Bài giảng môn học Pháp luật và quản lý đô thị

Nội dung text: Bài giảng môn học Pháp luật và quản lý đô thị

1. TRƯỜNG ĐẠI HỌC KIẾN TRÚC HÀ NỘI KHOA SAU ĐẠI HỌC * BÀI GIẢNG MÔN HỌC PHÁP LUẬT VÀ QUẢN LÝ ĐÔ THỊ Biên soạn: TS.KTS.Lê Trọng Bình Hà nội, 9-2009 Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 0
2. TRƯỜNG ĐẠI HỌC KIẾN TRÚC HÀ NỘI KHOA SAU ĐẠI HỌC * PHÁP LUẬT VÀ QUẢN LÝ ĐÔ THỊ Tháng 9 năm 2009 Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 1
3. MỤC LỤC GIỚI THIỆU VỀ MÔN HỌC 1. Ý nghĩa và tầm quan trọng của Pháp luật và Quản lý đô thị 2. Tên môn học 3. Đối tượng 4. Mục tiêu và kết quả môn học 5. Chương trình môn học 6. Phương pháp, thời gian học CHƯƠNG I MỘT SỐ KHÁI NIỆM VỀ ĐÔ THỊ VÀ QUẢN LÝ ĐÔ THỊ I. ĐÔ THỊ, LOẠI VÀ CẤP QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH ĐÔ THỊ 1. Định nghĩa và phân loại, phân cấp quản lý đô thị 2. Sự hình thành và phát triển các đô thị II. ĐÔ THỊ HOÁ VÀ SỰ TĂNG TRƯỞNG ĐÔ THỊ 1. Định nghĩa về đô thị hoá 2. Quá trình đô thị hoá 3. Các xu hướng đô thị hoá trên thế giới 4. Tăng trưởng và phát triển đô thị 5. Những thách thức của quá trình đô thị hoá, tăng trưởng và phát triển đô thị trên thế giới III. QUẢN LÝ ĐÔ THỊ 1. Khái niệm về quản lý đô thị 2. Quản lý nhà nước về xây dựng đô thị CHƯƠNG II PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ ĐÔ THỊ I. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÁP LUẬT 1. Khái niệm về pháp luật 2. Tính chất cơ bản của pháp luật II. CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật 1.1. Do Quốc hội ban hành 1.2. Văn bản do các cơ quan Nhà nước ở Trung ương ban hành 1.3. Văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành 2. Nội dung các văn bản pháp luật 2.1. Luật, Nghị quyết của Quốc hội Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 2
4. 2.2. Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội 3. Các văn bản quản lý hành chính 4. Văn bản liên quan 5. Văn bản hành chính thông thường III. LUẬT PHÁP VÀ THỂ CHẾ QUẢN LÝ ĐÔ THỊ CÁC NƯỚC 1. Các bộ luật Quy hoạch xây dựng của nước ngoài. 2. Thể chế quản lý quy hoạch một số nước trên thế giới 2.1. Thể chế quản lý quy hoạch phát triển ở Mỹ 2.2 Thể chế quản lý quy hoạch Anh quốc 2.3. Thể chế quản lý quy hoạch phát triển Nhật Bản 2.4. Thể chế quản lý quy hoạch phát triển Singapore Chương III CÁC VẤN ĐỀ VỀ ĐÔ THỊ VÀ CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ ĐÔ THỊ VIỆT NAM I. TỔNG QUAN VỀ ĐÔ THỊ VIỆT NAM 1. Một số chỉ tiêu đạt được 2. Mạng lưới đô thị cả nước 3. Đặc điểm phân bố dân số đô thị II. CÁC VẤN ĐỀ CHỦ YẾU TRONG QUẢN LÝ VÀ PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ VIỆT NAM 1. Đầu tư phát triển đô thị 2. Kiểm soát phát triển đô thị 3. Hệ thống các văn bản pháp luật về quản lý đô thị III. CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ THỜI KỲ CÔNG NGHIỆP HOÁ-HIỆN ĐẠI HOÁ. 1. Quan điểm, mục tiêu phát triển đô thị 2. Các chỉ tiêu phát triển 2.1. Mức tăng trưởng dân số đô thị 2.2. Phân loại đô thị và cấp quản lí đô thị 2.3. Nhu cầu sử dụng đất xây dựng đô thị 2.4. Chỉ tiêu hạ tầng kỹ thuật đô thị 2.5. Chỉ tiêu phát triển nhà ở đô thị 3. Một số định hướng phát triển 3.1. Định hướng chung 3.2. Định hướng tổ chức không gian hệ thống đô thị cả nước 3.2.1. Mạng lưới đô thị Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 3
5. 3.2.2. Các đô thị lớn, cực lớn 3.2.3. Các chuỗi và chùm đô thị 3.3. Định hướng phát triển kết cấu hạ tầng đô thị quốc gia 3.4. Định hướng bảo vệ môi trường, sinh thái và kiến trúc cảnh quan đô thị 4. Giải pháp thực hiện 4.1. Giai đoạn đến năm 2015 4.2. Giai đoạn 2016 đến 2025 4.3. Giai đoạn năm 2026 đến năm 2050 5. Các giải pháp, chính sách chủ yếu phát triển đô thị 5.1. Tổ chức thực hiện 5.2. Giải pháp về huy động vốn đầu tư 5.3. Giải pháp khoa học công nghệ - môi trường 5.4. Giải pháp về đào tạo nguồn nhân lực CHƯƠNG IV NỘI DUNG CHỦ YẾU CỦA MỘT SỐ VĂN BẢN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ ĐÔ THỊ I. HỆ THỐNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT QUẢN LÝ ĐÔ THỊ VIỆT NAM 1. Các lĩnh vực điều chỉnh của văn bản pháp luật 2. Loại văn bản pháp luật về quản lý xây dựng và phát triển đô thị 3. Các Luật, Nghị định hướng dẫn từ năm 2003 đến nay về xây dựng đô thị 4. Hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn 5. Các định hướng quy hoạch phát triển II. NỘI DUNG MỘT SỐ VĂN BẢN PHÁP LUẬT LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ ĐÔ THỊ 1. Hoạt động xây dựng- Luật Xây dựng 1.1. Phạm vi điều chỉnh 1.2. Về đối tượng áp dụng 1.3. Hoạt động xây dựng 1.4. Những nguyên tắc cơ bản trong hoạt động xây dựng 1.5. Về phân loại và phân cấp công trình xây dựng 1.6. Về quy chuẩn xây dựng, tiêu chuẩn xây dựng 1.7. Các quy định về điều kiện năng lực của tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng 1.8. Các hành vi bị nghiêm cấm trong hoạt động xây dựng 2. Về Quy hoạch xây dựng 2.1. Đối tượng, phạm vi điều chỉnh Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 4
6. 2.2. Về lập, xét duyệt QHXD 2.2.1.Yêu cầu đối với QHXD 2.2.2.Loại Quy hoạch xây dựng 2.2.3.Nội dung Quy hoạch xây dựng 2.3. Xét duyệt quy hoạch xây dựng đô thị. 2.3.1. Thẩm quyền phê duyệt các đồ án quy hoạch xây dựng 2.4. Triển khai thực hiện quy hoạch được duyệt 2.4.1. Công bố quy hoạch 2.4.2. Cung cấp thông tin về quy hoạch 2.4.3. Đưa các mốc, chỉ giới quy hoạch ra ngoài thực địa 2.5. Theo dõi, điều chỉnh quy hoạch được duyệt 2.6. Kiểm soát phát triển đô thị theo quy hoạch 2.6.1. Lập chương trình và kế hoạch hành động 2.6.2. Vận động đầu tư và lựa chọn chủ đầu tư 2.6.3. Quản lý đầu tư và xây dựng 2.6.4. Giao đất hoặc cho thuê đất xây dựng đô thị 2.6.5. Cấp giấy phép xây dựng và quản lý trật tự xây dựng 2.6.6. Quản lý khai thác và sử dụng nhà - bất động sản 2.6.7. Các bước thực hiện đầu tư và xây dựng công trình trong đô thị 2.7. Nội dung quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình ở đô thị 2.7.1. Khái niệm dự án đầu tư xây dựng công trình 2.7.2. Lựa chọn chủ đầu tư xây dựng công trình 2.7.3. Giám sát, đánh giá đầu tư đối với dự án đầu tư xây dựng công trình: 2.7.4. Lập dự án đầu tư xây dựng công trình 2.7.5. Báo cáo kinh tế - kỹ thuật xây dựng công trình 2.7.6. Các hình thức quản lý dự án 2.7.7. Điều kiện năng lực của tổ chức, cá nhân 2.8. Quản lý trật tự xây dựng tại các đô thị 2.8.1. Hệ thống văn bản pháp luật liên quan 2.8.2. Nội dung quản lý trật tự xây dựng đô thị 2.9. Thiết kế đô thị và quản lý Kiến trúc đô thị 2.9.1. Văn bản pháp luật liên quan 2.9.2. Một số nội dung chủ yếu 3. Luật Quy hoạch đô thị 3.1. Phạm vi, đối tượng áp dụng Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 5
7. 3.2. Nội dung chủ yếu 4. Quản lý đất đô thị theo Luật đất đai 4.1. Phạm vi điều chỉnh 4.2. Đối tượng áp dụng 4.3. Phân loại đất 4.4. Qu¶n lý ®Êt ®ai 4.5. Văn bản hướng dẫn Luật 5. Phân loại, cấp quản lý hành chính đô thị 5.1. Mục đích phân loại đô thị 5.2. Phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng 5.3. Loại đô thị và cấp quản lý hành chính đô thị 5.4. Tiêu chí phân loại đô thị 5.5. Trình tự lập, thẩm định phân loại đô thị 5.6. Trách nhiệm quản lý nhà nước về phân loại đô thị Chương V TỔ CHỨC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ XÂY DỰNG ĐÔ THỊ I. THÁCH THỨC VÀ BIỆN PHÁP TỔ CHỨC THỰC HIỆN 1. Những thách thức trong thực hiện quản lý xây dựng và đô thị 2. Biện pháp tháo gỡ II. MỘT SỐ BIỆN PHÁP CỤ THỂ 1. Hoàn chỉnh, nâng cao năng lực bộ máy quản lý nhà nước ở đô thị 1.1. Hệ thống đơn vị hành chính đô thị 1.2. Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý nhà nước 1.3. Nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ, thành viên Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp 1.3.1. Nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ 1.3.2. Nhiệm vụ và quyền hạn của các Bộ, ngành Trung ương 1.3.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của UBND các cấp về quản lý nhà nước về xây dựng và phát triển đô thị: 2. Thực hiện hiệu quả cơ chế phối hợp liên ngành, liên địa phương 2.1. Các cơ quan hành chính nhà nước các cấp, ngành 2.2. Công tác phối hợp giữa các cơ quan hành chính nhà nước 2.3. Nguyên tắc phối hợp: 2.4. Phương thức phối hợp 2.5. Phương thức phối hợp trong kiểm tra việc thực hiện 2. 6. Những quy định khác Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 6
8. MỞ ĐẦU 1. Ý nghĩa và tầm quan trọng của Luật pháp và quản lý đô thị Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992 đã ghi rõ: Điều 12:" Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa"; Điều 26:" Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân bằng pháp luật, kế hoạch, chính sách; phân công trách nhiệm và phân cấp quản lý Nhà nước giữa các ngành, các cấp; kết hợp lợi ích của cá nhân, của tập thể với lợi ích của Nhà nước"; Điều 18:" Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả ". Điều 118:"Các đơn vị hành chính Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường". Đô thị là một khu dân cư, thực thể kinh tế-xã hội, một phần lãnh thổ của một quốc gia, được quản lý theo Luật pháp và chính sách của Nhà nước. Để quản lý, thúc đẩy sự phát triển của xã hội và nền kinh tế vĩ mô theo Luật pháp trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước thực hiện các chức năng chủ yếu là thiết lập khuôn khổ luật pháp, các chính sách nhất quán và định hướng khả thi nhằm tạo môi trường ổn định và thuận lợi cho các thành phần kinh tế phát triển, đồng thời hạn chế những mặt tiêu cực của cơ chế thị trường. Do đó, Luật pháp giữ vai trò đặc biệt quan trọng đối với đời sống kinh tế - xã hội nói chung và đối với công tác quản lý và phát triển đô thị nói riêng. Luật pháp trong lĩnh vực quản lý đô thị là thiết chế, công cụ quản lý Nhà thực hiện các Định hướng quy hoạch phát triển đô thị, thu hút các nguồn vốn để tạo lập môi trường vật thể tiện nghi, đẹp, bền chắc và kinh tế, hấp dẫn đầu tư, khắc phục nhũng mặt tiêu cực của nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường, điều hoà quá trình phát triển; phát huy thế mạnh của đô thị để phát triển ổn định, cân bằng và bền vững; Xuất phát từ ý nghĩa và tầm quan trọng của Luật pháp trong công tác quản lý và phát triển đô thị, việc trang bị, nâng cao nhận thức, kiến thức về Luật pháp và quản lý đô thị là rất cần thiết cho mọi đối tượng liên quan đến công tác quản lý và phát triển đô thị. 2. Tên môn học: PHÁP LUẬT VÀ QUẢN LÝ ĐÔ THỊ 3. Đối tượng: Học viên trên đại học gồm nghiên cứu sinh (tiến sĩ) và cao học (thạc sĩ). 4. Mục tiêu và kết quả môn học : 4.1. Nhằm trang bị những kiến thức cơ bản về quản lý và phát triển đô thị, giúp cho các học viên có những nhận thức đúng đắn về quy luật phát triển đô thị, nắm vững những công cụ chủ yếu để quản lý đô thị là pháp luật, quy hoạch và bộ máy quản lý Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 7
9. nhà nước, đảm bảo cho đô thị phát triển một cách trật tự, phù hợp với quy luật khách quan và hình thái kinh tế xã hội nước ta. 4.2. Qua môn học học viên nắm bắt những kỹ năng vận dụng quy định pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ về chuyên môn, quản lý phù hợp với thực tiễn công tác của mình. 5. Chương trình môn học Gồm 5 Chương: Mở đầu Chương I: Một số khái niệm cơ bản về quản lý và phát triển đô thị. Chương II: Hệ thống pháp luật về quản lý đô thị. Chương III: Các vấn đề về đô thị và chính sách quản lý đô thị Việt Nam. Chương IV: Một số nội dung chủ yếu của văn bản pháp luật về quản lý đô thị. Chương V: Tổ chức thực hiện pháp luật trong quản lý phát triển đô thị 6. Phương pháp, thời gian học: 6.1. Tổng thời gian môn học: 45 tiết (45phút/tiết); 6.2. Phân bố thời gian và phương pháp - Học lý thuyết, về những nội dung chủ yếu của môn học, thời gian: 25 tiết; - Thảo luận, chuẩn bị bài tập tiểu luận, thời gian: 20 tiết. - Học viên tự lựa chọn chủ đề gắn với điều kiến thực tiễn công tác, phù hợp với phạm vi môn học. - Kết quả học tập của học viên về trên cơ sở điểm bài thi viết và kết quả bài tiểu luận. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 8
10. CHƯƠNG I MỘT SỐ KHÁI NIỆM VỀ ĐÔ THỊ, QUẢN LÝ VÀ PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ I. KHÁI NIỆM VỀ ĐÔ THỊ 1/ Định nghĩa và phân loại, phân cấp quản lý đô thị 1.1. Định nghĩa đô thị Đô thị là một khu dân cư, trong đó lực lượng lao động chủ yếu là phi nông nghiệp, sống và làm việc theo lối sống thành thị. Các khái niệm và tiêu chí đánh giá về đô thị cũng khác nhau: - C.Mác và Angghen trong tác phẩm "Tư tưởng Đức" đã cho rằng, điều kiện quan trọng nhất hình thành đô thị là "Sự phân công lao động trong một quốc gia dẫn đến việc tách lao động công nghiệp, thương mại khỏi sản xuất nông nghiệp, từ đó tạo ra hai kiểu phân bố dân cư là đô thị và nông thôn, chúng đối lập nhau về lợi ích". - V.I. Lê Nin thì định nghĩa" Đô thị là trung tâm kinh tế, chính trị và tinh thần của đời sống nhân dân và là động lực của sự tiến bộ". - V.Gu - Liev định nghĩa " Thành phố của một chế độ nào đó là một điểm dân cư lớn, giữa vai trò là trung tâm chính trị - hành chính, văn hoá và kinh tế có vai trò hấp dẫn và thúc đẩy vùng phụ cận phát triển". - Đô thị Việt Nam được hiểu là:" một khu dân cư, trong đó lực lượng lao động chủ yếu là phi nông nghiệp, sống và làm việc theo lối sống thành thị"1- Giáo trình QHXD và phát triển đô thị. Theo Luật Quy hoạch đô thị, thì : « Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hoá hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn.”; Nghị định 29/2009/N Đ-CP về quản lý kiến trúc đô thị:” Đô thị là phạm vi ranh giới địa chính nội thị của thành phố, thị xã và thị trấn; bao gồm các quận và phường, không bao gồm phần ngoại thị ». Theo các Nghị định số 72/2001/NĐ-CP, số 42/2009-NĐ-CP của Chính phủ về phân loại đô thị, phân cấp quản lý đô thị, đô thị là khu dân cư bảo đảm các điều kiện theo qui định của Nhà nước: a/ Đô thị bao gồm thành phố, thị xã, thị trấn được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định thành lập; b/ Các yếu tố cơ bản hình thành một đô thị gồm: - Chức năng là trung tâm tổng hợp hay trung tâm chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước hoặc một vùng lãnh thổ nhất định; Quy hoạch xây dựng phát triển đô thị - Nhà xuất bản Xây dựng 1997. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 9
11. - Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp tối thiểu là 65% trong tổng số lao động; - Cơ sở hạ tầng phục vụ các hoạt động của dân cư tối thiểu phải đạt 70% mức tiêu chuẩn, quy chuẩn quy định đối với từng loại đô thị; - Quy mô dân số ít nhất là 4000 người; - Mật độ dân số phù hợp với quy mô, tính chất và đặc điểm của từng loại đô thị. - Kiến trúc, cảnh quan đô thị phát triển theo quy chế quản lý kiến trúc đô thị, phục vụ đời sống tinh thần của dân cư đô thị và phù hợp với môi trường, cảnh quan thiên nhiên. 1.2. Phân loại đô thị Trong lĩnh vực nghiên cứu quy hoạch, quản lý xây dựng đô thị nhiều nước đã xây dựng tiêu chí phân loại đô thị trên cơ sở hai nhóm yếu tố tạo thị: - Theo quy mô dân số: đô thị được xác định, phân loại gồm các siêu đô thị, đô thị cực lớn, đô thị lớn, đô thị trung bình, đô thị nhỏ: + Siêu đô thị ( Megacity) là những đô thị có quy mô rất lớn, trên 10 triệu dân, phát triển và có ảnh hưởng trong vùng lãnh thổ rộng lớn bao gồm nhiều đô thị và điểm dân cư. + Đô thị cực lớn có quy mô trên 1 triệu dân; + Đô thị rất lớn có quy mô từ 50 vạn đến 1 triệu dân; + Đô thị lớn có dân số từ 25 vạn - 50 vạn; + Đô thị trung bình quy mô dân số: 10 vạn - 25 vạn ; + Đô thị nhỏ quy mô dân số dưới 10 vạn người. - Phân loại theo chức năng, tính chất: đô thị được phân thành các loại phụ thuộc vào hoạt động kinh tế-xã hội nổi trội và là yếu tố tạo thị chủ yếu: đô thị công nghiệp, đô thị hành chính, đô thị trung tâm, đô thị văn hoá, đô thị du lịch, đô thị lịch sử, đô thị khoa học, đào tạo: + Đô thị công nghiệp: đô thị lấy sản xuất công nghiệp làm hoạt động chính và là yếu tố chủ đạo cấu tạo nên đô thị đó; + Đô thị đầu mối giao thông: được hình thành do sự tập trung cao về giao thông vận tải, đòi hỏi phải có các công trình công cộng, dịch vụ, công nghiệp có liên quan được xây dựng đồng bộ; + Đô thị có tính chất khoa học, giáo dục: chủ yếu được hình thành và phát triển từ hoạt động nghiên cứu khoa học và đào tạo, giáo dục, dẫn đến cơ cấu chức năng, hệ thống công trình kiến trúc, hạ tầng cũng như cơ cấu dân cư và lao động chủ yếu mang tính chất nghiên cứu khoa học, đào tạo; + Đô thị du lịch: được hình thành do sự tập trung các hoạt động du lịch, trên cơ sở khai thác điều kiện thiên nhiên nhằm phục vụ nhu cầu giải trí nghỉ ngơi. Việc khai thác và xây dựng các công trình du lịch quyết định các mặt quản lý xây dựng và phát triển chủ yếu của đô thị ( Đỉều 33 Luật Du lịch năm 2005). Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 10
12. + Đô thị di sản, đô thị lịch sử: nơi tập trung các di sản văn hoá lịch sử có giá trị được quốc gia, quốc tế công nhận. Việc quản lý xây dựng và phát triển đô thị căn cứ chủ yếu trên yêu cầu bảo tồn và phát huy các di sản văn hoá, lịch sử. + Đô thị hành chính: Do yêu cầu hoạt động chính trị, văn hoá, xã hội của cácđơn vị hành chính lãnh thổ tập trung các cơ quan quản lý đòi hỏi hình thành và phát triển những đô thị giữ vai trò trung tâm chính trị, văn hoá, quản lý hành chính. Trong hệ thống quản lý hành chính các nước loại đô thị này thường là đô thị trung tâm hành chính tỉnh, vùng lãnh thổ, thủ đô, thủ phủ bang, đơn vị lãnh thổ hành chính khác. + Ngoài ra căn cứ những đặc thù nổi trội về tự nhiên, môi trường, tính chất xã hội, lịch sử, đô thị có thể được phân thành các loại đô thị sinh thái, đô thị xanh, thành phố công viên, thành phố anh hùng. Theo Nghị định số 72/2001/NĐ-CP, số 42/2009-NĐ-CP của Chính phủ về phân loại đô thị, phân cấp quản lý đô thị, đô thị được phân thành 6 loại gồm: Đô thị loại đặc biệt, loại I, loại II, loại III, loại IV và loại V được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định công nhận; theo những tiêu chí như sau : i) Chức năng đô thị: Là trung tâm tổng hợp hoặc trung tâm chuyên ngành, cấp quốc gia, cấp vùng liên tỉnh, cấp tỉnh, cấp huyện hoặc là một trung tâm của vùng trong tỉnh; có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước hoặc một vùng lãnh thổ nhất định. ii) Quy mô dân số toàn đô thị tối thiểu phải đạt 4 nghìn người trở lên. iii) Mật độ dân số phù hợp với quy mô, tính chất và đặc điểm của từng loại đô thị và được tính trong phạm vi nội thành, nội thị và khu phố xây dựng tập trung của thị trấn. iv) Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp được tính trong phạm vi ranh giới nội thành, nội thị, khu vực xây dựng tập trung phải đạt tối thiểu 65% so với tổng số lao động. v) Hệ thống công trình hạ tầng đô thị gồm hệ thống công trình hạ tầng xã hội và hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật: a) Đối với khu vực nội thành, nội thị phải được đầu tư xây dựng đồng bộ và có mức độ hoàn chỉnh theo từng loại đô thị; b) Đối với khu vực ngoại thành, ngoại thị phải được đầu tư xây dựng đồng bộ mạng hạ tầng và bảo đảm yêu cầu bảo vệ môi trường và phát triển đô thị bền vững. vi) Kiến trúc, cảnh quan đô thị: việc xây dựng phát triển đô thị phải theo quy chế quản lý kiến trúc đô thị được duyệt, có các khu đô thị kiểu mẫu, các tuyến phố văn minh đô thị, có các không gian công cộng phục vụ đời sống tinh thần của dân cư đô thị; có tổ hợp kiến trúc hoặc công trình kiến trúc tiêu biểu và phù hợp với môi trường, cảnh quan thiên nhiên. Căn cứ tiêu chí trên, đô thị Việt Nam gồm 6 loại: Đô thị loại đặc biệt, loại I, loại II, loại III, loại IV và loại V. - Đô thị loại đặc biệt Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 11
13. 1. Chức năng đô thị là Thủ đô hoặc đô thị có chức năng là trung tâm kinh tế, tài chính, hành chính, khoa học – kỹ thuật, giáo dục – đào tạo, du lịch, y tế, đầu mối giao thông, giao lưu trong nước và quốc tế, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước. 2. Quy mô dân số toàn đô thị từ 5 triệu người trở lên. 3. Mật độ dân số khu vực nội thành từ 15.000 người/km2 trở lên. 4. Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp tối thiểu đạt 90% so với tổng số lao động. 5. Hệ thống các công trình hạ tầng đô thị a) Khu vực nội thành: được đầu tư xây dựng đồng bộ và cơ bản hoàn chỉnh, bảo đảm tiêu chuẩn vệ sinh môi trường đô thị; 100% các cơ sở sản xuất mới xây dựng phải áp dụng công nghệ sạch hoặc được trang bị các thiết bị giảm thiểu gây ô nhiễm môi trường; b) Khu vực ngoại thành: được đầu tư xây dựng cơ bản đồng bộ mạng lưới hạ tầng và các công trình hạ tầng kỹ thuật đầu mối phục vụ đô thị; hạn chế tối đa việc phát triển các dự án gây ô nhiễm môi trường; mạng lưới công trình hạ tầng tại các điểm dân cư nông thôn phải được đầu tư xây dựng đồng bộ; phải bảo vệ những khu vực đất đai thuận lợi cho việc phát triển nông nghiệp, vùng xanh phục vụ đô thị và các vùng cảnh quan sinh thái. 6. Kiến trúc, cảnh quan đô thị: thực hiện xây dựng phát triển đô thị theo quy chế quản lý kiến trúc đô thị. Các khu đô thị mới phải đạt tiêu chuẩn đô thị kiểu mẫu và trên 60% các trục phố chính đô thị phải đạt tiêu chuẩn tuyến phố văn minh đô thị, có các không gian công cộng, phục vụ đời sống tinh thần nhân dân, có các tổ hợp kiến trúc hoặc công trình kiến trúc tiêu biểu mang ý nghĩa quốc tế và quốc gia. - Đô thị loại I 1. Chức năng đô thị: Đô thị trực thuộc Trung ương có chức năng là trung tâm kinh tế, văn hóa, khoa học – kỹ thuật, hành chính, giáo dục – đào tạo, du lịch, dịch vụ, đầu mối giao thông, giao lưu trong nước và quốc tế, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của một vùng lãnh thổ liên tỉnh hoặc của cả nước. Đô thị trực thuộc tỉnh có chức năng là trung tâm kinh tế, văn hóa, khoa học – kỹ thuật, hành chính, giáo dục – đào tạo, du lịch, dịch vụ, đầu mối giao thông, giao lưu trong nước, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của một hoặc một số vùng lãnh thổ liên tỉnh. 2. Quy mô dân số đô thị a) Đô thị trực thuộc Trung ương có quy mô dân số toàn đô thị từ 1 triệu người trở lên; Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 12
14. b) Đô thị trực thuộc tỉnh có quy mô dân số toàn đô thị từ 500 nghìn người trở lên. 3. Mật độ dân số bình quân khu vực nội thành a) Đô thị trực thuộc Trung ương từ 12.000 người/km2 trở lên; b) Đô thị trực thuộc tỉnh từ 10.000 người/km2 trở lên. 4. Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp khu vực nội thành tối thiểu đạt 85% so với tổng số lao động. 5. Hệ thống các công trình hạ tầng đô thị a) Khu vực nội thành: nhiều mặt được đầu tư xây dựng đồng bộ và cơ bản hoàn chỉnh; bảo đảm tiêu chuẩn vệ sinh môi trường; 100% các cơ sở sản xuất mới xây dựng phải áp dụng công nghệ sạch hoặc được trang bị các thiết bị giảm thiểu gây ô nhiễm môi trường; b) Khu vực ngoại thành: nhiều mặt được đầu tư xây dựng đồng bộ và cơ bản hoàn chỉnh; hạn chế việc phát triển các dự án gây ô nhiễm môi trường; mạng lưới công trình hạ tầng tại các điểm dân cư nông thôn phải được đầu tư xây dựng đồng bộ; bảo vệ những khu vực đất đai thuận lợi cho việc phát triển nông nghiệp, vùng xanh phục vụ đô thị và các vùng cảnh quan sinh thái. 6. Kiến trúc, cảnh quan đô thị: thực hiện xây dựng phát triển đô thị theo quy chế quản lý kiến trúc đô thị. Các khu đô thị mới phải đạt tiêu chuẩn đô thị kiểu mẫu và trên 50% các trục phố chính đô thị phải đạt tiêu chuẩn tuyến phố văn minh đô thị. Phải có các không gian công cộng, phục vụ đời sống tinh thần nhân dân và có các tổ hợp kiến trúc hoặc công trình kiến trúc tiêu biểu mang ý nghĩa quốc gia. - Đô thị loại II: 1. Chức năng đô thị: Đô thị có chức năng là trung tâm kinh tế, văn hóa, khoa học – kỹ thuật, hành chính, giáo dục – đào tạo, du lịch, dịch vụ, đầu mối giao thông, giao lưu trong vùng tỉnh, vùng liên tỉnh có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của một tỉnh hoặc một vùng lãnh thổ liên tỉnh. Trường hợp đô thị loại II là thành phố trực thuộc Trung ương thì phải có chức năng là trung tâm kinh tế, văn hóa, khoa học – kỹ thuật, hành chính, giáo dục – đào tạo, du lịch, dịch vụ, đầu mối giao thông, giao lưu trong nước và quốc tế, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của một vùng lãnh thổ liên tỉnh hoặc một số lĩnh vực đối với cả nước. 2. Quy mô dân số toàn đô thị phải đạt từ 300 nghìn người trở lên. Trong trường hợp đô thị loại II trực thuộc Trung ương thì quy mô dân số toàn đô thị phải đạt trên 800 nghìn người. 3. Mật độ dân số khu vực nội thành. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 13
15. Đô thị trực thuộc tỉnh từ 8.000 người/km2 trở lên, trường hợp đô thị trực thuộc Trung ương từ 10.000 người/km2 trở lên. 4. Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp khu vực nội thành tối thiểu đạt 80% so với tổng số lao động. 5. Hệ thống các công trình hạ tầng đô thị a) Khu vực nội thành: được đầu tư xây dựng đồng bộ và tiến tới cơ bản hoàn chỉnh; 100% các cơ sở sản xuất mới xây dựng phải được áp dụng công nghệ sạch hoặc được trang bị các thiết bị giảm thiểu gây ô nhiễm môi trường; b) Khu vực ngoại thành: một số mặt được đầu tư xây dựng cơ bản đồng bộ; mạng lưới công trình hạ tầng tại các điểm dân cư nông thôn cơ bản được đầu tư xây dựng; hạn chế việc phát triển các dự án gây ô nhiễm môi trường; bảo vệ những khu vực đất đai thuận lợi cho việc phát triển nông nghiệp, vùng xanh phục vụ đô thị và các vùng cảnh quan sinh thái. 6. Kiến trúc, cảnh quan đô thị: thực hiện xây dựng phát triển đô thị theo quy chế quản lý kiến trúc đô thị. Các khu đô thị mới phải đạt tiêu chuẩn đô thị kiểu mẫu và trên 40% các trục phố chính đô thị phải đạt tiêu chuẩn tuyến phố văn minh đô thị. Phải có các không gian công cộng, phục vụ đời sống tinh thần nhân dân và có tổ hợp kiến trúc hoặc công trình kiến trúc tiêu biểu mang ý nghĩa quốc gia. - Đô thị loại III 1. Chức năng đô thị: Đô thị là trung tâm kinh tế, văn hóa, khoa học – kỹ thuật, hành chính, giáo dục – đào tạo, du lịch, dịch vụ, đầu mối giao thông, giao lưu trong tỉnh hoặc vùng liên tỉnh. Có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của một vùng trong tỉnh, một tỉnh hoặc một số lĩnh vực đối với vùng liên tỉnh. 2. Quy mô dân số toàn đô thị từ 150 nghìn người trở lên 3. Mật độ dân số khu vực nội thành, nội thị từ 6.000 người/km2 trở lên. 4. Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp khu vực nội thành, nội thị tối thiểu đạt 75% so với tổng số lao động. 5. Hệ thống các công trình hạ tầng đô thị a) Khu vực nội thành: từng mặt được đầu tư xây dựng đồng bộ và tiến tới cơ bản hoàn chỉnh; 100% các cơ sở sản xuất mới xây dựng phải được áp dụng công nghệ sạch hoặc được trang bị các thiết bị giảm thiểu gây ô nhiễm môi trường; b) Khu vực ngoại thành: từng mặt được đầu tư xây dựng tiến tới đồng bộ; hạn chế việc phát triển các dự án gây ô nhiễm môi trường; mạng lưới công trình hạ tầng tại các điểm dân cư nông thôn cơ bản được đầu tư xây dựng; bảo vệ những khu vực đất đai thuận lợi cho việc phát triển nông nghiệp, vùng xanh phục vụ đô thị và các vùng cảnh quan sinh thái. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 14
16. 6. Kiến trúc, cảnh quan đô thị: thực hiện xây dựng phát triển đô thị theo quy chế quản lý kiến trúc đô thị. Các khu đô thị mới phải đạt tiêu chuẩn đô thị kiểu mẫu và trên 40% các trục phố chính đô thị phải đạt tiêu chuẩn tuyến phố văn minh đô thị, có các không gian công cộng, phục vụ đời sống tinh thần nhân dân và có công trình kiến trúc tiêu biểu mang ý nghĩa vùng hoặc quốc gia. - Đô thị loại IV 1. Chức năng đô thị: Đô thị là trung tâm kinh tế, văn hóa, hành chính, khoa học – kỹ thuật, giáo dục – đào tạo, du lịch, dịch vụ, đầu mối giao thông, giao lưu của một vùng trong tỉnh hoặc một tỉnh. Có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của một vùng trong tỉnh hoặc một số lĩnh vực đối với một tỉnh. 2. Quy mô dân số toàn đô thị từ 50 nghìn người trở lên. 3. Mật độ dân số khu vực nội thị từ 4.000 người/km2 trở lên. 4. Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp khu vực nội thị tối thiểu đạt 70% so với tổng số lao động. 5. Hệ thống các công trình hạ tầng đô thị. a) Khu vực nội thành: đã hoặc đang được xây dựng từng mặt tiến tới đồng bộ và hoàn chỉnh; các cơ sở sản xuất mới xây dựng phải được áp dụng công nghệ sạch hoặc được trang bị các thiết bị giảm thiểu gây ô nhiễm môi trường; b) Khu vực ngoại thành từng mặt đang được đầu tư xây dựng tiến tới đồng bộ; phải bảo vệ những khu vực đất đai thuận lợi cho việc phát triển nông nghiệp, vùng xanh phục vụ đô thị và các vùng cảnh quan sinh thái. 6. Kiến trúc, cảnh quan đô thị: từng bước thực hiện xây dựng phát triển đô thị theo quy chế quản lý kiến trúc đô thị. - Đô thị loại V 1. Chức năng đô thị: Đô thị là trung tâm tổng hợp hoặc chuyên ngành về kinh tế, hành chính, văn hóa, giáo dục – đào tạo, du lịch, dịch vụ có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của huyện hoặc một cụm xã. 2. Quy mô dân số toàn đô thị từ 4 nghìn người trở lên. 3. Mật độ dân số bình quân từ 2.000 người/km2 trở lên. 4. Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp tại các khu phố xây dựng tối thiểu đạt 65% so với tổng số lao động. 5. Hệ thống các công trình hạ tầng đô thị: từng mặt đã hoặc đang được xây dựng tiến tới đồng bộ, các cơ sở sản xuất mới xây dựng phải được áp dụng công nghệ sạch hoặc được trang bị các thiết bị giảm thiểu gây ô nhiễm môi trường. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 15
17. 6. Kiến trúc, cảnh quan đô thị: từng bước thực hiện xây dựng phát triển đô thị theo quy chế quản lý kiến trúc đô thị. - Tiêu chuẩn phân loại đô thị áp dụng cho một số đô thị theo vùng miền. Các đô thị ở vùng cao, vùng sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo thì quy mô dân số và mật độ dân số có thể thấp hơn, nhưng tối thiểu phải đạt 50% tiêu chuẩn quy định, các tiêu chuẩn khác phải bảo đảm tối thiểu 70% mức tiêu chuẩn quy định so với các loại đô thị tương đương. 1.3. Phân cấp quản lý hành chính đô thị 1.3.1. Theo quy định của Hiến pháp 1992, quản lý hành chính đối với đô thị được chia thành 3 cấp tương đương sau: - Cấp tỉnh: Thành phố trực thuộc Trung ương; - Cấp huyện: + Thành phố thuộc tỉnh, thị xã thuộc tỉnh hoặc thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. + Quận thuộc đô thị loại II, loại I và đặc biệt. - Cấp xã: + Thị trấn thuộc huyện; + Phường thuộc các đô thị loại III trở lên. 1.3.2. Tiêu chuẩn xác định cấp quản lý đô thị: - Thành phố trực thuộc Trung ương phải đạt tiêu chuẩn của đô thị loại đặc biệt hoặc loại I. Việc xác định cấp quản lý đô thị phải phù hợp với chủ trương của Nhà nước và quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, định hướng quy hoạch tổng thể phát triển đô thị cả nước. - Thành phố thuộc tỉnh phải đạt tiêu chuẩn đô thị loại II hoặc loại III. Việc xác định cấp quản lý đô thị phải phù hợp với chủ trương của Nhà nước và quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, định hướng quy hoạch tổng thể đô thị cả nước và quy hoạch tổng thể hệ thống đô thị trên địa bàn tỉnh. - Thị xã thuộc tỉnh hoặc thị xã thuộc thành phố trực thuộc Trung ương phải đạt tiêu chuẩn đô thị loại III hoặc loại IV. Việc xác định cấp quản lý đô thị phải phù hợp với chủ trương của Nhà nước, định hướng quy hoạch tổng thể phát triển đô thị cả nước và quy hoạch tổng thể phát triển đô thị của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. - Thị trấn thuộc huyện phải đạt tiêu chuẩn đô thị loại IV hoặc loại V. Việc xác định cấp quản lý đô thị phải phù hợp với chủ trương của Nhà nước, định hướng quy hoạch tổng thể phát triển đô thị cả nước, quy hoạch tổng thể phát triển đô thị của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và quy hoạch xây dựng vùng huyện. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 16
18. 1.3.3. Hệ thống cấp quản lý hành chính đô thị: - Đô thị loại đặc biệt là thành phố trực thuộc Trung ương có các quận nội thành, huyện ngoại thành và các đô thị trực thuộc. - Đô thị loại I, loại II là thành phố trực thuộc Trung ương có các quận nội thành, huyện ngoại thành và có thể có các đô thị trực thuộc; đô thị loại I, loại II là thành phố thuộc tỉnh có các phường nội thành và các xã ngoại thành. - Đô thị loại III là thành phố hoặc thị xã thuộc tỉnh có các phường nội thành, nội thị và các xã ngoại thành, ngoại thị. - Đô thị loại IV là thị xã thuộc tỉnh có các phường nội thị và các xã ngoại thị. - Đô thị loại IV, đô thị loại V là thị trấn thuộc huyện có các khu phố xây dựng tập trung và có thể có các điểm dân cư nông thôn. 2. Sự hình thành và phát triển các đô thị 2.1. Các yếu tố hình thành và phát triển của đô thị chủ yếu - Các yếu tố tự nhiên (vị trí địa lý, đất đai, khí hậu, các nguồn tự nhiên, cảnh quan) quyết định địa điểm, quy mô, hình thái không gian và bản sắc kiến trúc riêng của đô thị. - Các yếu tố dân số - xã hội (dân cư, dân tộc, truyền thống, tâm lý xã hội, lao động và nhu cầu vật chất, tinh thần ), quyết định chức năng, các loại hình hoạt động dân cư, không gian đô thị. quan hệ giữa xã hội và đô thị được thể hiện theo mô hình sau: - Các yếu tố kinh tế - kỹ thuật là cơ sở hình thành và phát triển đô thị. - Các yếu tố khoa học và công nghệ quyết định đến mức độ hiện đại hoá, tiện nghi của đô thị. 2.2. Đô thị qua các thời đại a/ Các đô thị cổ đại: + Các điểm dân cư đầu tiên của trái đất đã xuất hiện từ 10 - 12 nghìn năm trước đây có quy mô từ 100 - 150 người và được bố trí cách nhau 3 - 5km. + Ba nghìn năm trước công nguyên, đô thị đã là trung tâm hành chính, thương mại, tôn giáo và sinh hoạt dân cư, có quy mô khá lớn và trực tiếp quan hệ với vùng sản xuất nông nghiệp lân cận. b/ Các đô thị Trung cổ: + Là đô thị - pháo đài (thành). + Là trung tâm giao dịch, thương mại (thị). + Là biểu tượng của tư tưởng Thiên chúa giáo và của giai cấp tư sản (đô). + Các đô thị công nghiệp đầu tiên (<5000 công nhân) cũng đã ra đời trong giai đoạn này. c/ Các đô thị Phục Hưng: + Là nơi sinh hoạt của giai cấp quý tộc. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 17
19. + Là trung tâm kinh tế của giai cấp tư sản. - Các đô thị công nghiệp (thế kỷ XVIII - XIX). + Công nghiệp hoá là cơ sở đô thị hoá và tăng trưởng đô thị. + Tốc độ phát triển đô thị nhanh, mức tập trung lớn. + Đô thị lớn trên một triệu dân xuất hiện tạo nên sự mâu thuẫn giai cấp và phân tầng xã hội trong đô thị trở lên sâu sắc. d/ Các đô thị hiện đại (thế kỷ XX): + Cuộc cách mạng khoa học kỹ thuật đã biến chính khoa học kỹ thuật trở thành lực lượng sản xuất thúc đẩy sự phát triển đô thị. + Sự tăng trưởng đô thị mạnh mẽ đã tạo ra nhiều hình thái và thể loại đô thị với quy mô vượt ra ngoài giới hạn một đô thị lẻ, dẫn đến sự hình thành các quần cư đô thị - vùng, quốc gia và toàn cầu. + Mâu thuẫn sinh thái đô thị ngày thêm gay gắt. + Sự dịch cư và chuyển đổi cơ cấu kinh tế - dân số lao động nhanh (dịch cư theo chiều ngang và chiều dọc) dẫn đến đói nghèo đô thị. - Sự phát triển đô thị qua các thời đại chứng tỏ: hình thái kinh tế - xã hội và trình độ phát triển lực lượng sản xuất đã là yếu tố quyết định trực tiếp đến hình thái không gian đô thị. II. ĐÔ THỊ HOÁ VÀ SỰ TĂNG TRƯỞNG ĐÔ THỊ 1. Định nghĩa về đô thị hoá 1.1. Đô thị hoá là một xu hướng tất yếu của toàn cầu. Quá trình đô thị hoá, gắn liền với sự phát triển của các lực lượng sản xuất, quan hệ xã hội và được cách mạng khoa học kỹ thuật thúc đẩy. Đô thị hoá không chỉ là sự phát triển riêng của một đô thị về qui mô và số lượng dân số, mà còn gắn liền với những biến đổi kinh tế - xã hội và môi trường thiên nhiên của một hệ thống đô thị. Nói một cách khác, Đô thị hoá là quá trình mở rộng và phát triển mạng lưới đô thị và phổ biến lối sống thành thị, tập trung dân cư trên lãnh thổ. 1.2. Chỉ số đô thị hoá của một quốc gia hoặc một vùng là tỷ lệ dân số (%) thành thị so với dân cư toàn quốc. 1.3. Đô thị hoá là chỉ tiêu xác định trình độ phát triển kinh tế - xã hội của một nước. Tuy nhiên, cũng có kiểu đô thị giả tạo (Seudo - urbanization) như ở Châu phi và Châu Mỹ La tinh, ở đó các đô thị phát triển không tương quan với trình độ phát triển lực lượng sản xuất. 1.4. Vai trò, chức năng của các đô thị trong quá trình đô thị hoá : - Là trung tâm kinh tế, dịch vụ, văn hoá, khoa học, đào tạo và quản lý v.v giữ vai trò là "cực tăng trưởng" của một vùng hoặc một quốc gia. - Là đầu mối khống chế hệ thống phân bố dân cư, tạo ra bộ khung của mạng lưới đô thị vùng hoặc quốc gia. - Là trung tâm của các hệ thống phân bố định cư địa phương. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 18
20. 2. Đánh giá quá trình đô thị hoá 2.1. Đánh giá trình độ phân bố và phát triển lực lượng sản xuất. 2.2. Tỷ lệ tăng trưởng các loại đô thị (cực lớn, lớn, trung bình và nhỏ). 2.3. Căn cứ trình độ phát triển lực lượng sản xuất theo các giai đoạn phát triển nông nghiệp, công nghiệp hay dịch vụ của quốc gia, quy luật gia tăng dân số và khả năng dung nạp dân cư của các vùng lãnh thổ, theo kế quả nghiên cứu của nhiều tác giả mức độ đô thị hoá gắn với trình độ phát triển kinh tế như sau: - Các nước còn ở thời kỳ văn minh nông nghiệp, mức độ đô thị hoá vẫn nhỏ hơn 20%. - Các nước bắt đầu công nghiệp hoá thì mức độ đô thị hoá 20 - 40%. - Các nước công nghiệp phát triển thì mức độ đô thị hoá từ 40 - 70%. - Các nước dịch vụ - khoa học kỹ thuật thì mức độ đô thị hoá >70%. Như vậy, quy luật đô thị hoá có tương quan chặt chẽ với quy luật chuyển dịch cơ cấu kinh tế - xã hội. 3. Các xu hướng đô thị hoá trên thế giới 3.1. Các nước công nghiệp phát triển Cuộc cách mạng khoa học kỹ thuật đã phát triển mạnh mẽ, biến khoc học kỹ thuật và công nghệ trở thành lực lượng sản xuất, tạo tiền đề cho sự phát triển đô thị và đô thị hoá. Đặc điểm này là cơ sở hình thành và phát triển các quần cư đô thị có quy mô cực lớn, tạo ra quá trình liên kết không gian và tích tụ các điểm dân cư đô thị trên lãnh thổ, tiến tới xu thế nhất thể hoá đô thị - nông thôn và toàn cấu hoá đô thị nông thôn, làm biến động lớn về môi trường tự nhiên và mất cân bằng sinh thái. 3.2. Các nước đang phát triển Quá trình đô thị hoá ở các nước đang phát triển là hệ quả của sự bùng nổ dân số, sự phát triển công nghiệp thấp kém, sự phát triển không đồng đều giữa các vùng trong một nước và sự suy thoái của nông nghiệp và nông thôn tạo ra sự mâu thuẫn ngày càng sâu sắc giữa đô thị và nông thôn, giữa vùng chậm phát triển và vùng phát triển. Quá trình đô thị hoá này dẫn đến về hạ tầng đô thị bị quá tải và sự mất cân bằng sinh thái và sự phát triển kinh tế xã hội không cân bằng với tăng trưởng dân số, khi việc di cư từ các đô thị nhỏ, vừa, và các vùng nông thôn vào đô thị lớn không có khả năng kiểm soát. Kết quả là hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội xuống cấp nhanh chóng, đặc biệt là vấn đề nhà ở và vệ sinh môi trường ngày càng thiếu trầm trọng và nhiều vấn đề xã hội xuất hiện. 3.3. Đô thị hoá ở Việt Nam Sau năm 1975, đô thị hoá ở Việt Nam bước vào thời kỳ khó khăn, vì nhiều lý do khách quan và chủ quan về kinh tế-xã hội của thời kỳ kế hoạch hoá tập trung, quan liêu, bao cấp. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 19
21. Từ năm 1986 đến nay, dân số đô thị từ 11,8 triệu người năm 1986 đã tăng lên 18 triệu người năm 1999 chiếm tỷ lệ 23,5%; giai đoạn 10 năm 1999-2009, dân số thành thị đã tăng bình quân là 3,4%/năm, năm 2009 đạt gần 25,4 triệu người, chiếm 29,6% tổng số dân toàn quốc và tăng 6,1% so với năm 1999. Mặc dù đã đạt những kết quả khả quan, tiến trình đô thị hoá Việt Nam diễn ra chưa đáp ứng chiến lược công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước được đề ra tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII, trong đó xác định đến năm 2010, tỷ lệ đô thị hoá ở Việt nam phải đạt khoảng 33%. 4. Tăng trưởng và phát triển đô thị 4.1. Định nghĩa: - Tăng trưởng đô thị (khác với đô thị hoá ở chỗ chỉ xét riêng cho một đô thị) là sự gia tăng về quy mô(tăng thêm) dân số, mở rộng không gian và phát triển kinh tế đô thị. - Phát triển đô thị là một quá trình làm lớn lên (hay tăng tiến) về mọi mặt các đô thị trong một thời kỳ nhất định. 4.2. Tăng trưởng kinh tế là mức tăng thêm về: - Quy mô đầu tư phát triển các cơ sở kinh tế - kỹ thuật hình thành đô thị. - Tổng sản phẩn kinh tế (GDP). - Tỷ lệ tăng trường trung bình %năm hoặc tăng tuyệt đối hàng năm. - Cán cân thu, chi. - Mức thu nhập bình quân đầu người và trình độ cuộc sống người dân thành thị. 4.3. Tăng trưởng dân số là mức tăng thêm về: - Tăng dân số tự nhiên (sinh, tử); - Tăng dân số cơ học (di cư và nhập cư); - Thay đổi địa giới hành chính; - Dân cư vãng lai, khách du lịch. Quan hệ tăng trưởng về dân cư và đô thị hoá có quan hệ mật thiết với nhau (xem bảng thống kê sau đây): Nhóm các nước Đô thị hoá (%) Tăng trưởng đô thị (%) 1965 1989 65 - 80 80 - 90 1. Thu nhập thấp 17 36 3,5 3,5 2. Trung bình thấp 40 53 3,7 3,5 3. Trung bình cao 44 66 4,1 3,1 4. Thu nhập cao 71 77 1,4 0,9 4.4. Tăng trưởng về không gian: là hệ quả của tăng trưởng đô thị về kinh tế và dân số được thể hiện dưới ba hình thức: - Tăng cường mật độ và khai thác đất đai theo chiều sâu. - Mở rộng đô thị ra vùng lân cận. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 20
22. - Hình thành đô thị mới (độc lập hoặc vệ tinh). 5. Những thách thức của quá trình đô thị hoá, tăng trưởng và phát triển đô thị 5.1. Phát triển mất cân đối: Quá trình đô thị hoá đặc biệt ở các nước đang phát triển dẫn đến những mâu thuẫn trong một vùng, một quốc gia và toàn cầu do sự phát triển quá tập trung vào các đô thị lớn làm cho trình độ phát triển giữa đô thị và nông thôn, giữa các vùng chậm phát triển và các vùng phát triển trên cùng một quốc gia ngày càng lớn. 5.2. Phát triển không bền vững: Nhu cầu của dân cư ngày càng không được đáp ứng. Khoảng cách giữa cung - cầu ngày càng lớn. Các hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội xuống cấp nhanh chóng, đặc biệt là vấn đề nhà ở và vệ sinh môi trường ngày càng trầm trọng. Kinh tế - tài chính kém sức cạnh tranh, thường bị đe doạ bởi những đợt suy thoái, khủng hoảng mang tính khu vực hoặc toàn cầu ( như cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 -2009). Đầu tư xây dựng đô thị triển khai chậm, quản lý đô thị không làm chủ được tình hình phát triển đô thị dẫn đến sự phát triển không bền vững của các đô thị. 5.3. Năng lực quản lý hành chính đô thị: Tốc độ phát triển quá nhanh của đô thị đã vượt quá khả năng điều hành của chính quyền địa phương. Các hệ thống đô thị hiện đại là đối tượng quản lý phức tạp, đòi hỏi trình độ, năng lực quản lý hành chính phải được nâng cao. Việc phát triển của đô thị cũng đòi hỏi tất yếu phải phân cấp, xác lập lại thẩm quyền, nhiệm vụ và các mối quan hệ giữa các ngành từ Trung ương đến địa phương và việc nâng cao trình độ nghiệp vụ đối với các tổ chức và bản thân cán bộ quản lý để có thể đảm nhiệm được những nhiệm vụ mới. 5.4. An toàn xã hội, điều phối thu nhập và đói nghèo của đô thị: Vấn đề đói nghèo, tội phạm và thất nghiệp thường xảy ra ở các đô thị phát triển nhanh nhưng thiếu cơ sở kinh tế - kỹ thuật vững chắc. Điều này làm cho đô thị bất ổn về xã hội, thậm chí có thể cả chính trị làm cho sự hấp dẫn đầu tư bị giảm sút. 5.5. Vai trò của Nhà nước trong tiến trình đô thị hoá: Quá trình đô thị hoá, phát triển và tăng trưởng đô thị đòi hỏi vai trò của Nhà nước trên các lĩnh vực: a/ Xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, tạo ra hành lang pháp lý cho các chủ thể hoạt động trên địa bàn đô thị. b/ Xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách, định hướng phát triển đô thị bảo đảm theo hướng bền vững, c/ Đảm bảo việc cung cấp các dịch vụ công, bao gồm xây dựng kết cấu hạ tầng đường sá, cấp thoát nước, cây xanh thu gom rác thải, dịch vụ chăm sóc sức khoẻ và giáo dục cơ bản. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 21
23. d/ Kết nối khu vực giữa công và tư trong việc đẩy mạnh tăng trưởng và phát triển đô thị. e/ Phân phối lại thu nhập, điều hoà lợi ích giữa các nhóm cư dân trong đô thị f/ Bảo vệ trật tự công cộng và an toàn xã hội. III. KHÁI NIỆM VỀ QUẢN LÝ XÂY DỰNG ĐÔ THỊ 1. Khái niệm về quản lý đô thị Nguồn gốc của quản lý đô thị xuất phát từ các tập quán của nền hành chính công, với việc sử dụng quyền lực hợp pháp và hợp lý. Về mặt lịch sử mà nói, mối quan tâm chính của nền hành chính công quốc gia là việc đảm bảo trật tự công cộng và bảo vệ quyền lợi của những người nắm quyền. Tại các đô thị, công việc quản lý luôn có sự đan xen giữa các giới chức chính trị và chuyên môn cũng như “tầng lớp trên” đối với việc mở mang không gian và kinh tế ở đô thị. Do ảnh hưởng của tư tưởng dân chủ ở phương Tây, mối quan tâm của nền hành chính công được mở rộng ra có tính đến quyền lợi và nhu cầu của dân thường, "một hệ thống các tổ chức công có mối quan hệ tương tác với nhau để thực hiện các dịch vụ và các chức năng quản lý đối với một đô thị nhất định. Quản lý đô thị nhìn ở góc độ khác còn là sự huy động nguồn nhân lực và tài chính thông qua các tổ chức chính phủ và phi chính phủ để đạt được các mục tiêu của xã hội trên địa bàn của đô thị. Quản lý đô thị trước hết là sự thực thi quyền lực công, nhân danh Nhà nước. Vì vậy quản lý đô thị trước hết là quản lý Nhà nước ở đô thị. Tuy nhiên, quản lý đô thị hiện đại đã có sự tham gia sâu sắc của các tổ chức xã hội, tổ chức nghề nghiệp, tổ chức phi chính phủ và cộng đồng. Mặc dù vậy, quản lý đô thị vẫn thể hiện bản chất và vai trò của Nhà nước đối với một khu vực định cư đặc thù này. Quản lý nhà nước ở đô thị là hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước can thiệp vào các quá trình phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức khai thác và điều hoà việc sử dụng các nguồn lực (bao gồm tài nguyên thiên nhiên, tài chính và con người) nhằm tạo dựng môi trường thuận lợi cho hình thức định cư ở đô thị, trên cơ sở kết hợp hài hoà giữa lợi ích quốc gia và lợi ích đô thị để hướng tới mục tiêu phát triển bền vững. Nhiệm vụ quản lý nhà nước ở đô thị bao gồm: xây dựng khuôn khổ pháp lý cho sự phát triển bao gồm các văn bản pháp quy, lập quy hoạch, kế hoạch thực hiện chương trình đầu tư phát triển; tổ chức triển khai thực hiện các nhiệm vụ trong quyền hạn và phạm vi quản lý đảm bảo cho các hoạt động kinh tế xã hội trên địa bàn và kiểm soát sự phát triển vì mục tiêu phát triển bền vững. Ba lĩnh vực chính của công tác quản lý đô thị: - Quản lý phát triển không gian; - Quản lý cung cấp dịch vụ đô thị (kết cấu hạ tầng kỹ thuật và xã hội); và - Quản lý trật tự, an toàn và công bằng xã hội ở đô thị. 2. Đối tượng của quản lý đô thị Là những hoạt động của các chủ thể trên địa bàn đô thị có liên quan đến nội dung, thẩm quyền và chức năng của các cơ quan quản lý nhà nước ở đô thị. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 22
24. 3. Chủ thể của quản lý đô thị Là các cơ quan, cá nhân, tổ chức được nhà nước trao quyền. 4. Khách thể của quản lý đô thị Là những lợi ích công cộng của cư dân đô thị, của quốc gia. Lợi ích này bao gồm trật tự an toàn xã hội, trật tự xây dựng, trật tự vệ sinh, sức khoẻ cộng đồng, chất lượng môi trường sống và lợi ích hợp pháp của tất cả các chủ thể trên địa bàn đô thị. 5. Mục tiêu và nhiệm vụ chủ yếu của quản lý đô thị a/ Xây dựng môi trường vật thể đô thị, gồm cơ sở hạ tầng, kiến trúc thượng tầng, cảnh quan đô thị theo quy hoạch, kế hoạch và pháp luật; b/ Cung cấp cơ sở hạ tầng công cộng thiết yếu phục vụ cho các yêu cầu tăng trưởng kinh tế, đời sống xã hội và cân bằng sinh thái đô thị; c/ Đảm bảo cho các thị trường đô thị (nhà, đất, vốn, lao động,v.v ) hoạt động hữu hiệu; d/ Bảo vệ môi trường đô thị, an ninh, trật tự xã hội. Trong quản lý đô thị, chính quyền các cấp tuỳ theo quyền hạn, chức năng và nhiệm vụ được giao thường áp dụng các phương tiện như: cung cấp và duy trì cơ sở hạ tầng phục vụ lợi ích cộng đồng; ngăn cấm và xử phạt các hành vi hoặc nguy cơ làm mất cân bằng giữa khả năng cung - cầu và tăng trưởng đô thị; khuyến khích các hoạt động mang lại lợi ích cho cộng đồng và tạo ra sự tăng trưởng đô thị; thông tin nắm vững tình hình phát triển đô thị để đề ra những quyết định đúng đắn trong phát triển đô thị. Ngoài ra, để tạo ra nguồn lực phát triển đô thị, chính quyền Nhà nước còn áp dụng đồng bộ những biện pháp như : xã hội hoá việc cung cấp phục vụ lợi ích công cộng, phân phối lưu thông ; trả tiền khi sử dụng các dịch vụ hạ tầng công cộng, đất đai, nhà xưởng,v.v huy động các nguồn vốn thực hiện các dự án BOT, BT,v.v , tạo điều kiện để mọi thành phần kinh tế tham gia vào các chương trình phát triển đô thị. 6. Nguyên tắc, phương pháp quản lý đô thị 6.1. Nguyên tắc: - Tập trung, dân chủ. - Kết hợp quản lý ngành và lãnh thổ. - Quản lý ngành thống nhất. - Phân công, phối hợp giữa các cơ quan chức năng. 6.2. Phương pháp quản lý: - Mệnh lệnh, quyền uy. - Thoả thuận. - Điều tiết vĩ mô. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 23
25. 7. Quản lý nhà nước về xây dựng và phát triển đô thị 7.1. Khái niệm Quản lý xây dựng và phát triển đô thị là việc áp dụng tổng hợp các biện pháp của Nhà nước nhằm để đảm bảo cho sự phát triển đô thị ổn định, trật tự trong quá trình tạo dựng môi trường sống thuận lợi cho dân cư đô thị, thực hiện việc xây dựng đô thị phù hợp lợi ích quốc gia, của cộng đồng và cá nhân nhằm hướng tới mục tiêu phát triển bền vững. 7.2. Nội dung quản lý Nhà nước về xây dựng và phát triển đô thị: Quản lý quy hoạch và phát triển đô thị là một trong lĩnh vực quan trọng nhất của công tác quản lý đô thị nhằm quản lý quá trình hình thành và phát triển môi trường vật thể của đô thị đảm bảo cho đô thị phát triển hiệu quả, phục vụ tốt nhất cho nhu cầu vật chất và tinh thần của con người. Nội dung quản lý Nhà nước về xây dựng và phát triển đô thị được quy định tại Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch đô thị, các Luật quản lý ngành liên quan, chủ yếu như sau: a/ Ban hành các quy định về quản lý xây dựng và phát triển đô thị; b/ Lập, xét duyệt và tổ chức thực hiện quy hoạch đô thị; c/ Quản lý việc đầu tư cải tạo và xây dựng các công trình trong đô thị theo quy hoạch đô thị được duyệt; d/ Phát triển văn hoá kiến trúc kết hợp bảo vệ các di sản văn hoá, lịch sử cảnh quan và môi trường đô thị; e/ Quản lý việc sử dụng và khai thác kết cấu hạ tầng đô thị; f/ Giải quyết tranh chấp, thanh tra và xử lý vi phạm những quy định về quản lý trật tự xây dựng đô thị. 3.3. Nội dung quản lý xây dựng và phát triển đô thị trong thực tế được cụ thể hoá thành những nhiệm vụ chủ yếu sau: a/ Lập và xét duyệt quy hoạch đô thị; b/ Soạn thảo và ban hành hệ thống các văn bản pháp quy về quản lý quy hoạch và xây dựng đô thị; c/ Xây dựng hệ thống kiểm soát và phát triển đô thị theo quy hoạch và pháp luật; d/ Thanh tra, kiểm tra và quản lý trật tự xây dựng đô thị; e/ Tổ chức quản lý nhà nước về xây dựng và phát triển đô thị. 8. Công cụ, thể chế quản lý Nhà nước ở đô thị Hệ thống thể chế quản lý Nhà nước ở đô thị được tạo thành bởi hai thành tố quan trọng gồm: 8.1. Hệ thống văn bản pháp luật; quy chuẩn, tiêu chuẩn về quản lý đô thị. 8.2. Hệ thống bộ máy quản lý hành chính các cấp. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 24
26. Chương II PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ ĐÔ THỊ I. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÁP LUẬT 1. Khái niệm về pháp luật Do nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội xuất hiện nên cần có những quy tắc phù hợp; Nhà nước tiến hành ban hành các quy phạm. Hệ thống quy phạm đó được từng bước hình thành cùng với việc thiết lập và hoàn thiện tổ chức Nhà nước. Nhà nước sử dụng pháp luật để tổ chức xã hội và dùng quyền lực cưỡng chế đối với các hành vi vi phạm pháp luật. Đồng thời pháp luật là căn cứ để tổ chức hoạt động nhà nước, là cơ sở pháp lý cho đời sống xã hội, là phương tiện để nhân dân giám sát, kiểm tra hoạt động của Nhà nước. Pháp luật là hệ thống các quy phạm có tính chất bắt buộc chung và được thực hiện lâu dài nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội, do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí của Nhà nước, của xã hội và dân tộc, phù hợp với cách xư sự hợp lý, khách quan của số đông trong xã hội, phản ánh được quy luật khách quan, được đa số nhân dân chấp nhận. Tóm lại pháp luật là tất cả các quy tắc bắt buộc thực hiện quy định về tổ chức xã hội và chi phối mối quan hệ giữa các cá nhân, các bộ phận xã hội. Nó ấn định điều được làm và điều bị cấm, định hướng các quan hệ xã hội. 2. Tính chất cơ bản của pháp luật 2.1. Tính quy phạm phổ biến: Quy phạm pháp luật chỉ ra hoàn cảnh, điều kiện cxủa hành vi, quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ mà nó điều chỉnh và đưa ra hậu quả của sự không tuân theo quy tắc. Quy phạm pháp luật bao gồm các loại: - Quy phạm điều chỉnh quy định các quyền và nghĩa vụ các bên tham gia quan hệ, hướng các chủ thể thực hiện các hành vi hợp pháp; - Quy phạm bảo vệ xác định các biện pháp cưỡng chế của Nhà nước đối với hành vi vi phạm pháp luật; - Quy phạm định ra các nguyên tắc, định hướng cho hành vi; - Quy phạm thủ tục quy định trình tự thức hiện thẩm quyền, thủ tục các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật, quy định cách thực hiện các quy phạm nội dung. 2.2. Tính chặt chẽ về hình thức: Nội dung pháp luật được thể hiện bàng những hình thức nhất định tuy theo mỗi Nhà nước: các nước châu Âu quy định theo hình thức bộ luật, đạo luật, nghị định. Các nước Châu Mỹ nói tiếng Anh thì theo hình thức luật án lệ (case Law). Ở nước ta chỉ thừa nhận văn bản quy phạm pháp luật là hình thức của pháp luật, gồm văn bản luật và văn bản dưới luật, có tên gọi, chế thức và hiệu lực pháp lý theo quy định Nhà nước. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 25
27. II. CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật 1.1. Do Quốc hội ban hành: Hiến pháp, Luật, Bộ luật, Nghị quyết và văn bản do Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành: Pháp lệnh, Nghị quyết. 1.2. Văn bản do các cơ quan Nhà nước ở Trung ương ban hành: Để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội: 1.2.1. Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. 1.2.2. Nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ. 1.2.3. Quyết định, (chỉ thị), thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. 1.2.4. Nghị quyết, thông tư liên tịch giữa các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị - xã hội. 1.3. Văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành: Để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên; văn bản do Uỷ ban nhân dân ban hành còn để thi hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp như Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân. 2. Nội dung các văn bản pháp luật 2.1. Luật, Nghị quyết của Quốc hội: 2.1.1. Luật quy định các vấn đề cơ bản, quan trọng thuộc các lĩnh vực về đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức hoạt động của bộ máy Nhà nước về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân. 2.1.2. Nghị quyết của Quốc hội được ban hành để quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, chính sách dân tộc, tôn giáo, đối ngoại, quốc phòng, an ninh, dự toán ngân sách Nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách Nhà nước, phê chuẩn điều ước quốc tế, quyết định chế độ làm việc của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của quốc hội, đại biểu Quốc hội và quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội. 2.2. Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội: 2.2.1. Pháp lệnh quy định những vấn đề được quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành Luật. 2.2.2. Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội được ban hành để giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, giám sát việc thi hành Hiến pháp, văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm soát nhân dân tối cao, giám sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân, quyết định việc công bố tình trạng Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 26
28. chiến tranh, tổng động viên, ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc từng địa phương và quyết định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. 3. Các văn bản quản lý hành chính 3.1. Văn bản pháp quy: Văn bản pháp quy là văn bản dưới luật thuộc phạm trù lập quy, chứa đựng các quy tắc xử sự chung nhằm thực hiện và cụ thể hoá văn bản luật. Văn bản pháp quy ở nước ta gồm Nghị quyết, nghị định, quyết định, thông tư, chỉ thị. 3.1.1. Nghị quyết và Nghị định do Chính phủ ban hành: - Nghị quyết của Chính phủ dùng để ban hành các chủ trương chính sách, biện pháp lớn, nhiệm vụ kế hoạch, ngân sách Nhà nước và các mặt công tác khác của Chính phủ. - Nghị định của Chính phủ dùng để ban hành các quy định nhằm thực hiện luật, pháp lệnh của Quốc hội, của Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong đời sống xã hội; ban hành các quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân nhằm thực hiện Hiến pháp và Luật do Quốc hội ban hành; các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy các cơ quan Nhà nước; các điều lệ, các quy định về chế độ quản lý hành chính Nhà nước. 3.1.2. Quyết định và Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ: - Quyết định của Thủ tướng Chính phủ dùng để điều hành các công việc thuộc quyền của Thủ tướng như quy định các chính sách cụ thể; quyết định về công tác tổ chức, nhân sự; phê chuẩn các kế hoạch, các phương án kinh tế kỹ thuật; bãi bỏ các quyết định của các cơ quan cấp dưới. - Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ dùng để truyền đạt các chủ trương, chính sách, biện pháp quản lý; chỉ đạo về tổ chức và hoạt động đối với ngành các cấp. 3.1.3. Quyết định, thông tư do Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ và Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ được ban hành: - Quyết định của Bộ trưởng dùng để ban hành các chế độ, thể lệ thuộc lĩnh vực công tác của ngành, lĩnh vực; quyết định về việc thành lập, giải thể, nhiệm vụ, quyền hạn tổ chức bộ máy làm việc của cơ quan, đơn vị trực thuộc; bổ nhiệm quyền hạn tổ chức bộ máy làm việc của cơ quan, đơn vị trực thuộc; bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, nhân viên trong ngành, lĩnh vực; phê duyệt các phương án kinh tế kỹ thuật; ban hành các tiêu chuẩn, quy phạm, quy trình, định mức kỹ thuật; nhiệm vụ công tác.v.v thuộc thẩm quyền. - Chỉ thị của Bộ trưởng dùng để đề ra các chủ trương, biện pháp quản lý; chỉ đạo và kiểm tra việc kiện toàn tổ chức; chấn chỉnh công tác nâng cao năng lực quản lý của ngành, lĩnh vực; giao nhiệm vụ cho cơ quan, đơn vị và cán bộ nhân viên thuộc quyền. - Thông tư của Bộ dùng để hướng dẫn, giải thích các chủ trương, chính sách, các văn bản pháp quy của Chính phủ và Thủ tướng; đề ra các biện pháp thi hành các chế độ chính sách của chính phủ hoặc của ngành, lĩnh vực; giải quyết các mối quan hệ công tác nhằm thực hiện các quyết định của Nhà nước. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 27
29. 3.1.4. Văn bản pháp quy của các cấp chính quyền địa phương: Gồm: Nghị quyết, quyết định và chỉ thị: - Nghị quyết của Hội đồng nhân dân dùng để ban hành các chủ trương, biện pháp nhằm thực hiện luật pháp, các văn bản của các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước cấp trên ở địa phương và thực hiện những vấn đề thuộc quyền và nghĩa vụ hợp pháp của nhân dân địa phương. - Quyết định của Uỷ ban nhân dân địa phương cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương dùng để ban hành các chủ trương, biện pháp, chế độ thể lệ thuộc thẩm quyền quản lý của mình nhằm thực hiện các chủ trương, chính sách của Trung ương và các nghị quyết của Hội đồng Nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; thành lập, giải thể các cơ quan đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý Nhà nước; bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật các cá nhân, đơn vị thuộc thẩm quyền; phê chuẩn các kế hoạch, các phương án kinh tế kỹ thuật, các quyết định cảu các cơ quan cấp dưới. - Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương dùng để truyền đạt và đề ra các biện pháp thực hiện các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp, các quyết định cảu Uỷ ban nhân dân; giao nhiệm vụ, đôn đốc, kiểm tra các cơ quan và nhân viên cấp dưới thuộc thẩm quyền thực hiện các nhiệm vụ được giao. - Quyết định của Uỷ ban nhân cấp dân huyện, quận và cấp tương đương dùng để giải quyết các công việc như của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, nhưng chỉ được giới hạn trong phạm vi thẩm quyền luật định (về cơ bản là tổ chức thực hiện những quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã quán triệt, vận dụng luật lệ của Nhà nước, các văn bản của các cơ quan Nhà nước ở Trung ương cho phù hợp với địa phương). - Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân huyện, quận và cấp tương đương cũng nhằm thực hiện một số nội dung như chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nhưng chỉ giới hạn trong phạm vi thẩm quyền của huyện, quận. (về cơ bản là kiểm tra, đôn đốc, nhắc nhở và tiếp tục đề ra các biện pháp nhằm hoàn thành những chủ trương, quyết định của cấp trên và cấp mình đã triển khai). - Cấp Uỷ ban nhân dân xã, phường và cấp tương đương cũng được ra hai văn bản quyết định và chỉ thị, nhưng vì là cấp cơ sở của chính quyền nên chủ yếu Uỷ ban nhân dân xã, phường và cấp tương đương chỉ ra các quyết định giải quyết công việc thuộc thẩm quyền của mình theo luật định, còn hình thức chỉ thị thì hầu như không sử dụng. 3.2. Văn bản áp dụng: Văn bản áp dụng là các văn bản có các hình thức như văn bản pháp quy nhưng chỉ chứa đựng các quy tắc xử sự riêng thuộc thẩm quyền của từng cơ quan ban hành như nghị định hoặc quyết định thành lập một cơ quan thuộc Chính phủ, thuộc một Bộ, một Uỷ ban nhân dân; quyết định bổ nhiệm khen thưởng, kỷ luật một đơn vị, một cá nhân; quyết định giải quyết một công việc cụ thể,v.v 4. Văn bản liên quan Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 28
30. Văn bản liên quan là văn bản của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền hoặc giữa các cơ quan Nhà nước với các đoàn thể cấp tương đương phối hợp với nhau nhằm quyết định hoặc hướng dẫn giải quyết một số vấn đề nào đó. Văn bản giữa các cơ quan Nhà nước phối hợp với nhau gọi là văn bản liên ngành (liên Bộ, liên Sở). Văn bản giữa các cơ quan Nhà nước phối hợp với các đoàn thể gọi là văn bản liên tịch. - Nghị quyết Liên tịch dùng để ban hành các chủ trương công tác do Hội nghị liên tịch giữa các cấp chính quyền Nhà nước với một cơ quan lãnh đạo đoàn thể nhân dân cấp tương đương. - Thông tư liên tịch dùng để ban hành hoặc hướng dẫn việc thực hiện một chính sách, chế độ của Nhà nước có liên quan đến hai hoặc nhiều Bộ. - Công văn liên ngành dùng để hướng dẫn việc thực hiện một chủ trương, một quyết định, một chính sách của Nhà nước, của cơ quan cấp trên có liên quan đến việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của hai hoặc nhiều Sở, ngành nhất định như: Sở Xây dựng, Sở Nhà đất, Sở Địa chính,v.v 5. Văn bản hành chính thông thường Văn bản hành chính là những văn bản mang tính thông tin quy phạm của Nhà nước, nhằm thực thi các văn bản pháp quy giải quyết những tác nghiệp nghiệp vụ cụ thể của hoạt động quản lý; thông tin, báo cáo phản ảnh tình hình lên cấp trên; chỉ đạo, hướng dẫn, đôn đốc kiểm tra cấp dưới; trao đổi giao dịch, liên hệ công việc với các cơ quan, đơn vị bên ngoài; thông tin, ghi chép những công việc thuộc nội bộ cơ quan, đơn vị. Các hình thức văn bản hành chính gồm: - Công văn dùng để chỉ đạo, hướng dẫn, giải thích, đôn đốc, kiểm tra, chất vấn, yêu cầu, đề nghị, mời họp, liên hệ công tác. Công văn hành chính không được dùng để thay thế cho các văn bản pháp quy. - Thông cáo dùng để công bố với nhân dân, với các đối tượng quản lý của Nhà nước những quyết định, những sự kiện quan trọng thuộc các lĩnh vực đối nội, đối ngoại. - Thông báo dùng để thông tin các quyết định của các cơ quan đơn vị các kết quả hoạt động của các cơ quan, đơn vị, các tin tức, các đối tượng quản lý cần biết. - Báo cáo dùng để tường thuật, kể lại, thông tin lại về một sự việc, một vấn đề hoặc một người. Báo cáo có các loại như: báo cáo định kỳ, báo cáo đột xuất, báo cáo sơ kết, báo cáo tổng kết, báo cáo hội nghị, báo cáo chuyên đề. - Biên bản dùng để ghi lại các sự việc xảy ra; các ý kiến và kết luật tại các cuộc hội nghị, ghi chép các việc xử lý hoặc bàn giao công việc, chức trách ,v.v - Điện báo (bao gồm điện mật và công điện) dùng để thông tin hoặc truyền đạt mệnh lệnh trong những trường hợp cần kíp. Đối với những quyết định hoặc chỉ thị quan trọng thì sau khi điện, phải gửi bản sao các điện báo đó theo đường dây liên lạc thường ngày cho cấp và người có trách nhiệm thi hành làm căn cứ đối chiếu, xử lý. - Các loại văn bản hành chính khác như giấy giới thiệu, giấy đi đường, giấy nghỉ phép, phiếu gửi,v.v Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 29
31. III. LUẬT PHÁP VÀ THỂ CHẾ QUẢN LÝ ĐÔ THỊ CÁC NƯỚC Pháp luật về quản lý xây dựng đô thị các nước nói chung liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoạt động kinh tế xã hội trên địa bàn các đô thị, nội dung chuyên đề phân tích kinh nghiệm pháp luật các nước về lĩnh vực quản lý quy hoạch phát triển (trong đó có QH đô thị). Luật pháp về quản lý phát triển đô thị phụ thuộc vào thể chế quản lý nhà nước của mỗi nước ( hệ thống quản lý nhà nước, hệ thống pháp luật). 1. Các bộ luật Quy hoạch xây dựng của nước ngoài. - Luật quy hoạch Vương quốc Anh. - Luật quy hoạch Pháp . - Luật phát triển năm 1993 Bang Nam Úc . - Bộ luật về xây dựng khu ở Bang Vitoria Úc. - Luật quy hoạch xây dựng đô thị của Liên Bang Nga. - Luật quy hoạch Cu Ba . - Luật quy hoạch Hàn Quốc. - Luật quy hoạch đô thị Cộng Hoà Nhân dân Trung Hoa. - Hệ thống Quy hoạch của các nước Mỹ, Nhật Bản, Singapore. - Luật hành nghề kiến trúc của Liên Bang Nga. - Luật kiến trúc của Pháp. 2. Thể chế quản lý quy hoạch một số nước trên thế giới 2.1. Thể chế quản lý quy hoạch phát triển ở Mỹ - Hệ thống pháp quy quy hoạch: Về bản chất, Hiến pháp của Mỹ là khế ước giữa các Bang. Các cấp chính quyền dưới bang đều do bang thành lập nên. Về mặt pháp luật, chính quyền bang chỉ có thể mang lại cho chính quyền địa phương những quyền lực mà họ có. Giữa các bang của Mỹ có sự khác biệt rất lớn về mặt lập pháp. Pháp lập nhiều bang chỉ cho phép chính quyền địa phương tiến hành hành vi quy hoạch nhất định, còn các bang khác lại yêu cầu cộng đồng phải thực hiện hành vi quy hoạch tương đối hoàn thiện. Luật trao quyền của bang (state enabling legislation) thường xác định chức năng của chính quyền địa phương về mặt quy hoạch. Quy hoạch của bang là một loại luật trao quyền chuyên ngành, thường là thành lập một cơ quan của bang để phối hợp chức năng quy hoạch của bang, ngoài ra còn xác định nội dung cụ thể của hành vi quy hoạch địa phương. Luật trao quyền phân vùng của bang thường cũng định nghĩa tỷ mỉ phạm vi phân vùng, quá trình phê chuẩn điều lệ phân vùng, cấu thành của Uỷ ban phân vùng, quyền lợi và chức năng của họ, phương pháp sửa đổi điều lệ phân khu, những ngoại lệ của điều lệ phân khu. Thông qua pháp luật cụ thể một số bang mang lại quyền lực hành chính cho thành phố và huyện, còn các bang khác lại mang lại sự bảo đảm trong hiến pháp của bang. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 30
32. - Hệ thống quản lý nhà nước về quy hoạch: Mỹ là một nước theo chế độ liên bang, trước khi thành lập nước đã có 13 bang (state), sau đó thông qua thoả thuận giữa các bang, chính quyền liên bang (Federal Government) được thành lập và có những quyền hạn nhất định như quân sự, ngoại giao, bưu chính,v.v nhưng chính quyền các bang hoàn toàn không đem lại cho chính quyền liên bang quyền hạn về các lĩnh vực như đô thị, nhà ở, vì vậy chính quyền Liên bang không có cơ sở pháp luật để trực tiếp tham gia và các mặt này. Như vậy, những biện pháp chủ yếu mà chính quyền liên bang tham gia vào các hoạt động liên quan đến quy hoạch đô thị là một số phương thức tài chính gián tiếp như tiền trợ cấp của liên bang ngoài ra, chính quyền các bang quyết định thành lập chính quyền địa phương (Local Government) trực thuộc. Chính quyền địa phương không có quyền lực tự trị vốn có, chỉ có những quyền lực do bang trao cho, cũng có nghĩa là chính quyền địa phương chỉ có những quyền lực do hiến pháp, pháp luật bang quy định. Trong chính quyền địa phương Mỹ, huyện (country) là bộ máy chính quyền địa phương tồn tại phổ biến nhất. Trừ bang New England là bang có thị trấn đảm đương chức năng của chính quyền huyện, các bang còn lại đều có cấp hành chính huyện. Trong hình thức của mọi chính quyền địa phương, chỉ có chính quyền huyện là cơ quan chi nhánh chính thức của chính quyền bang ở địa phương. Thành phố, thị trấn trong phạm vi huyện đều chịu sự quản lý của chính quyền huyện, nhưng chính quyền huyện chỉ là công cụ quản lý hành chính, không có quyền đề ra chính sách. Còn thành phố tự trị (municipality) là một cơ cấu tổ chức địa phương đặc biệt, nó cũng là "sản phẩm" của chính quyền bang, nhưng nó đồng thời có ba quyền lực là lập pháp, hành pháp và tư pháp. + Cơ quan lập pháp: Cơ quan lập pháp có vai trò là người quyết sách trong thành phố. Nó quyết định có thành lập uỷ ban quy hoạch hay không, quyết định sự cấu thành thành viên của uỷ ban quy hoạch, cấp phát tiền vốn cho uỷ ban quy hoạch, giúp đỡ uỷ ban quy hoạch hành động. + Uỷ ban quy hoạch: Uỷ ban quy hoạch là cơ quan pháp định của tuyệt đại bộ phận các thành phố, nhiều quy hoạch được thực hiện thông qua cơ quan này. Uỷ ban quy hoạch thường bao gồm các cá nhân được quan chức hành chính thành phố đề cử và cơ quan lập pháp phê chuẩn. Mục đích thành lập một Uỷ ban là nhằm kịp thời cung cấp ý kiến của nhân dân thành phố, phối hợp nội dung và quyết định quy hoạch từ nhiều mặt và giám sát cơ quan quy hoạch. Ỏ các thành phố lớn, ngoài uỷ ban quy hoạch ra, còn có cơ quan quản lý phân khu và uỷ ban khánh án tồn tại một các độc lập. + Cơ quan quy hoạch: Chức năng chủ yếu của cơ quan quy hoạch là đề ra các quy hoạch tổng hợp dựa vào pháp luật đề ra pháp quy phân khu và điều khoản chia nhỏ đất đai. Trong quá tình thực hiện quy hoạch, được các ngành khác của chính quyền hợp tác; cơ quan quy hoạch chịu trách nhiệm quản lý đường phố, các công trình vệ sinh, giáo dục, vui chơi giải trí, công trình công cộng thị chính, công trình phòng cháy chữa cháy và đồn cảnh Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 31
33. sát, quản lý mọi hành vi xây dựng công trình. Ở nhiều thành phố, cơ quan quản lý phát triển kinh tế được đặt vào trong cơ quan quy hoạch hoặc dựa vào cơ quan quy hoạch, cơ quan bảo vệ môi trường. + Cơ quan quản lý phân khu: Ỏ các thành phố lớn, do số lượng và chủng loại xây dựng rất đa dạng phức tạp nên phải thiết lập cơ quan quản lý phân khu, chức năng của họ là giải thích điều lệ phân khu khi dân có đề nghị cụ thể. Trong những trường hợp được trao quyền, họ có thể sửa đổi điều lệ phân khu một cách thích đáng, có thể khiếu nại lên uỷ ban quy hoạch, cơ quan lập pháp, uỷ ban chống án và toàn án tương ứng về quyết định của cơ quan quản lý phân khu + Uỷ ban chống án: Do công việc của chính quyền địa phương ngày càng phức tạp, do nhu cầu giải thích điều lệ phân khu và những biến động của phân khu nên cần phải thành lập cơ quan này. Quyền hạn và cơ cấu của cơ quan này giống như của uỷ ban quy hoạch. Họ thụ lý những quyết định của uỷ ban quy hoạch và cơ quan quản lý phân khu để đề xuất chống án. - Hệ thống vận hành - quản lý quy hoạch: + Quy hoạch phát triển: Các cấp chính quyền đều có quy hoạch phát triển. Ở mặt quy hoạch sử dụng đất đai, chính quyền liên bang chỉ có thể quyết định việc sử dụng đất đai thuộc sở hữu của chính quyền liên bang, chứ không có quyền quản lý đất đai khác. Lập pháp của bang thường yêu cầu địa phương đề ra quy hoạch tổng hợp (comprehensive plan) và xác định phạm vi tác dụng của quy hoạch đó. ví dụ "Luật bảo vệ, quy hoạch và phân khu" (Laws Relating to conservation Planning anh Zoning) của bang Califorlia nêu rõ :"Mỗi uỷ ban quy hoạch và cơ quan quy hoạch đều phải đề ra và xét duyệt quy hoạch tổng hợp dài hạn. Những quy hoạch này phải là sự phát triển vật chất (Phycical development) có liên quan đến đô thị, huyện, khu hoặc khu vực tuy nằm ngoài ranh giới nhưng được uỷ ban cho rằng có mối quan hệ mật thiết với quy hoạch". Trên cơ sở bố trí sắp xếp toàn diện công tác phát triển cộng đồng trong tương lai, quy hoạch tổng hợp là một chỉnh thể, mục đích của các dự án và kế hoạch này không thể thực hiện hoàn toàn trong một thời gian ngắn, nên những dự án và kế hoạch này cần bảo đảm về thời gian và môi trường. Pháp quy phân khu là chỗ dựa quan trọng nhất để kiểm soát mở mang trong các thành phố Mỹ. Chính quyền địa phương dựa vào luật trao quyền của bang để đề ra điều lệ phân khu. Luật trao quyền của bang cũng cung cấp phương pháp cụ thể đạt tới yêu cầu đó. Trong luật trao quyền của một số bang, thường đều yêu cầu cơ quan quy hoặc phải phụ trách việc đề ra pháp quy phân khu. Một số bang có uỷ ban phân khu độc lập, họ cũng phải hợp tác chặt chẽ với uỷ ban quy hoạch; một số bang khác không thành lập uỷ ban quy hoạch, nhưng nguyên tắc cơ bản của quy hoạch tổng hợp cũng phải thể hiện rõ trong pháp quy phân khu. + Quản lý mở mang: Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 32
34. Các nơi ở Mỹ hiện nay thường thấy có nhiều quy định tỉ mỉ quyết định quá trình quản lý mở mang. Nhưng từ thập kỷ 70 tới nay, phạm vi quản lý mở mang ngày càng rộng và phức tạp, quyền hạn xét duyệt cũng bắt đầu tập trung tương đối. ví dụ "Hướng dẫn về trình tự quản lý xây dựng bang" của bang New Jersey (Director of State Programs for Regulating construction) nêu chi tiết ra ít nhất 38 nội dung phải được bang xét duyệt. Một số dự án riêng biệt còn phải do chính quyền liên bang xét duyệt. Ở mặt quản lý phát triển, phân khu là biện pháp chủ yếu nhất để chính quyền địa phương gây ảnh hưởng tới mở mang đất đai. Quyền lực đề ra chính sách địa phương và thực hiện quy hoạch phân khu chủ yếu bắt nguồn từ quyền lực hành chính của chính quyền. Pháp quy phân khu xác định các sử dụng đất đai loại hình công trình xây dựng và cường độ mở mang của mọi lô đất trong khu vực mà chính quyền địa phương quản lý. Sau khi pháp quy phân khu được phê chuẩn, mọi việc xây dựng đều phải tuân theo nội dung quy định trong pháp quy. Trong quá trình thực hiện, nếu do nhiều nguyên nhân mà phải điều chỉnh pháp quy phân khu thì phải tiến hành theo trình tự pháp định. Người sở hữu đất đai không thoả mãn với nội dung sửa đổi pháp quy phân khu với quyết định của uỷ ban quy hoạch, uỷ ban phân khu hoặc cơ quan lập pháp, hoặc cư dân trong cộng đồng có ý kiến về điều chỉnh phân khu thì có thể trình vụ kiện đó lên toà án thẩm tra xử lý. Chia nhỏ đất đai (subdivision) là một quá trình pháp luật phân chia các khoảnh đất, chủ yếu là phân chia khoảnh đất lớn thành các lô đất xây dựng có kích thước khá nhỏ nhằm làm thoả mãn nhu cầu chuyển nhượng các lô đất. ở Mỹ, quá trình này thường được quản lý rất tinh tế tỷ mỉ. Trước khi bán đất xây dựng hoặc trước khi sở hữu đất đai cải tạo công trình xây dựng trên mặt đất, trước hết họ phải được chính quyền thành phố phê chuẩn phạm vi lô đất mà họ có quyền tài sản. Căn cứ vào pháp quy tương ứng, trên bản đồ quyền tài sản đất ít nhất cũng phải ghi rõ đường phố, ranh giới lô đất và quyền thông hành của công trình công cộng (easement for utilities). Ngoài ra, còn quy định trước khi bán đất hoặc được phê chuẩn cho phép xây dựng, phải cải tạo ra sao. Như vậy, cộng đồng có thể yêu cầu người sở hữu đất phải xây dựng đường trong lô đất, liên hệ với hệ thống đường phố đô thị bằng phương thức thích đáng trên cơ sở phù hợp với tiêu chuẩn bề rộng, an toàn và chất lượng xây dựng. Cũng như vậy, cộng đồng còn có thể yêu cầu người mở mang đất phải cung cấp các công trình như cấp, thoát nước quy định chia nhỏ đất thường còn yêu cầu người mở mang đất phải hiện cho công động một số m2 đất nhất định (hoặc một số tiền tương ứng thay thế cho số m2 đất đó) để xây dựng trường học, công trình vui chơi, giải trí hoặc các công trình khác; quản lý chia nhỏ đất đai cũng quan tâm tới phạm vi có thể cung ứng các công trình kết cấu hạ tầng khác như công trình cấp, thoát nước, công trình phòng cháy, chữa cháy, công viên, trường học, đèn đường. Thẩm tra quy hoạch địa điểm (site plan review) thường dùng để bảo đảm cho các tiêu chuẩn của điều lệ phân khu được quán triệt trong dự án mở mang quan trọng. Các dự án cần phải thẩm tra quy hoạch địa điểm có khác nhau tùy theo từng thành phố, thường do chính quyền địa phương quyết định. Ngoài ra, còn có hai loại quản lý liên quan có thể quy vào quản lý về mặt mỹ học. Một loại là quan lý tiêu chuẩn đất đai (Landmark controls), thông qua hai phương Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 33
35. thức bảo tồn bản thân kiến trúc lịch sử và bảo đảm cho những việc mở mạng lưới trên khu lịch sử cân đối hài hoà về quy mô và thiết kế với nét đặc trưng của khu đó, thông qua quan lý việc chuyển nhượng và chuyển đổi những công trình kiến trúc chỉ định này - những tài sản - nhằm đạt được mục đích bảo vệ di sản kiến trúc. Một loại khác là ở một số thành phố, ngoài việc có Luật xây dựng tiêu chuẩn, còn phải trải qua quá trình thẩm tra thiết kế độc lập (design review). 2.2 Thể chế quản lý quy hoạch Anh quốc - Hệ thống pháp quy quy hoạch: + Luật quy hoạch đô thị và nông thôn: Từ năm 1909 tới nay, Anh đã ban bố hơn 40 luật quy hoạch: trong đó Luật quy hoạch năm 1947 và năm 1968 có ảnh hưởng lớn nhất đối với hệ thống quy hoạch đô thị của Anh. Theo Luật quy hoạch đô thị năm 1947, hầu như mọi hoạt động mở mang đều phải xin phép quy hoạch. Không chỉ có vật, chức năng quy hoạch không còn chỉ là kiểm soát hoạt động mở mang nữa, đề ra quy hoạch phát triển đã trở thành nghĩa vụ luật định của chính quyền mỗi địa phương, chính quyền Trung ương thực hiện chức năng phối hợp các quy hoạch địa phương. Việc quốc hữu hoá quyền mở mang đất đai cũng rất quan trọng. Điều này có nghĩa là mọi chủ đất đai chỉ có trong tay công dụng của đất đai đương thời (tức năm 1947) và giá trị thị trường tương ứng, nếu quản lý quy hoạch khiến cho giá trị mở mang đất đai thay đổi thì chính quyền Trung ương sẽ bồi thường hoặc thu phí mở mang đất đai, từ đó khiến cho chính quyền địa phương có thể thực hiện quy hoạch một cách có hiệu quả. Luật Quy hoạch đô thị năm 1968 xác lập hệ thống hai cấp của quy hoạch phát triển, là quy hoạch kết cấu mang tính chiến lược và quy hoạch địa phương mang tính thực thi. Luật quy hoạch năm 1971 và một loạt pháp quy ban bố sau đó đã bổ sung, hoàn thiện hệ thống quy hoạch này từ mọi mặt. Luật Quy hoạch năm 1990 là luật quy hoạch hiện hành chỉ tổng hợp các luật quy hoạch đã có và các luật chuyên ngành hữu quan, nhưng nguyên tắc cơ bản vẫn dựa vào Luật Quy hoạch năm 1947 và năm 1968. + Quy tắc quy hoạch đô thị: Luật quy hoạch chủ chốt của Anh có đặc trưng mang tính cương lĩnh và tính nguyên tắc, còn các quy tắc chi tiết thực hiện là các pháp quy phụ thuộc do cơ quan chủ quản quy hoạch của chính quyền Trung ương đề ra, chủ yếu bao gồm" Quy tắc phân loại công dụng" (Use classes order), "Quy tắc mở mang đặc biệt" (Special Development order), "Quy tắc mở mang thông thường", xác định phạm vi các hoạt động mở mang nhỏ không cần phải xin phép quy hoạch. + Chính sách quy hoạch đô thị: Ngoài Luật quy hoạch, những văn kiện mang tính chính sách của chính quyền Trung ương về phát triển đô thị và quy hoạch đô thị cũng là cơ sở để cho công tác quy hoạch phát triển và sự kiểm tra mở mang của chính quyền địa phương phải tuân theo. Ví dụ, các điểm quan trọng chỉ đạo quy hoạch vùng và các điểm quan trọng chỉ đạo chính sách quy hoạch. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 34
36. - Hệ thống hành chính quy hoạch: Chính phủ Anh thực hiện hệ thống ba cấp quản lý hành chính, lần lượt chính quyền Trung ương (Central government), chính quyền tỉnh (Country council) và chính quyền khu (District council). Căn cứ vào mức độ đô thị hoá, chia ra làm 7 vùng đô thị lớn (metropolitan regions) và 47 vùng phi đô thị lớn (non metropolitan regions). Luật chính quyền địa phương năm 1985 (the Local government Act, 1985) giải tán chính quyền quận Đai ở Luận Đôn và của 6 đô thị lớn khác. Cơ quan chủ quản quy hoạch của chính quyền Trung ương là Bộ Giao thông và Môi trường, chức năng cơ bản của họ bao gồm đề ra chính sách và pháp quy về quy hoạch đô thị, phê chuẩn quy hoạch kết cấu của chính quyền tỉnh, thụ lý những khiếu nại về quy hoạch, có quyền can thiệp vào quy hoạch địa phương và kiểm soát mở mang của chính quyền khu, nhằm bảo đảm thực hiện luật quy hoạch đô thị và chỉ đạo công tác quy hoạch của chính quyền địa phương. Quy hoạch phát triển luật định thực hiện theo hệ thống hai cấp: quy hoạch cơ cấu và quy hoạch chi tiết. Quy hoạch cơ cấu do chính quyền tỉnh đề ra, trình cơ quan chủ quản quy hoạch chính quyền Trung ương xem xét phê chuẩn; Quy hoạch chi tiết do chính quyền khu đề ra, không phải trình chính quyền Trung ương xem xét phê duyệt. Nhưng quy hoạch địa phương phải phù hợp với chính sách phát triển của quy hoạch cơ cấu. Kiểm soát mở mang là chức năng của cơ quan quy hoạch địa phương, nhưng Bộ Giao thông và Môi trường có thể can thiệp thông qua hai phương thức. Thứ nhất, nếu người mở mang không phục tùng sự kiểm soát mở mang của cơ quan quy hoạch chi tiết, có thể khiếu nại lên cơ quan chủ quản quy hoạch của chính quyền Trung ương. Bộ trưởng chủ quản có quyền "kiểm tra xác suất" bất kỳ đề nghị quy hoạch nào, trực tiếp quyết định kiểm soát mở mang thay cho cơ quan quy hoạch địa phương. - Hệ thống vận hành (loại) quy hoạch: + Quy hoạch phát triển. + Quy hoạch luật định (quy hoạch pháp quy-qui chế quản lý). Quy hoạch cơ cấu (Structure Plans), quy hoạch địa phương (Local Plans) và quy hoạch phát triển nhất thể (Unitary Development Plans) là những quy hoạch luật định (Statutory Plans), trình tự soạn thảo và nội dung phải tuân theo yêu cầu luật định. Nhiệm vụ của quy hoạch cơ cấu là cung cấp khung chiến lược phát triển khu vực trong thời gian 15 năm hoặc dài hơn, tạo cơ sở cho quy hoạch địa phương, giải quyết sự cân đối giữa phát triển và bảo vệ, bảo đảm chắc chắn cho công tác phát triển khu vực phù hợp với chính sách của Nhà nước và vùng. Công chúng tham gia lập quy hoạch cơ cấu theo phương thức" công chúng xem xét" chứ không phải là theo phương thức "công chúng nghe thuyết trình". Sau khi bộ trưởng chủ quản phê chuẩn, quy hoạch cơ cấu trở thành cơ sở lập quy hoạch chi tiết. Nhiệm vụ của quy hoạch chi tiết là đề ra chính sách cụ thể cho việc phát triển khu vực trong 10 năm tới, bao gồm các mặt như đất đai, giao thông, môi trường , tạo cơ sở chủ yếu cho kiểm soát mở mang. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 35
37. Quy hoạch chi tiết bao gồm quy hoạch tổng mặt bằng (district plans or general plan), quy hoạch khu vực hành động (action area plans) phát triển trong thời kỳ ngắn sắp tới và quy hoạch dự án chuyên ngành (subject plans). Quá trình lập quy hoạch chi tiết bao gồm 3 giai đoạn: thương lượng, chất vấn và sửa đổi. + Quy hoạch bổ sung phi luật định: Quy hoạch bổ sung bao gồm quy tắc hướng dẫn thiết kế (Design Guides) và các điểm quan trọng của mở mang (Development Briefs), là chính sách và kiến nghị mở mang trình bày cụ thể hơn về một số loại hình nhất định (bằng phương thức quy tắc hướng dẫn thiết kế) và khu vực nhất định (bằng phương thức các điểm quan trọng cuả mở mang). Tuy quy tắc hướng dẫn thiết kế và các điểm quan trọng của mở mang không phải là quy hoạch luật định nhưng chúng vẫn là nhân tố cần quan tâm khi kiểm soát mở mang. + Kiểm soát mở mang: Theo Luật quy hoạch năm 1971, công tác mở mang không những được định nghĩa là những công việc mang tính vật chất như xây dựng, công trình, khai thác , mà còn bao gồm cả sự thay đổi về công dụng của đất đai, công trình xây dựng. Như trên đã nói, "Quy tắc phân loại công dụng", "Quy tắc mở mang thông thường" và "Quy tắc mở mang đặc biệt" đều có xác định giới hạn đối với phạm vi kiểm soát mở mang. * Xin phép quy hoạch: Các hoạt động mở mang cần được phép quy hoạch định hướng. Đối với dự án có quy mô mở mang khá lớn, trước tiên có thể xin phép quy hoạch đại cương (outline planning application). Trong ba năm được phép quy hoạch đại cương, công ty mở mang phải xin phép quy hoạch chi tiết bao gồm các chi tiết cụ thể như mặt bằng và ngoại hình bố trí nền, đường xe chạy, đất cây xanh, tường bao quanh của công trình xây dựng. * Cho phép quy hoạch: Khi xem xét đơn xin mở mang, cơ quan quy hoạch có quyền tự do quyết định khá lớn, có thể đặt thêm các điều kiện quy hoạch khác, thậm chí trong trường hợp cần thiết còn sửa đổi quy định nào đó của quy hoạch chi tiết. Nhân viên quy hoạch xử lý việc xin phép quy hoạch thông thường còn việc xin phép quy hoạch tương đối quan trọng phải trình lên Uỷ ban quy hoạch quyết định. Uỷ ban quy hoạch do quan chức địa phương cấu thành, họ lắng nghe các chuyên gia bình luận và trình bày, đoàn thể xã hội kiến nghị và nhân dân nêu ý kiến. Trong 8 tuần sau khi nhận được đơn xin phép quy hoạch, cơ quan quy hoạch phải ra quyết định, bao gồm 3 khả năng: cho phép có điều kiện, cho phép không điều kiện hoặc phủ quyết. Thời gian có hiệu lực của quyết định cho phép quy hoạch đại cương (outline permission) là 5 năm, thời hạn có hiệu lực của quyết định cho phép quy hoạch chi tiết (detailed permission) là 2 năm. Trong 3 năm sau khi được phép quy hoạch đại cương, công ty mở mang phải xin phép quy hoạch chi tiết. * Khiếu nại về quy hoạch: Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 36
38. Trong trường hợp xin phép quy hoạch bị phủ quyết hoặc cho phép quy hoạch có kèm theo điều kiện, nếu công ty mở mang không phục tùng, họ có thể khiếu nại trong thời gian 6 tháng. Có 3 phương thức khiếu nại về quy hoạch: trình bày trên giấy tờ, thuyết trình không chính thức hoặc thuyết trình chính thức trước công chúng, do giám sát viên Bộ Giao thông và Môi trường xem xét xử lý. * Hoạt động mở mang của cơ quan chính quyền và cơ quan luật định: Theo "Quy tắc mở mang thông thường" dự án phát triển của cơ quan chính quyền Trung ương không cần phải xin phép quy hoạch nhưng phải tuân theo trình tự thương lượng quy định. Nếu dự án phát triển của cơ quan chính quyền Trung ương có thể ảnh hưởng rõ rệt tới môi trường xung quanh thì phải thông báo công khai ngay cho nhân dân. Nếu phù hợp với quy hoạch phát triển, dự án phát triển của chính quyền địa phương cũng không cần phải xin phép quy hoạch. Cơ quan luật định là doanh nghiệp được chính quyền dựa theo luật trao quyền, cung cấp dịch vụ công cộng, giao thông, thị chính. Theo "Quy tắc mở mang thông thường", những hoạt động mở mang do cơ quan luật định tiến hành nhằm thực hiện chức năng luật định thì không cần phải xin phép quy hoạch. * Thoả thuận quy hoạch: Theo Luật quy hoạch đô thị và nông thôn năm 1971, cơ quan quy hoạch địa phương có thể cùng với công ty mở mang đạt tới thoả thuận quy hoạch có hiệu lực pháp luật, lấy việc yêu cầu công ty mở mang phải cung cấp các công trình công cộng cần thiết làm điều kiện cho phép quy hoạch. Trong khi thực hiện, cơ quan quy hoạch của một số địa phương lạm dụng, thoả thuận quy hoạch đề ra yêu cầu quá đáng đối với công ty mở mang. Điều này có nghĩa là yêu cầu của thoả thuận quy hoạch phải liên quan trực tiếp tới hoạt động mở mang, nêu không có thì không thể tiến hành hoạt động mở mang. Hơn nữa, về quy mô và loại hình dự án mở mang phải công bằng và hợp lý. Nếu xin phép quy hoạch bị phủ quyết trong trường hợp cơ quan quy hoạch địa phương từ chối thoả thuận quy hoạch, thì công ty mở mang có thể khiếu kiện. * Chấp hành pháp luật quy hoạch: Đối với hoạt động mở mang trái phép, cơ quan quy hoạch ra "thông báo chấp hành pháp luật", phạt tiền và ra lệnh phải sửa đổi hành vi mở mang trái phép trong thời gian nhất định. Nếu không phục tùng thông báo chấp hành pháp luật người mở mang có quyền khiếu kiện tới Bộ Giao thông và Môi trường, khiến cho cơ quan quy hoạch có thể kịp thời đình chỉ hoạt động mở mang trái phép định tiếp tục tiến hành. Nhưng cơ quan quy hoạch phải thận trọng khi sử dụng"thông báo đình chỉ xây dựng" vì nếu người mở mang thắng kiện, cơ quan quy hoạch phải bồi thường toàn bộ tổn thất thì đình chỉ xây dựng. 2.3. Thể chế quản lý quy hoạch phát triển Nhật Bản: - Hệ thống pháp quy quy hoạch: Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 37
39. Tuy ngay từ năm 1919, Nhật Bản đã ban hành Luật Quy hoạch đô thị, sau đó đề ra các luật chuyên ngành và luật tương quan, nhưng cơ sở của thể chế quy hoạch đô thị hiện đại Nhật Bản lại là Luật Quy hoạch đô thị năm 1968. Nội dung chủ yếu của Luật Quy hoạch đô thị năm 1968 bao gồm: (1) Chính sách cải thiện, phát triển và bảo vệ đô thị; (2) Phân chia khu vực đẩy mạnh đô thị hoá và khu vực khống chế đô thị hoá; (3) Các loại phân khu sử dụng đất đai; (4) Quy hoạch khu vực; (5) Kế hoạch mở mang đô thị (bao gồm điều chỉnh đất đai, xây dựng lại đô thị và phát triển khu cư trú mới; (6) Chế độ cho phép mở mang đất đai; (7) Xem xét phê chuẩn dự án phát triển; (8) Trình tự quy hoạch đô thị. Sau khi bước vào thập kỷ 80; ngoài Luật Quy hoạch đô thị, hệ thống pháp quy quy hoạch của Nhật Bản còn bao gồm 3 loại Luật liên quan khác: (1) Những luật của tầng cao hơn gồm Luật tổng hợp phát triển đất đai Quốc gia, Luật quy hoạch sử dụng đất đai Quốc gia, Luật xây dựng đường cao tốc chính quốc gia; (2) Những luật tương đương như Luật thúc đẩy phát triển khu vực nông nghiệp, Luật về rừng, luật trưng dụng đất đai , (3) Những Luật chuyên ngành lại có thể chia thành mấy loại nhỏ sau đây: liên quan đến khu vực sử dụng đất đai (như Luật tiêu chuẩn xây dựng, Luật bến cảng, Luật bảo lưu đất nông nghiệp trong những khu vực đẩy mạnh đô thị hoá ), liên quan đến kế hoạch mở mang đô thị (như Luật điều chỉnh đất đai, Luật phát triển cư trú mới, Luật Đổi mới đô thị, Luật Biện pháp đặc biệt cung cấp đất xây dựng nhà ở tại các khu đô thị lớn) và liên quan đến công trình đô thị (như Luật Đường bộ, Luật Xe điện, Luật Đường sông, Luật công viên đô thị, Luật công trình xử lý nước thải, Luật Chỗ đỗ xe). - Hệ thống quản lý hành chính quy hoạch: Hệ thống hành chính chính quyền của Nhật Bản bao gồm 3 cấp chính quyền: Chính quyền Trung ương, chính quyền tỉnh và chính quyền thành phố - thị trấn. + Chức năng quy hoạch của chính quyền Trung ương: Cục đất đai quốc gia chịu trách nhiệm lập quy hoạch sử dụng đất đai quốc gia, thương lượng và phối hợp với các cơ quan hữu quan của chính quyền Trung ương (bao gồm Bộ Xây dựng, Bộ Vận tải, Bộ Nông nghiệp ngư nghiệp và Bộ Nội vụ) và chính quyền địa phương. Quy hoạch tổng thể sử dụng đất đai quốc gia chia đất đai Nhật Bản thành 5 loại vùng; vùng đô thị, vùng nông nghiệp, vùng rừng núi, vùng công viên tự nhiên và vùng bảo hộ Về đại thể, phạm vi khu quy hoạch đô thị giống như vùng đô thị trong quy hoạch sử dụng đất đai quốc gia, Luật Quy hoạch đô thị chỉ áp dụng cho quy hoạch đô Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 38
40. thị. (1274 khu quy hoạch đô thị của Nhật Bản có liên quan tới 1967 thành phố thị trấn chiếm khoảng 61% tổng số thành phố thị trấn và 113 triệu người chiếm khoảng 91% tổng số dân) . Khu quy hoạch đô thị hoàn toàn không thống nhất với khu vực hành chính, đôi khi còn liên quan tới khu vực hành chính. Trong chính quyền Trung ương, Cục Đô thị của Bộ Xây dựng là cơ quan chủ quản quy hoạch và xây dựng đô thị, chức năng chủ yếu là phối hợp các việc bố trí nguồn tài nguyên đất đai và xây dựng công trình kết cấu hạ tầng ở cấp toàn quốc và cấp vùng. Vì vậy, những công tác quy hoạch sau cần phải do Bộ trưởng Bộ Xây dựng xem xét phê chuẩn: (1) Quy hoạch Phân khu đẩy mạnh đô thị hoá và khu vực không đô thị hoá trong khu quy hoạch đô thị; (2) Quy hoạch Phân khu sử dụng đất đai của khu vực chỉ định (phần lớn là các thành phố có số dân 200 nghìn hoặc hơn 250 nghìn người); (3) Kế hoạch mở mang đô thị có quy mô lớn và công trình công cộng lớn. + Chức năng quy hoạch của chính quyền địa phương: Chính quyền tỉnh phụ trách công việc quy hoạch có ảnh hưởng vùng bao gồm phân chia khu vực đẩy mạnh đô thị hoá và khu vực khống chế đô thị hoá, phân chia khu sử dụng đất đai của thành phố có số dân 250 nghìn hoặc trên 250 nghìn người trong khu vực quy hoạch đô thị; chính quyền thành phố thị trấn phụ trách công việc quy hoạch liên quan trực tiếp đến lợi ích của thành phố, bao gồm quy hoạch sử dụng đất đai ở thành phố có số dân dưới 250 nghìn người và quy hoạch khu vực của các thành phố. Còn quy hoạch vượt quá phạm vi hành chính, sẽ do chính quyền cấp trên điều hoà phối hợp. + Trình tự hành chính của quy hoạch đô thị : Uỷ ban quy hoạch chủ trì thẩm tra và thảo luận về quy hoạch, Nghị viện hoàn toàn không trực tiếp tham gia, tuy một số nghị viện có thể là thành viên của Uỷ ban quy hoạch đô thị. Trung ương và địa phương đều có Uỷ ban quy hoạch đô thị, do thành viên Nghị viện, quan chức chính quyền và chuyên gia chuyên ngành cấu thành. Quy hoạch đô thị là một quá trình có công chúng tham gia. Trước khi phê chuẩn một quy hoạch, chính quyền địa phương cần phải thông báo công khai, để cho công chúng có dịp tham gia thảo luận. Quy hoạch đô thị còn là một quá trình có nhiều bên phối hợp. Khi tiến hành quy hoạch các công trình công cộng và công trình kết cấu hạ tầng, cần phải thương lượng và phối hợp với các cơ quan chủ quản tương ứng. - Hệ thống loại quy hoạch phát triển: Quá trình vận hành của quy hoạch đô thị Nhật bản gồm 3 loại: QH sử dụng đất đai, Quy hoạch công trình công cộng đô thị và kế hoạch mở mang đô thị. + Quy hoạch sử dụng đất đai đô thị: Quy hoạch sử dụng đất đai đô thị chia ra làm 3 tầng cơ bản: phân chia khu vực, chế độ phân khu và quy hoạch khu. Quy hoạch sử dụng đất đai của mỗi tầng đều bao gồm hai bộ phận chính là chính sách phát triển và quy định quản lý sử dụng đất đai. Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 39
41. Chính sách phát triển đề ra mục tiêu phát triển và sách lược thực hiện, không có hiệu lực pháp luật trực tiếp quản lý hoạt động mở mang, nhưng là cơ sở để đề ra quy định quản lý: phê chuẩn khu vực và chế độ phê chuẩn khu vực. - Quy hoạch công trình công cộng đô thị: Công trình công cộng đô thị bao gồm công trình giao thông, không gian mở công cộng, các công trình giáo dục, văn hoá, y tế và phúc lợi xã hội. Công tác xây dựng và quản lý những công trình này có liên quan tới Bộ Xây dựng và các ngành khác, chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương, cơ quan công cộng và tư nhân đều phải được đưa vào quy hoạch đô thị để quan tâm thống nhất. Sau khi quy hoạch đô thị xác định vị trí của công trình công cộng, hoạt động xây dựng của mảnh đất định đặt công trình đó sẽ có thể bị hạn chế tương ứng, cơ quan xây dựng công trình công cộng được pháp luật trao quyền cưỡng chế trưng dụng đất. - Kế hoạch mở mang đô thị: Kế hoạch mở mang đô thị với quy mô khá lớn không thể hoàn toàn dựa vào ý định mở mang của chủ đất đai, vì quyền tài sản đất đai của Nhật bản tương đối phân tán, quy mô mảnh đất khá nhỏ, khiến cho công ty mở mang khó thực hiện được kế hoạch mở mang có quy mô khá lớn, đòi hỏi chính quyền phải phát huy tác dụng chủ đạo, vận dụng các biện pháp luật định (như xác định khu vực sử dụng hữu hiệu đất đai và khu vực tái mở mang đô thị) bảo đảm tính chỉnh thể trong mở mang đô thị và ngăn ngừa đô thị phát triển không có trật tự. Theo Luật đổi mới đô thị, các đô thị có quy mô khá lớn đều phải lập kế hoạch đổi mới đô thị, là bộ phận cấu thành của chính sách phát triển đô thị. Khi thực hiện dự án mở mang đô thị trong khu vực sử dụng hữu hiệu đất đai, có thể can thiệp vào quyền tài sản tư hữu đất đai bằng ba phương thức. (1) trong điều kiện diện tích mảnh đất không thay đổi về cơ bản, điều chỉnh đất đai là phân chia lại ranh giới mảnh đất theo quy hoạch khu phố. Phương thức này được áp dụng rộng rãi trong dự án mở mang quy mô lớn của các loại khu vực; (2) đổi mới quyền tài sản là đem quyền tài sản đất đai đổi mới thành quyền tài sản công trình xây dựng (xem hình 3), vì tái mở mang làm tăng thêm dung lượng công trình xây dựng, khiến cho một số chủ đất đai có khả năng được đổi lên tầng gắn mới tăng, chỗ đất đai thừa ra được dùng làm không gian mở và xây dựng công trình công cộng. Phương thức này phù hợp với tái mở mang khu vực trung tâm đô thị (3) phương thức cưỡng chế trưng dụng đất thích hợp với mở mang quy mô lớn ở ngoại vi đô thị (như khu cư trú và khu công nghiệp xây dựng trong các thập kỷ 60, 70) và xây dựng đồng bộ các công trình công cộng. 2.4. Thể chế quản lý quy hoạch phát triển Singapore: - Hệ thống pháp quy về Quy hoạch: + Luật quy hoạch: Hạt nhân của hệ thống pháp quy quy hoạch Singapore là pháp lệnh quy hoạch năm 1959 và các bản sửa đổi của nó, bao gồm các điều khoản về bộ máy quy hoạch, quy hoạch phát triển, kiểm soát mở mang Căn cứ vào pháp lệnh quy hoạch năm 1959, thành lập Cục quy hoạch thay thế cho chức năng quy hoạch của SIT. Pháp lệnh này trao quyền cho cơ quan quy hoạch cứ 5 năm một lần lập lại Quy hoạch tổng thể và tiến hành những điều chỉnh và sửa đổi cần thiết bất cứ lúc nào. Pháp Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 40
42. lệnh này còn trao quyền cho cơ quan quy hoạch kiểm soát mọi hoạt động mở mang, người mở mang phải xin được giấy phép của cơ quan quy hoạch trước khi khởi công nhằm bảo đảm cho quy hoạch tổng thể được thực hiện. Bản sửa đổi Pháp lệnh quy hoạch năm 1964 tăng thêm điều khoản về phí mở mang và thời hạn có hiệu lực của giấy phép mở mang. Năm 1989, ban hành hai bản sửa đổi Luật Quy hoạch và đưa chúng vào Luật Quy hoạch năm 1990. Theo Bản sửa đổi thứ nhất, Cục Quy hoạch được sáp nhập vào Cục Tái thiết đô thị (URA - Urban Redevelopment Authority), chức năng của cơ quan quy hoạch sau khi sáp nhập bao gồm quy hoạch phát triển, kiểm soát mở mang cải tạo khu phố cũ và bảo tồn di tích lịch sử. Bản sửa đổi thứ hai xem xét lại phương pháp tính phí mở mang. Luật Quy hoạch năm 1990 hiện hành bao gồm 4 phần. Phần thứ nhất là giải thích danh từ và sự thành lập của cơ quan quy hoạch. Phần thứ hai là về trình tự lập và báo cáo xin phê chuẩn Quy hoạch tổng thể. Cứ 5 năm một lần cơ quan quy hoạch lập lại Quy hoạch tổng thể và có thể tiến hành những điều chỉnh và sửa đổi cần thiết bất cứ lúc nào. Trước khi áp dụng Quy hoạch tổng thể được lập hoặc sửa đổi điều chỉnh, phải trình bầy công khai và tổ chức buổi thuyết trình trước công chúng đối với ý kiến phản đối. Phần thứ hai trao quyền cho cơ quan quy hoạch để lập quy hoạch chi tiết (detailed Plans) của từng khu vực, nhằm thực hiện cụ thể nguyên tắc cơ bản của Quy hoạch tổng thể. Phần thứ ba còn quy định rõ quyền lợi và nghĩa vụ của cơ quan quy hoạch và chủ đất đai, người mở mang và các điều khoản cấp phép quy hoạch (enforcement) và bảo vệ di tích lịch sử. Phần thứ tư của Luật Quy hoạch nói về việc phê chuẩn và thu phí mở mang. + Pháp quy phụ: Pháp quy phụ bao gồm các điều lệ và thông báo, là quy tắc cụ thể thực hiện các điều khoản của Luật Quy hoạch. Luật Quy hoạch trao quyền cho cơ quan chủ quản của chính phủ (Bộ Phát triển quốc gia) đề ra các quy tắc cụ thể này. + Điều lệ về quy hoạch tổng thể: Căn cứ Điều 7 Pháp lệnh quy hoạch năm 1959, điều lệ về quy hoạch tổng thể năm 1962 (The master Plan Rules 1962) đã quy định việc lập nội dung và trình tự báo cáo xin phê chuẩn Quy hoạch tổng thể. Quy hoạch tổng thể bao gồm các bản vẽ và hồ sơ trên giấy. Bản đồ địa hình sử dụng trong quy hoạch bao gồm bản đồ toàn đảo (1/25000), bản đồ thành phố thị trấn (1/5000) và bản đồ khu trung tâm (1/2500). Nếu giữa các bản vẽ quy hoạch của cùng một khu vực có sự khác biệt thì lấy bản vẽ quy hoạch có tỷ lệ lớn hơn làm chuẩn; nếu giữa bản vẽ quy hoạch và hồ sơ trên giấy có sự khác biệt thì lấy hồ sơ trên giấy làm chuẩn. Phải để cho công chúng tìm đọc phương án hoặc kiến nghị sửa đổi quy hoạch tổng thể do cơ quan quy hoạch công bố. + Điều lệ quy hoạch về đơn xin mở mang: là quy tắc cụ thể thực hiện đơn xin mở mang. Khi người đề nghị không phải là người chủ đất, đơn xin mở mang phải kèm theo giấy đồng ý của người chủ đất. Bản vẽ trong hồ sơ đơn xin mở mang phải ghi rõ tỷ lệ dung tích và mật độ xây dựng. Cơ quan chủ quản phải bảo tồn, đưa vào hồ sơ lưu Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 41
43. trữ các đơn xin mở mang đã tiếp nhận xử lý và để cho công chúng có thể tìm đọc. Điều lệ này còn bao gồm các quy tắc khiếu nại về quy hoạch. + Điều lệ quy hoạch về phân loại công dụng: Điều lệ Quy hoạch về phân loại công dụng năm 1981 (Theo Planning (use Classes) rules 1981) đã chia công dụng của đất đai và công trình nhà thành 6 loại hình, bao gồm dùng làm cửa hàng hoặc cửa hàng thực phẩm, dùng làm văn phòng, dùng làm nhà công nghiệp nhẹ, dùng làm nhà công nghiệp thông thường, dùng làm kho tàng, dùng cho tôn giáo. Nếu công dụng mới và công dụng vốn có của công trình nhà thuộc về cùng một loại hình thì sự thay đổi công dụng đó không tạo ra mở mang. Công dụng vốn có (existing use) có nghĩa là công dụng thực tế hoặc công dụng quy hoạch đã được phê chuẩn trước ngày 1/.2/1960. * Thông báo quy hoạch về trao quyền mở mang: Căn cứ vào điều 9 (12) Pháp lệnh quy hoạch năm 1959, thông báo về trao quyền mở mang đất đai năm 1963 (The Planning Developmen of Land Autoriation) Notification, 1963) trao quyền tiến hành những hoạt động mở mang được quy định đặc biệt có thể được miễn xin phép quy hoạch. những hoạt động mở mang được trao quyền này thường là hoạt động xây dựng do cơ quan chính quyền tiến hành nhằm thực hiện chức năng luật định. * Thông báo quy hoạch về miễn trừ: Singapore có 58 đảo. Trước kia, trên các đảo này không có hoạt động mở mang rõ nét, Thông báo quy hoạch năm 1964 đưa các đảo này vào phạm vi miễn trừ kiểm soát mở mang cùng với sự phát triển của đất nước, các đảo này dần dần được dùng để phát triển ngành du lịch hoặc công nghiệp, việc kiểm soát mở mang đã trở nên cần thiết. Thông báo Quy hoạch về xoá bỏ miễn trừ năm 1984 (The Planning Exemptions Revocations) Notifications, 1984) đưa 38 trong số 58 đảo nói trên vào phạm vi kiểm soát mở mang. * Điều lệ Quy hoạch về phí mở mang: Căn cứ vào điều 30 (1) Luật Quy hoạch, Điều lệ Quy hoạch về phí mở mang năm 1989 (The Planning Development Charge) Rules, 1989) đã quy định quy tắc cụ thể về việc hạch toán và nộp phí mở mang và trình tự khiếu nại. - Hệ thống quản lý hành chính quy hoạch: + Bộ Phát triển quốc gia: Bộ Phát triển Quốc gia (Ministry of National Developmet) chủ quản quy hoạch và phát triển hình thái, cơ quan chức năng cụ thể là Cục tái thiết đô thị (URA - Urban Redevelopment Authority); chính quyền khu vực (Town councils) không có chức năng quy hoạch, bao gồm đề ra các điều lệ thực hiện và quy tắc cụ thể của Luật quy hoạch, bổ nhiệm quan chức chủ quản trong cơ quan quy hoạch, xem xét phê chuẩn quy hoạch tổng thể, thụ lý những khiếu kiện về quy hoạch và có thể trực tiếp xem xét phê chuẩn đơn xin mở mang. + Cục Tái thiết đô thị (URA): Từ ngày 1 tháng 11 năm 1989, Cục Quy hoạch cũ được sáp nhập vào Cục Tái thiết đô thị, hình thành cơ quan quy hoạch chịu trách nhiệm thống nhất về quy hoạch phát triển, kiểm soát mở mang, cải tạo khu phố cũ và bảo vệ di tích lịch sử. Chủ quản hành chính cao nhất của Cục Tái thiết đô thị là tổng quy hoạch sư (Chief Planner). Ngoài các cơ quan chức năng, còn thành lập hai Uỷ ban; Pháp luật và Quản lý đô thị - TS.KTS. Lê Trọng Binh- 9-2009 42