BHTG đầu tiên trên thế giới được thành lập, là cơ quan BHTG có mô hình hoạt động tiên tiến nhất và luôn tỏ ra hiệu quả trong việc xử lý
45. 40 khủng hoảng và đổ vỡ ngân hàng. Có được điều đó là nhờ FDIC được hoạt động trong một khuôn khổ pháp lý đầy đủ, rõ ràng, thuận lợi và minh bạch. Thứ nhất, chức năng, nhiệm vụ, cơ chế hoạt động của FDIC được quy định rõ ràng và đưa vào thành các văn bản quy phạm pháp luật. Điều đó cho phép khi có khủng hoảng xảy ra thì FDIC có thể đưa ra những phản ứng nhanh chóng, tức thời, vì đó đã là chức năng, nhiệm vụ của cơ quan này mà không cần sự cho phép nào của chính quyền và các hoạt động thích ứng với khủng hoảng cũng được quy định rõ. FDIC hoạt động theo Luật BHTG Hoa Kỳ ban hành vào năm 1993 và các tu chính luật do Tổng thống ban hành với sự chấp thuận của Quốc hội qua từng thời kỳ. Vào thời điểm ra đời của FDIC, tại Mỹ đã tồn tại các hình mẫu về BHTG tại các bang. Tuy nhiên, các mô hình này hoạt động chưa thực sự hiệu quả. Phải đến khi Tổ chức BHTG Hoa Kỳ – FDIC được tuyên bố thành lập với mục đích ngăn chặn đà sụp đổ của hệ thống ngân hàng trước những xáo trộn của cuộc suy thoái kinh tế vào những năm 1930, BHTG mới chính thức có chỗ đứng. Luật Ngân hàng năm 1933 (Banking Act of 1933) do chính Tổng thống Mỹ lúc đó là Rosevelt ký ban hành đã đưa ra các quy đinh rõ ràng về hình thức tổ chức, nhiệm vụ cũng như các chức năng của Tổ chức BHTG Mỹ – FDIC. Theo đó, FDIC là một cơ quan thuộc chính phủ Mỹ và được giao Quốc hội giao cho quyền đứng ra bảo hiểm cho các khoản tiền gửi tại các ngân hàng. FDIC cũng được quyền sắp xếp và cố vấn cho hoạt động của các ngân hàng không phải là thành viên. Vốn điều lệ để thành lập FDIC được lấy từ nguồn vốn của Bộ Tài Chính Mỹ và 12 ngân hàng dự trữ liên bang, trong đó, Bộ Tài chính đóng góp 150 triệu Đô la Mỹ. Điều luật này cũng cho phép FDIC được vay tới 289 triệu Đô la Mỹ từ Bộ Tài chính và Quỹ dự trữ liên bang [33]. Ra đời từ cuộc suy thoái kinh tế tồi tệ nhất trong lịch sử, sự góp mặt của FDIC với một nền tảng pháp lý vững chắc đã ngay lập tức trấn an và duy trì niềm tin của người gửi tiền. Với sự ra đời của FDIC, trong năm 1934 tại Mỹ chỉ có 9 vụ đổ vỡ ngân hàng – một con số quá nhỏ bé so với thời kỳ lịch sử trước đó [31]. Một năm sau đó, Luật Ngân hàng 1935 được ban hành đã có nhiều quy định liên quan đến hoạt động BHTG, chứng tỏ sự quan tâm của Chính phủ Mỹ đối với
46. 41 loại hình hoạt động mới mẻ này, cũng chính là quan tâm đến sự hoạt động an toàn và lành mạnh của hệ thống tài chính – ngân hàng. Luật Ngân hàng 1935 đã mở rộng quyền giám sát của FDIC và đưa ra thêm nhiều điều kiện khắt khe để một ngân hàng được bảo hiểm. FDIC cũng được yêu cầu cấm việc trả lãi cho các khoản tiền gửi thanh toán và hạn chế mức lãi suất có kỳ hạn mà các ngân hàng chi trả nhằm hạn chế sự đua tranh khốc liệt giưã các ngân hàng. Năm 1950, Luật BHTG Liên bang được ban hành. Điều luật này đã thống nhất các quy định pháp lý cho hoạt động của FDIC dưới một điều luật chung. FDIC được phép cho vay vốn đối với các ngân hàng thành viên có nguy cơ đổ vỡ nếu hoạt động của các định chế tài chính này là thiết yếu đối với cộng đồng. Qua đây, FDIC cũng được phép kiểm tra các ngân hàng quốc gia và các ngân hàng tiểu bang để xác định mức rủi ro bảo hiểm. Quyền được hỗ trợ các tổ chức có vẫn đề của FDIC tiếp tục được củng cố qua Luật các tổ chức nhận tiền gửi Garn-St Germain năm 1982 (Garn-St Germain Depository Institutions Act of 1982) [31]. Năm 1980, quốc hội Hoa Kỳ thông qua tu chính luật, bắt buộc các tổ chức nhận tiền gửi phải tham gia BHTG. Tu chính Luật năm 1990 trao cho FDIC toàn quyền tiếp nhận, thanh lý tài sản của tổ chức bị phá sản mà không bị chi phối với các cơ quan tòa án, quyết định áp dụng hệ thống phí điều chỉnh theo mức độ rủi ro. Ngày 08/02/2006, Tổng thống Hoa Kỳ đã ký một tu chính luật mở dường cho các cải cách cơ bản bao gồm: sáp nhập quỹ BHTG ngân hàng và quỹ bảo hiểm hiệp hội tiết kiệm, nâng hạn mức bảo hiểm đối với tiền gửi hưu trí lên 250.000USD, xác định tỷ lệ đảm bảo an toàn (từ 1.15% đến 1.50%) và cuối cùng là sự công nhận của chính phủ với đóng góp của các tổ chức tham gia BHTG đối với quỹ BHTG. Chính phủ Hoa Kỳ đã đồng ý để FDIC chia lại 4.7 tỷ USD lợi nhuận cho các tổ chức tham gia BHTG. Cũng theo Tu chính Luật năm 2006 hạn mức BHTG được nâng lên thành 250.000 USD đối với tài khoản hưu trí [31]. Ngày 03/10/2008, Luật Bình ổn kinh tế khẩn cấp năm 2008 được ký ban hành. Điều này đã tạm thời nâng hạn mức chi trả tối đa của FDIC từ 100,000USD
47. 42 lên đến 250,000USD cho mỗi người gửi tiền. Quy định này cũng chỉ rõ rằng sẽ áp dụng trở lại hạn mức 100,000USD vào ngày 31/12/2009 [29]. Tuy nhiên, theo chiến lược hoạt động của FDIC giai đoạn 2008-2013, hạn mức này sẽ vẫn được duy trì cho đến tận năm 2013. Thứ hai, Tổ chức BHTG Mỹ có sự độc lập tương đối với Chính phủ và Bộ Tài chính cũng như các cơ quan khác thực hiện chức năng giám sát ngân hàng như OCC hay FED Nhờ đó, BHTG Mỹ luôn chủ động và linh hoạt trong việc xử lý các ngân hàng đổ vỡ. Bởi vì đổ vỡ ngân hàng có tính dây chuyền nên nếu không có phản ứng tức thì của cơ quan BHTG thì sẽ đe dọa đến sự ổn định trên toàn hệ thống. Cuộc khủng hoảng thời gian qua đã cho thấy, nhờ sự vào cuộc kịp thời và chuyên nghiệp của cơ quan BHTG Hoa Kỳ đã vãn hồi được tâm lý hoang mang của người gửi tiền, ngăn chặn được tình trạng rút tiền hàng loạt và nhờ đó, các biện pháp xử lý đổ vỡ của FDIC cũng phát huy hiệu quả tốt hơn. FDIC được Chính phủ Hoa kỳ trao cho quyền lực rộng rãi. Không chỉ thực hiện các chức năng của một tổ chức BHTG thông thường bao gồm bảo đảm tiền gửi ngân hàng, bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền, kiểm tra và giám sát hoạt động của các tổ chức tài chính tham gia BHTG mà theo Tu chính luật năm 1980, FDIC còn được phép toàn quyền tiếp nhận và thanh lý tài sản các tổ chức nhận tiền gửi bị đóng cửa, phá sản mà không chịu sự chi phối của các cơ quan kiểm soát khác cũng như các quyết định của Tòa án với mục tiêu chủ động giải quyết nhanh và đạt hiệu quả chung của nền kinh tế. Khi một ngân hàng có vấn đề và FDIC được chỉ định là người tiếp nhận thì các điều luật của Hoa Kỳ cho phép FDIC đạt được các mục tiêu đặt ra một cách nhanh chóng. FDIC có quyền từ chối bất kỳ mối quan hệ nào với ngân hàng có vấn đề nếu cơ quan này nhận thấy đó là gánh nặng đối với quỹ BHTG. Và ngược lại, FDIC có quyền ký bất cứ hợp đồng nào với ngân hàng có vấn đề. Một khi xảy ra đổ vỡ Ngân hàng, FDIC chính là cơ quan đứng ra sắp xếp các đợt mua bán, sáp nhập giữa các tổ chức tài chính nhằm giảm thiểu rủi ro hệ thống và nhanh chóng ổn định thị trường tài chính.
48. 43 Nếu như theo mô hình truyền thống, ngân hàng Trung Ương là cơ quan duy nhất cùng một lúc thực hiện tất cả các chức năng như quản lý tiền tệ, chức năng giám sát ngân hàng và BHTG thì với mô hình hệ thống tài chính an toàn mới, khi cơ quan BHTG có vị thế độc lập tương đối, được giao trách nhiệm xử lý đổ vỡ ngân hàng và thực hiện các công việc còn lại sau khi đóng cửa ngân hàng như thu hồi nợ, thanh lý tài sản thì ngân hàng Trung Ương có thể tập trung hoàn toàn vào quản lý và điều hành chính sách tiền tệ và nhờ đó hệ thống tài chính ngân hàng hoạt động ổn định và hiệu quả hơn. FDIC luôn sát cánh cùng Cục dự trữ liên bang Hoa Kỳ (FED) và Bộ Tài chính Mỹ trong các kế hoạch giải cứu Ngân hàng, mua lại tài sản xấu để cứu vãn hệ thống tài chính. Từ đó tạo ra sự thống nhất về các biện pháp và nâng cao hiệu quả xử lý đổ vỡ. 2.2.2. Kinh nghiệm tiếp nhận và xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu bắt nguồn từ Mỹ vẫn đã và đang ảnh hưởng sâu rộng đến từng quốc gia. Tại Mỹ, nơi khởi nguồn của khủng hoảng, những dư chấn của cơn bão tài chính đó vẫn chưa có dấu hiệu dừng lại. Hàng ngày hàng giờ, người ta vẫn đưa tin về việc có thêm các ngân hàng Mỹ bị phá sản. Nhưng tuyệt nhiên, hầu như không thấy bất kỳ thông tin nào về tình trạng người gửi tiền đổ xô đi rút tiền hàng loạt. Đó không phải là do người dân Mỹ đã “miễn dịch” với việc các ngân hàng đổ vỡ hàng loạt. Cũng như thế, những tên tuổi lớn trong thị trường tài chính Mỹ cũng như toàn cầu như Indy Mac, Bank of America hay Citibank khi lâm vào khủng hoảng cũng đã nhanh chóng gượng dậy và dần ổn đinh các hoạt động kinh doanh và làm ăn có lãi. Có được tất cả những điều đó là nhờ vai trò xử lý khủng hoảng của FDIC. Bên cạnh việc được trang bị một khung pháp lý vững chắc, rõ ràng và minh bạch thì sự thành công của FDIC còn nằm ở chỗ cơ quan này có một quy trình tiếp nhận và xử lý các ngân hàng bị đổ vỡ chuyên nghiệp và hiệu quả. a. Tiếp nhận ngân hàng có vấn đề Khi một ngân hàng bị đóng cửa, cần có tổ chức đứng ra làm người tiếp nhận ngân hàng đó. Nghĩa vụ của bên tiếp nhận là chào bán các tài sản của ngân hàng
49. 44 vừa bị đóng cửa, bán tài sản và trả tiền cho các chủ nợ sau khi đã trừ đi các chi phí xử lý. Theo quy định của luật pháp Hoa Kỳ, cơ quan chính quyền thực hiện đóng cửa ngân hàng còn tổ chức BHTG là người tiếp nhận. Theo điều luật về cải cách Bảo hiểm tiền gửi Liên Bang (Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act – FDICIA), FDIC không những có đủ tư cách để là bên tiếp nhận mà còn có quyền được tự chỉ định mình là người tiếp nhận nếu cần thiết. Điều đó cho phép FDIC hoạt động độc lập với các cơ quan chính quyền và có thể đưa ra các biện pháp kịp thời để bảo đảm tính hiệu quả của quỹ BHTG. Tại Mỹ, việc đóng cửa một ngân hàng khác với quá trình tuyên bố phá sản của các doanh nghiệp kinh doanh khác. Việc đóng cửa một ngân hàng phải tuân theo các điều luật liên quan đến tiếp nhận (receivership laws) để bảo đảm việc xử lý và tái cấu trúc các ngân hàng đó diễn ra nhanh chóng và thuận lợi. Cũng do đó mà quyền hạn trao cho bên tiếp nhận – thường là FDIC cũng được rộng rãi hơn so với các điều luật liên quan đến phá sản doanh nghiệp thông thường. Với mục tiêu giải quyết nhanh các vụ đổ vỡ đạt hiệu quả cho xã hội, FDIC được luật pháp Liên bang trao cho rất nhiều thẩm quyền đặc biệt để đạt được điều đó (bất kể luật pháp có quy định khác). Chẳng hạn, FDIC được phép cấm bất kỳ chủ nợ nào của ngân hàng bị đổ vỡ gây cản trở đến quá trình đóng cửa ngân hàng. FDIC có quyền chấp thuận hay từ chối việc yêu cầu làm người tiếp nhận. FDIC với tư cách là người tiếp nhận cũng có thể chấp dứt việc tiếp nhận tổ chức có vấn đề nếu cơ quan này nhận thấy hành động này gây tốn kém cho quỹ BHTG Liên bang. FDIC thường được chỉ định là người tiếp nhận bởi lẽ cơ quan này có đủ uy tín và đáp ứng được sự mong đợi của các cổ đông, các chủ nợ của tổ chức bị đóng cửa và cũng chỉ có cơ quan này mới có đủ năng lực và kinh nghiệm để xử lý nhanh chóng tổ chức đổ vỡ và chi trả bảo hiểm cho những người gửi tiền. Trước khi FDIC được thành lập, khi một ngân hàng bị phá sản, người gửi tiền tại ngân hàng đó cũng được xem như các chủ nợ khác và chỉ được nhận bồi thường khi các tài sản của
50. 45 ngân hàng đó được thanh lý. Trung bình, mất 6 năm để thanh lý tài sản của tổ chức bị đổ vỡ và phải mất đến 21 năm để chấm dứt hoàn toàn mọi hoạt động liên quan đến tổ chức đó. Người gửi tiền thậm chí chỉ nhận được số tiền nhỏ hơn số tiền gửi ban đầu của họ tại ngân hàng. Đó cũng là lý do tại sao khi có khủng hoảng xảy ra, người dân lại đổ xô đi rút tiền hàng loạt khiến cho khủng hoảng ngày càng trầm trọng. Điều này đã được minh chứng qua cuộc khủng hoảng nặng nề của nước Mỹ những năm 1930. Khi đó, để đối phó với khủng hoảng, Chính phủ Mỹ đã thành lập Tổng công ty BHTG Liên bang – FDIC trong đó quy định FDIC bên cạnh nhiệm vụ là cơ quan chi trả bảo hiểm cho các khoản tiền gửi, là cơ quan xử lý ngân hàng bị đổ vỡ thì đồng thời được chỉ định là người tiếp nhận cho tất cả các ngân hàng nội địa khi có khủng hoảng xảy ra. b. Xử lý ngân hàng bị đổ vỡ Với bốn nguyên tắc đề ra là: chi phí thấp nhất – chi trả nhanh nhất – bán lại tài sản với giá cao nhất - xử lý công bằng và tiết kiệm, FDIC đã tiến hành tiếp nhận, xử lý đổ vỡ theo ba hình thức thông thường là chi trả bảo hiểm (Payout), mua bán và sáp nhập (P&A) và thành lập ngân hàng bắc cầu (CBA). Do mỗi một ngân hàng có vấn đề lại có những đặc thù khác nhau nên các cách thức xử lý cũng phải được biến đổi linh hoạt miễn sao đưa lại nhiều lợi ích nhất cho tổ chức được tiếp nhận. Chiến lược xử lý: Khi nhận được đơn đề nghị của ngân hàng có vấn đề, FDIC tiến hành các hoạt động xử lý. Sau khi một đội nhân viên chuyên lập kế hoạch liên lạc với người đứng đầu ngân hàng đó, FDIC cử một nhóm các chuyên gia để hoàn tất việc thu thập các thông tin. Một phần quan trọng trong phần thu thập thông tin là xem xét lại việc định giá tài sản. Dựa vào đó, FDIC đưa ra một chương trình xử lý phù hợp. Chào bán ngân hàng bị đổ vỡ: Một khi đã lựa chọn được một chương trình xử lý phù hợp, FDIC bắt tay vào tìm kiếm những nhà đầu tư có năng lực để mua lại
51. 46 tổ chức bị đổ vỡ. FDIC cũng tổ chức công khai một buổi cung cấp thông tin cho các nhà đầu tư được lựa chọn. Không có sự thiên vị hay lợi thế cho bất kỳ nhà đầu tư nào vì họ cùng được cung cấp một lượng thông tin như nhau. Đấu thầu: Các gói thầu được chia làm hai phần: phần đầu tiên là các khoản tiền gửi và phần còn lại là toàn bộ giá trị tài sản của ngân hàng đó. Phân tích chi phí tối thiểu: Vào năm 1991, để phù hợp với quy định của pháp luật, FDIC đã sửa đổi quy trình xử lý đổ vỡ để giảm thiểu chi phí của quỹ BHTG. Quy trình mới đòi hỏi FDIC lựa chọn một giải pháp xử lý linh hoạt mà ít gây tốn kém nhất cho quỹ BHTG. Các gói thầu được chuyển đến trung tâm xử lý của FDIC và tại đây các gói thầu được xem xét và gói thầu đáp ứng được các yêu cầu đặt ra và có chi phí thấp nhất được lựa chọn. Thủ tục đóng cửa ngân hàng có vấn đề: Bước cuối cùng trong quy trình xử lý diễn ra khi ngân hàng bị đổ vỡ bị đóng cửa và toàn bộ tài sản cũng như các khoản tiền gửi của ngân hàng này được chuyển giao cho một nhà đầu tư mới. Cơ quan chức năng sẽ ra lệnh đóng cửa ngân hàng và FDIC được chỉ định là người tiếp nhận. Thời hạn xử lý: Quy trình xử lý đổ vỡ thường được tiến hành trong khoảng thời gian từ 90 đến 100 ngày [32], không bao gồm thời gian chuẩn bị để đóng cửa ngân hàng. FDIC còn đưa ra được một lịch trình xử lý cụ thể. Chẳng hạn: - Thời gian để thu thập thông tin của ngân hàng có vấn đề là từ 1 đến 8 ngày. - Các nhân viên của FDIC có từ 9 - 41 ngày để tổng hợp và phân loại thông tin. - Từ ngày thứ 42 cho đến ngày thứ 51 sẽ là thời gian để công bố rộng rãi việc tổ chức đấu thầu, mời thầu và tiến hành đấu thầu. - Tiếp đó, trong vòng tối đa 42 ngày, FDIC sẽ chấm thầu - Việc phê duyệt để chọn ra nhà đầu tư thắng thầu sẽ phải được thực hiện trong khoảng 8 ngày tiếp theo.
52. 47 Ngày 1-8 9-41 43-51 52-94 95-103 105 106 Thu thập thông tin X Tập hợp và phân loại thông X tin Tổ chức đấu thầu, mời thầu X và tiến hành đấu thầu Chấm thầu X Phê duyệt để chọn ra nhà X đầu tư thắng thầu Nhà đầu tư thắng thầu ký X các hợp đồng với FDIC Đóng cửa ngân hàng X Nguồn: Lịch trình xử lý đổ vỡ - Resolution Process Calendar –www.fdic.gov Bảng 2.1. Lịch trình xử lý đổ vỡ của FDIC Ngay sau khi cơ quan có thẩm quyền ra lệnh đóng cửa ngân hàng, FDIC tiến hành soạn thảo hợp đồng mua bán và sang nhượng cho bên thứ ba. Ngân hàng này sẽ tiếp quản các khoản tiền gửi và một phần hoặc toàn bộ tài sản của ngân hàng đổ vỡ. Công tác chuyển giao được thực hiện trong hai ngày cuối tuần (Friday to Monday Method). Đến ngày thứ hai tuần kế tiếp, toàn bộ tiền gửi được giao dịch bình thường tại ngân hàng tiếp nhận. Tiền gửi của người gửi tiền đều tự động chuyển thành tài khoản tiền gửi tại ngân hàng mới này. Khách hàng vẫn có thể giao dịch bình thường trong khoản tiền gửi tại ngân hàng của họ qua việc ký séc, dùng ATM hay các thẻ tín dụng. Các loại séc của ngân hàng vẫn được giao dịch bình thường. Các khoản phí chênh lệch do việc bán lại ngân hàng đổ vỡ do FDIC chi trả từ nguồn quỹ BHTG tích lũy. FDIC đã sử dụng cách thức này vào việc tiếp nhận, xử lý nhiều ngân hàng. Đơn cử là hàng loạt các ngân hàng bán lẻ như ngân hàng Hume, First Integrity hay Alpha and Trust. Một trong những nguyên tắc FDIC đảm bảo thực hiện triệt để trong quá trình xử lý ngân hàng đổ vỡ là giảm thiểu tác động đối với người gửi tiền, quy trình xử lý
53. 48 phải được thực hiện một cách êm thấm và nhanh chóng nhất có thể. Với phương pháp trên, tiền gửi của người gửi tiền sẽ không bị ảnh hưởng và tình trạng hoảng loạn sẽ không có nhiều nguy cơ diễn ra. Trong trường hợp chưa có ngân hàng nào đứng ra mua lại, FDIC sẽ sử dụng nghiệp vụ chi trả tiền gửi nếu quy mô của ngân hàng đổ vỡ là tương đối nhỏ hoặc thành lập ngân hàng bắc cầu để tái cơ cấu và quản lý ngân hàng đổ vỡ dưới tên gọi mới cho đến khi có ngân hàng mua lại. Tuy nhiên, trong hầu hết các trường hợp, FDIC đều thành công trong việc tìm được đối tác mua lại. Phương pháp xử lý đổ vỡ hay được áp dụng nhất là P&A. Bằng cách này, sẽ dàn xếp để một/một số ngân hàng có khả năng chấp nhận mua lại một phần hay toàn bộ tài sản của tổ chức phá sản và tiếp nhận nghĩa vụ nợ của tổ chức đó. Theo thống kê, từ năm 1980-1994, 1.188 trong số 1.617 trường hợp đổ vỡ chiếm 73.5% được FDIC xử lý theo phương pháp mua và nhận nợ thay, trong đó, giai đoạn khủng hoảng lớn nhất 1987-1994, thông qua 34 ngân hàng cầu nối FDIC đã xử lý êm thấm 114 ngân hàng với tổng tài sản 89.9 tỷ USD bằng phương thức P&A. Trong giai đoạn này, ngân hàng bắc cầu chỉ chiếm tỷ lệ nhỏ (10%) trong tổng số ngân hàng đổ vỡ nhưng đã xử lý được đáng kể (45%) trong tổng tài sản của ngân hàng đổ vỡ [7]. Phương thức chi trả bảo hiểm ít được lựa chọn vì việc chi trả bảo hiểm mang lại chi phí xã hội tốn kém. Trong cuộc khủng hoảng hệ thống ngân hàng vừa qua, FDIC cũng đã áp dụng rất linh hoạt, nhanh chóng và hiệu quả các nghiệp vụ xử lý đổ vỡ. Mặc dù số lượng các ngân hàng đổ vỡ khá lớn và nhiều khi diễn ra đồng thời song FDIC vẫn thu xếp được một cách êm thấm. Vào thời điểm tháng 4 năm nay, khi mà chỉ trong một ngày, các nhà chức trách Mỹ đã phải làm thủ tục giải thể tới 4 ngân hàng. Trong đó, gây tốn kém nhất là vụ đổ vỡ của ngân hàng First Bank of Beverly Hills có trụ sở ở bang California. Do không thể tìm được ngân hàng nào mua lại First Bank of Beverly Hills vì giá trị thương hiệu này không cao và phần lớn tài khoản tiền gửi ở đây đều là tiền gửi môi giới, FDIC đã phải thực hiện việc chi trả BHTG cho tất cả các khách hàng có tài khoản tiền gửi được bảo hiểm tại ngân hàng này. Trong số tiền gửi của khách tại