Một cách nhìn về sự phát triển của hành chính và cải cách hành chính

Nội dung text: Một cách nhìn về sự phát triển của hành chính và cải cách hành chính

1. MỘT CÁCH NHÌN VỀ SỰ PHÁT TRIỂN CỦA HÀNH CHÍNH VÀ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH 1
2. MỘT CÁCH NHÌN VỀ SỰ PHÁT TRIỂN CỦA HÀNH CHÍNH VÀ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH Th.s. Nguyễn Khắc Hùng Th.s. Phạm Đức Toàn Khái lược: Đã có nhiều tác giả trong nước và trên thế giới viết về sự tiến hoá của hành chính với tư cách là một ngành khoa học, một nghệ thuật và một nghề. Có nhiều cách lập luận khác nhau và, do vậy, dẫn tới những quan điểm rất khác nhau về vấn đề này. Tuy vậy, lịch sử phát triển của loài người cho thấy có những quy luật nhất định tác động tới mọi phương diện đời sống chính trị, kinh tế và xã hội của mỗi quốc gia. Hành chính cũng không nằm ngoài quy luật tiến hoá đó. Loạt bài viết này mong muốn đóng góp thêm một cách nhìn mới vào sự vận động này. Tác giả sẽ bắt đầu từ hành chính với tư cách làm một lĩnh vực chung, tới sự vận động của hành chính gắn với các yêu cầu biến đổi hành chính làm cho nó phù hợp hơn với quá trình phát triển. Qua việc đánh giá các mối quan hệ biện chứng giữa các vấn đề lý luận và khái niệm, kết hợp với các kinh nghiệm cải cách hành chính ở Phương Tây, tại các nước đang phát triển và các nước đang chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, đặc biệt ở Trung Quốc và Việt Nam, có thể rút ra một con đường nhất định. Chắc chắn sẽ còn nhiều điểm còn gây nên tranh luận trong loạt bài này, song tác giả sẽ đi từ những lập luận của mình để dẫn tới một số kết luận liên quan tới việc đổi mới nền hành chính nhà nước và công cuộc cải cách hành chính nhà nước ta hiện nay. Sự vận động của hành chính Theo nhiều học giả (ví dụ: Lynn, 1996; Vũ Huy Từ và Nguyễn Khắc Hùng, 1998), khái niệm “hành chính” xuất hiện từ lâu đời, cùng với sự hình thành nhà nước. Có thể lấy Ai Cập cổ đại làm một minh chứng, khi quốc gia này sử dụng bộ máy hành chính của mình để điều tiết thuỷ lợi từ dòng chảy của sông Nin, tới việc xây dựng nên các kim tự tháp nổi tiếng. Triều đại nhà Hán ở Trung Quốc (từ năm 206 trước Công nguyên tới năm 220 sau Công nguyên) đã vận dụng Khổng giáo vào việc tuyển lựa quan lại, theo đó chính quyền phải do những người được chọn ra bằng phẩm chất và năng lực chứ không phải do thiên bẩm. Ở Châu Âu các quốc gia La Mã, Hy Lạp và Tây Ban Nha cổ đại cũng được xem là các vương triều hành chính, được trung ương điều hành bằng các quy định và luật lệ. Tại Pháp vào thế kỷ thứ 18, vua Na-pô-lê-ông đã sử dụng bộ máy hành chính của mình rất tài tình để bảo đảm quân nhu và lương thảo cho các cuộc chinh chiến kéo dài tại những miền xa xôi. Mặc dù hành chính khi đó tồn tại dưới hình thức này hay hình thức khác, các lập luận mang tính khái niệm về hành chính và cải cách hành chính chỉ mới nở rộ từ khoảng giữa thế kỷ 19 (Caiden,1969,1984,1991; Hammergren, 1983; Mutahaba, 1989; Hughes, 1998). Mối quan tâm nhằm thay đổi các hệ thống hành chính từ thời cổ đại này bắt nguồn từ việc hoạt động của nhà nước ngày càng trở nên đa dạng và phức tạp, và mang lại một hình thái 2
3. hành chính mới mà ngày nay thường được gọi là “ mô hình hành chính truyền thống”. Hughes (1998, tr : 22) viết “ thay vì việc trước kia chỉ có những người nghiệp dư có lòng tận trung với các bậc vương hầu, việc điều hành các tổ chức nhà nước hiện đã trở thành công tác mang tính chuyên môn. Các công chức là những người rất được tôn trọng và họ hình thành nên một giới chóp bu hành chính riêng (Meksawan, 1996). Giới chính trị gia có thể nắm chính quyền hay rời bỏ, song bộ máy diều hành nhà nước vẫn nằm trong tay các quan chức thường nhật, và sự chuyển giao chế độ nhiều khi diễn ra khá thông suốt. Mô hình hành chính truyền thống mang nhiều đặc điểm như: nền hành chính chịu sự kiểm soát hình thức của giới lãnh đạo chính trị, có một bộ máy thư lại theo hệ thứ bậc chặt chẽ, với các quan chức được tuyển dụng và bổ nhiệm lâu dài. Họ là những người trung lập về mặt chính trị , không theo một đảng phái nào, và phục vụ tận tâm bất kì chính đảng cầm quyền nào. Họ thường không tham gia vào việc hoạch định chính sách mà chỉ điều hành việc thực thi các chính sách do các chính trị gia hoạch định nên (Hughes, 1998). Nền tảng lý luận cũng như cơ sở để cải cách mô hình hành chính truyền thống này xuất hiện cùng với nhiều học giả là những người cho rằng các phương thức mới khi đó đang được vận dụng rộng rãi trong việc quản lý các doanh nghiệp có thể tiếp thu vào hoạt động của chính phủ. Từ đó, “hành chính” với ý nghĩa ban đầu tương tự như “quản lý” đã đi qua quá trình tiến hoá riêng và giữa hai hiện tượng đã có sự hấp thụ, tương tác lẫn nhau1. Bắt đầu từ Anh quốc, có những người như ngài Charles Trevelyan, đã nhận thấy rõ các nhược điểm của chính mô hình hành chính truyền thống, và viết nên Bản báo cáo Northcote-Tryvelyan nổi tiếng (Wheaton, 1968). Bản báo cáo này được viết ra năm 1854 và khuyến nghị rằng “cần lưạ chọn kỹ lưỡng những người trẻ tuổi vào các ngạch bậc thấp để thực thi công vụ” thông qua “việc lập nên một hệ thống thi tuyển thoả đáng trước khi bổ nhiệm”. Đây chính là khuyến nghị đầu tiên nhằm bãi bỏ chế độ bảo trợ và thay vào đó là việc tổ chức các cuộc thi tuyển cạnh tranh công khai với sự giám sát của một hội đồng tuyển dụng ở trung ương; tổ chức lại các cơ quan ở ttrung ương để thực hiện công tác trí tuệ và công tác cơ học riêng rẽ nhau; và sử dụng khái niệm “công tích” cho các chức danh cao cấp thuộc bộ máy thư lại. Ngay như ở nước ta, các ý tưởng về đổi mới một số phương diện hoạt động của bộ máy quan lại cũng đã có từ lâu. Ngay từ thời nhà Đinh lập nên một quốc gia Việt Nam độc lập, tự chủ, tới các triều đại nhà Lê, Trần, cho tới triều nhà Nguyễn sau này, đã tiến hành nhiều kỳ thi tuyển các quan lại làm việc cho bộ máy do nhà Vua đứng đầu. Việc thi tuyển hoàn toàn căn cứ vào tài năng và sự học hành của các sĩ tử, một người nghèo khó, không có vai vế và địa vị gì trong xã hội, nếu qua kỳ thi tuyển này, lập tức được bổ nhiệm làm quan. Các triều đại còn có các qui định cụ thể và chặt chẽ về các hành vi và những việc các quan không được làm như người làm quan tại vùng nào thì không được mua điền trạch tại đó, hoặc không được đưa vợ con vào làm trong công sở của mình v.v. Có ấn tượng sâu sắc vì cải cách diễn ra tại Anh, Luật công vụ Mỹ (Luật Pendeleton) đã được ban hành năm 1883 và thành lập ra hội đồng công vụ thuộc cả hai đảng. Luật này qui định bốn điều chủ yếu: (i) tổ chức thi tuyển cạnh tranh cho tất cả những người nào đăng ký vào nền công vụ được phân loại; (ii) bổ nhiệm những người nào đạt điểm cao nhất qua kỳ thi tuyển này vào công vụ; (iii) qui định thời hạn tập sự trước khi người đó được chính thức bổ nhiệm; và (iv) bổ nhiệm tính theo tỷ lệ dân cư tại địa bàn của bang hay các vùng chủ yếu của các bang (Gladden, 1972, do Hughes trích dẫn, 1998). Sau này, Tổng thống đời thứ 28 của Mỹ là Woodrow Wilson vào đầu thế kỷ 20, do không ủng hộ chế độ thải loại 1 1 Vũ Huy Từ, Nguyễn Khắc Hùng, 1998, Hành chính học và cải cách hành chính, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998. 3
4. nên đã đưa ra nhiều biện pháp cải cách hành chính như bãi bỏ chế độ này và tạo dựng nên chế độ công tích (Muhataba, 1989). Việc cải cách tại Anh và Mỹ, kết hợp với mô hình bộ máy thư lại toàn diện hơn tại châu lục châu Âu nếu kể từ thời nước Phổ tính từ khoảng giữa thế kỷ thứ 19 đã dẫn tới một mô hình hành chính tương đối chung cho nửa đầu thế kỷ hai mươi. Tại Đức, Max Weber trước đó đã viết về đòi hỏi phải lựa chọn các hệ thống hợp lý hoá để điều hành các tổ chức chính phủ. Ông là người đã đưa ra học thuyết về bộ máy thư lại với ý tưởng về một hệ thống công vụ riêng biệt, mang tính chuyên môn hoá, có các công chức được tuyển dụng và bổ nhiệm căn cứ theo công tích, trung lập về chính trị, và sẽ phục vụ suốt đời trong chính phủ. Woodrow Wilson có quan niệm cho rằng các nhà chính trị chịu trách nhiệm về hoạch định chính sách trong khi các nhà hành chính thì chịu trách nhiệm thực thi chính sách đó. Hai quan niệm này tạo nên một sự nhìn nhận là hành chính có thể là một hiện tượng mang tính công cụ và kỹ thuật, tách rời khỏi phạm vi chính trị. Những người khác như là Fredrick Taylor ở Mỹ và Henry Fayol ở Pháp thì sáng tạo nên thuyết quản lý khoa học, ủng hộ một số tư tưởng cải cách đưa từ khu vực doanh nghiệp vào thực tiễn của các tổ chức chính phủ. Những ý tưởng này là quan trọng trong công tác quản lý của các khu vực công và khu vực tư. Những năm 1920 và 1930 đánh dấu bằng một thời kỳ suy thoái và những nỗ lực để phục hồi tình trạng suy thoái này đã đẫn đến suy nghĩ mới về tổ chức và vận hành chính phủ. Ví dụ, tại Mỹ, “nhiều học giả nghiên cứu xêm một số tổ chức công mới xuất hiện như Cơ quan thuộc thung lũng Tenessee (TVA) khi đó được lập nên để quảng bá việc phục hồi sau thời kỳ suy thoái hoạt động như thế nào, và người ta ghi lại các bài học của các tổ chức này và các hoạt động của chúng” (Muhataba, 1989, tr. 24). Cuộc chiến tranh thế giới lần thứ hai đã không để lại nhiều cơ hội để suy nghĩ kỹ lưỡng về tổ chức và hoạt động của chính phủ nhằm mang lại chất lượng công tác cao hơn, ngoại trừ một số kỹ sư người Anh là những người khi tìm cách chiến đấu có hiệu quả hơn, đã đưa ra hình thức nghiên cứu hành động như là một công cụ quản lý. Chính hình thức nghiên cứu hành động này về sau đã được vận dụng vào cả khu vực nhà nước và khu vực tư nhân nhằm cải tiến hiệu quả. Sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, việc hàng loạt các nước thuộc thế giới thứ ba dành được độc lập vào cuối thập kỷ 1940, 1950 đã tạo nên một trào lưu mới cho cải cách hành chính. Trên thực tế, vào thời điểm đó thì các nước mới dành được độc lập là“những nước cần cải cách hành chính nhất thì lại ít được chuẩn bị nhất”, do họ “không thể dựa vào các nhà hành chính nước ngoài và các phương pháp hành chính do họ áp đặt nữa mà phải xây dựng nên nền hành chính của riêng mình, vừa vay mượn từ phía các nhà cai trị mới rút đi, vừa phải tự mình ứng biến với tình thế” (Caiden, 1991). Chính phủ các nước này, cùng với các quốc gia lâu đời và các tổ chức quốc tế, bắt đầu dành thời gian để tìm ra phương cách để làm cho các hệ thống hành chính của mình có thể ứng phó tốt hơn với hoàn cảnh. Kết quả là từ các nỗ lực của họ đã phát sinh ra một phong trào mới là “hành chính phát triển”, một phân nhánh của ngành học hành chính rộng hơn (Hammergren, 1983; Bhambhri, 1985; Caiden, 1991). Trong khi khái quát các tác phẩm về sự phát triển và cải cách hành chính trong giai đoạn sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, Hammergren (1983, tr. 5-15) đã chia thành hai giai đoạn. Ông lập luận rằng vào thời kỳ đầu (khoảng từ 1950-1970) cải cách là thay đổi chính sách và đó cũng là chủ đề chính. Phần lớn các tác phẩm đều mang tính kê đơn bốc thuốc và 1 Spoil system (xuất hiện tại Mỹ): chế độ bổ nhiệm công chức, nhất là công chức cấp cao theo sự vận động chính trị, hay được giới chính trị gia đỡ đầu, không căn cứ vào yêu cầu và năng lực thực tế của người đó (TG). 4
5. chú trọng vào việc tìm ra các vấn đề chung và các giải pháp để xử lý các vấn đề chung đó. Cụ thể hơn, (i) có hàng loạt các bài nghiên cứu về chính trị của việc tổ chức lại hành chính và các chiến lược khác nhằm hợp lý hoá các bố máy thư lại; (ii) các nghiên cứu mang tính lịch sử về các trào lưu cải cách cụ thể tập trung vào các lực lượng chính trị tạo ra chúng; và (iii) thử đánh giá các chương trình cải cách tại một số nước đang phát triển nhằm đưa ra các khuyến nghị cải tiến. Đến thập kỷ 1960 thì có một bước chuyển thay đổi tình hình. Sau vài năm, các tác giả bắt đầu phê phán và chú trọng tới việc đưa ra các giải pháp cải cách và đưa ra các phương thức tiếp cận nhằm cải tiến việc thực thi hành chính. Các xu hưóng mới xây dựng trên cơ sở các phê phán trước đó, cố giải quyết yêu cầu xây dựng nên các hệ thống và tổ chức hành chính thích họp với các xã hội và nền văn hoá cụ thể. Các nỗ lực khi đó là nhằm thông qua thay đổi chung về cấu trúc và thể thức hành chính để cải tiến việc thực hiện. Như vậy, sự chú trọng của “hành chính phát triển” là về bối cảnh cải cách, các quá trình và ý nghĩa của cải cách hành chính, cũng như nhiều bài nghiên cứu tình huống về các cuộc cải cách tại các nước đang phát triển. Các ý tưởng về phong trào này được tuyền bá thông qua các tác phẩm và tạp chí như Tổng hợp khoa học hành chính quốc tế, Tạp chí hành chính Ấn độ, Tạp chí hành chính hải ngoại v.v. Phong trào này có ảnh hưởng lớn đối với tiến trình cải cách hành chính như Muhataba (1989, tr. 24-25) đã viết “Trong khi phong trào ‘hành chính phát triển’ có những bước thăng trầm và chuyển đổi cả về trọng tâm cũng như thành phần của nó, thì đây cũng là một nguồn quan trọng của tiến trình trí tuệ về chủ đề cải cách hành chính”. Kể từ cuối thập kỷ 1980, có một xu hướng mới xuất hiện trong trào lưu cải cách hành chính. Sự chuyển đổi của một số nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang quá trình phát triển kinh tế thị trường đặt ra yêu cầu bức thiết phải cải tiến bộ máy hành chính các nước này để đáp ứng các yêu cầu và thách thức mới. Một số nguồn (như Kornai, 1990, 1992; WB, 1993, 1996; Evan, 1994; Melo et. al., 1997; Kolodko, 1999) đã bắt đầu viết về sự chuyển đổi kinh tế này và các nỗ lực tăng cường và củng cố bộ máy chính phủ. Sau đây là một vài nhận xét đầu tiên về các tác phẩm viết về cải cách hành chính trong các nền kinh tế chuyển đổi. Thứ nhất, mặc dù trên thực tế các vấn đề liên quan đến hành chính công và cải cách hành chính trong các nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung trước đây không được các học giả theo chủ nghĩa Mác quan tâm nhiều như Poudyal viết: "Chính thể và bộ máy hành chính nhà nước chưa bao giờ được Mác xem xét một cách hệ thống" (1989, tr: 3), hiện nay tầm quan trọng của các vấn đề này đối với sự phát triển quốc gia được rất nhiều nhà hoạch định chính sách và các học giả thừa nhận (Chow, 1988; Balazs, 1993; Fforde and de Vylder, 1996). Thứ hai, điều làm cho các nước chuyển đổi khác biệt với các quốc gia mới độc lập vào thập kỷ năm mươi, sáu mươi là họ có bộ máy hành chính được thiết lập và hoạt động từ lâu, và cải cách chủ yếu nhằm điều chỉnh và cải tiến hoạt động để phù hợp với tình hình mới chứ không phải là để xây dựng một bộ máy mới (Collins and Nixon, 1993; Hùng and Rondinelli, 1996). Thứ ba, các tác giả chú trọng cả sự thay đổi về cơ cấu và quy trình cũng như về hành vi ứng xử của công chức (Collins, 1993; Truyến, 1994, 1995, 1998; Tong, 1999). Cuối cùng, các bài viết này dường như tương đối tản mạn, chủ yếu tập trung vào kinh nghiệm của các nước trong nỗ lực cải tiến hệ thống hành chính công của mình chứ không xây dựng một khuôn khổ khái niệm về cải cách hành chính. Tuy nhiên, các tác phẩm này đã có đóng góp quan trọng vào việc hiểu biết các hiện tượng cải cách hành chính phức tạp và thú vị. 2.3 Các cuộc cải cách tại các quốc gia lâu đời: 5
6. Cải cách hành chính tại các quốc gia lâu đời ở châu Âu và Mỹ - nơi được coi là động lực cho trào lưu cải cách (theo Chapman (1989) và Caiden (1969, 1984, 1991), có thể chia làm hai giai đoạn lớn. Giai đoạn thứ nhất bắt đầu từ đầu thứ kỷ mười tám trong bối cảnh chuyển dịch từ xã hội truyền thống sang cách mạng công nghiệp, chuyển đổi các công cụ đơn giản và không phân biệt của nhà nước thành bộ máy nhà nước công nghiệp phức tạp. Trong giai đoạn này, nhà nước chỉ tham gia tối thiểu vào việc điều chỉnh các hoạt động của công dân và chưa xuất hiện nhu cầu cần một nhà nước lớn. Do vậy, các chính phủ có thể hoạt động với bộ máy hành chính nhỏ và tương đối đơn giản. Trong giai đoạn hai bắt đầu từ đầu thế kỷ hai mươi, việc đảm bảo cho bộ máy nhà nước hoạt động một cách hiệu lực và hiệu quả được quan tâm và nhà nước hành chính được mở rộng nhanh chóng, thông qua các cuộc chiến tranh và phúc lợi. Khi đề cập đến các phương pháp cải cách hiệu quả được các quốc gia lâu đời áp dụng, Mutahaba cho rằng cần chia ra ba loại nhóm nước (1989, tr: 28). Nhóm thứ nhất bao gồm các nước như Pháp và Nga sử dụng chủ yếu các phương pháp cách mạng (Cách mạng Pháp và các cuộc chiến của Na-pô-lê-ông tại Pháp và năm 1905; Cách mạng 1917 tại Nga) trong thực hiện các cuộc cải cách: cải cách hành chính được coi là bộ phận cơ bản của các cuộc cải cách tổng thể trong chính thể. Nhóm nước thứ hai bao gồm Liên hiệp vương quốc Anh và Bắc Ailen, và Phổ tiến hành cải cách hệ thống hành chính theo cách thức phát triển tuần tự. Ví dụ, Anh mất một thế hệ để chấp nhận các đề xuất Northcote-Trevelyan. Hầu hết các cuộc cải cách của họ mang tính chất nhân nhượng để chế độ còn tồn tại được trong chiến tranh và cách mạng. Các cuộc cải cách của họ mang tính thực dụng và theo lối kinh nghiệm, thiếu động cơ hệ tư tưởng. Nhóm nước thứ ba có thể lấy Mỹ làm đại diện bắt đầu với một nhà nước mới, có cơ hội xây dựng tổ chức mới, áp dụng các phương pháp mới nhất và chú trọng đến các tiêu chuẩn hoạt động cao nhất1. Các nhà nước lâu đời cũng trải qua một kiểu cải cách hành chính khác hẳn với cuộc cải cách trong giai đoạn trước. Kiểu cải cách hành chính mới này phần lớn bắt nguồn từ trào lưu quản lý khoa học do các kỹ sư cuối thế kỷ mười chín xây dựng. Trào lưu này đã đưa ra nhiều gợi ý và ý tưởng trong việc ứng phó với các vấn đề về kiểm soát và điều phối mà các tổ chức phức tạp của cả khu vực chính phủ và kinh doanh gặp phải. Các đề xuất này đều nhằm làm cho bộ máy chính phủ làm việc hiệu quả hơn. Do bị đánh giá là không đầy đủ, các phương pháp tổ chức và quản lý truyền thống được các cách tiếp cận khoa học mới thay thế. Gắn liền với tên tuổi các học giả như Fredrick Taylor và Elton Mayo (Hammergren, 1989; OECD, 1991; Lane, 1996; Hughes, 1998), Mỹ dẫn đầu về cách mạng quản lý nổi bật và mới cả trong trào lưu quản lý khoa học và trong việc sử dụng sau này các khía cạnh quản lý hành vi con người. Các nước như Anh và Pháp áp dụng một số phương pháp quản lý khoa học vào hệ thống hành chính công của họ một cách từ từ và thận trọng. Các nước khác như Đức và Nga (sau cách mạng 1917) nhanh chóng tận dụng lợi thế của các phát triển trong công nghiệp đưa vào áp dụng trong khu vực công để cải tiến hệ thống hành chính của họ (Caiden, 1991). Điều này dẫn đến việc phân biệt ra hai cách tiếp cận khác nhau về cải cách hành chính trong các nước công nghiệp, đó là: cách củng cố và cách đổi mới. Nếu như cách tiếp cận thứ nhất bao gồm Anh và một số nước Nam Âu làm đại diện có phạm vi hạn chế hơn, xử lý chứ không dự đoán khủng hoảng và chỉ tiến hành những sự thay đổi tối thiểu về tổ chức trong hệ thống hành chính, cách tiếp cận thứ hai có thể lấy Mỹ, Đức và Nga làm đại diện thì tương đối hướng tới tương lai và tiến hành nhiều thay đổi hơn trong tổ chức nội bộ của hệ thống hành chính. Bởi nhiều lý do, trong đó yếu tố xã hội, 1 Quan điểm này cũng được Caiden khởi xướng và ủng hộ (1969, 1984). 6
7. lịch sử và bối cảnh từng nước là rất quan trọng, cả hai cách tiếp cận này được nhiều nhóm nước khác nhau áp dụng (Chapman, 1989; Muhataba, 1989). Về cơ bản, có thể nói rằng cải cách hành chính ở các quốc gia lâu đời bao gồm hai chủ đề lớn (Wheaton, 1969). Thứ nhất, đó là sự mong muốn có được một cấu trúc hợp lý hơn cho nền hành chính. Việc này đòi hỏi sự rà soát thấu đáo và cải cách toàn bộ bộ máy chính phủ trung ương nhằm đảm bảo sự phân định các chức năng một cách phù hợp, sự phân phối lao động một cách kinh tế hơn và việc thực thi nhiệm vụ hiệu quả hơn. Thứ hai, đó là sự mong muốn nâng cao chất lượng đội ngũ những người làm việc trong nền công vụ. Tóm lại, đó là sự mong muốn chuyên môn hoá nền công vụ. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng quá trình cải cách này diễn ra trong một thời gian dài và mức độ thành công rất khác nhau ở các nước khác nhau. Ngay ở các nước giống nhau, việc áp dụng các cuộc cải cách nhằm cải tiến tổ chức cũng không dễ hơn một chút nào. Thực tế là mức độ thành công rất đa dạng giống như đã xảy ra trong các cuộc cải cách trước đó. Các nghiên cứu về những nỗ lực cải cách hành chính gần đây tại các nước thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) như Hood, 1995; Lane, 1996; Kickert, 1997 cho thấy mức độ thành công của các cuộc cải cách này là không cao. Anh và Niu Di-lân là một trong những trường hợp này. 2.4 Những cuộc cải cách hiện nay: 2.4.1 Các nhà phê bình mô hình hành chính công truyền thống và sự ra đời của thuyết quản lý nhà nước mới: Có thể khẳng định rằng mô hình hành chính công truyền thống đề cập phần trên là một bước tiến lớn so với các mô hình trước đó. Tuy vậy, những nhược điểm của loại hình quản lý nhà nước này hiện đang xuất hiện. Cùng với ý tưởng về các cấu trúc thứ bậc của mình, học thuyết hành chính cổ điển của Max Weber hiện nay dường như không còn cần thiết cho các tổ chức hiệu quả nhất, đặc biệt về mặt đối chiếu giữa đầu ra và đầu vào. Nhiều học giả (Kickert, 1997; Minogue et. al., 1998) tranh luận rằng bộ máy hành chính có thể là đủ đối với việc kiểm soát nhưng không cần thiết cho việc quản lý. Bộ máy hành chính bao hàm sự chắc chắn nhưng thường xuyên cứng nhắc và chậm phát triển. Công việc có thể được chuẩn hoá, nhưng tính linh hoạt, chủ động và sáng tạo lại bị mất đi. Hơn nữa, thuyết tách biệt tuyệt đối giữa chính trị và hành chính của Wilson trong thập kỷ 1880 "không hề thực tế và, ngay trong quê hương của mình, cũng không thực sự được thực hiện" (Hughes, 1998, tr: 39). Mô hình kiểm soát chính trị thường gặp vướng mắc trong việc đảm bảo tính trách nhiệm đích thực bởi vì nguyên tắc trung lập chính trị hay dẫn đến ý tưởng đặt "sự phục vụ cho quốc gia" lên trên những tư vấn và việc thực hiện các mong muốn của cấp lãnh đạo do dân cử. Điều này dẫn đến một thực tế là các công chức không do dân cử có thể thực hiện những việc họ muốn thay cho những nhiệm vụ mà các nhà chính trị muốn họ thực thi. Tiếp đó, các nhà phê bình mô hình hành chính công truyền thống đưa ra một thuyết mới có tên gọi "sự lựa chọn của công chúng" do các nhà kinh tế thị trường bảo thủ giới thiệu (Friedman and Friedman, 1980; Dunleavy, 1986). Hai yêu sách của các học giả này dẫn đến nhu cầu giảm kích cỡ và phạm vi hoạt động của chính phủ. Lý lẽ thứ nhất là bộ máy hành chính chính phủ làm hạn chế nhiều đến sự tự do của các cá nhân và vì thế quyền lực của bộ máy hành chính cần được giảm đi theo yêu cầu của "sự lựa chọn". Ý tưởng ủng hộ sự tự do cho rằng sự lựa chọn của khách hàng tốt hơn mệnh lệnh hành chính trong việc đảm bảo cho chính phủ hoạt động hiệu quả và hiệu lực. Lý lẽ thứ hai là mô hình hành chính truyền thống không đưa ra được một hệ thống các khuyến khích và thưởng tương 7
8. đương như ngoài thị trường, và như vậy mô hình này có lẽ kém hiệu quả hơn các cách thức thị trường. Về cơ bản, thuyết sự lựa chọn của công chúng là sự áp dụng các nguyên tắc kinh tế vi mô vào các lĩnh vực xã hội và chính trị, bao gồm cả các hoạt động của chính phủ. Mặc dù dường như rất hợp lý thuyết sự lựa chọn của công chúng vẫn gặp phải nhiều ý kiến hồ nghi. Sự chất vấn về việc các quan chức hành chính sử dụng tối đa các ngân sách để đạt các mục đích cá nhân của họ bị thiếu bằng chứng hoặc các phương tiện kiểm tra thực nghiệm (Lane, 1995, tr: 64-65). Bởi vì có các cơ quan trung ương hay các quan chức cao cấp thu được các lợi ích cá nhân bằng cách hạn chế việc cấp phát tiền cho các cơ quan, cá nhân khác nên rất khó có được một kế hoạch tổng thể nhằm tăng ngân sách của cơ quan (Dunleavy, 1986). Hơn nữa, đối với các nhà hành chính không có địa vị được chi tiêu cho mình các khoản bổ sung mà họ giành được cho cơ quan thì tất nhiên là họ không quan tâm lắm đến việc tăng tối đa ngân sách vì họ không thể hưởng các kết quả từ việc này. Hughes (1998, tr: 49-50) viết: "Thuyết này có thể phù hợp hơn với Hợp chủng quốc Hoa kỳ, nơi mà các cơ quan hành chính có quan hệ chính trị độc lập với nghị viện và nơi khó xác định trách nhiệm tài chính. Ở các nước nghị viện, các cơ quan trung ương và các quan chức hành chính kiểm soát nhiều hơn việc cấp ngân quỹ và con đường chức nghiệp của một số nhà hành chính được thăng tiến bằng khả năng cắt giảm ngân sách của mình và cơ quan mình." Mặc dù có các chỉ trích như vậy, thuyết này đã có những ảnh hưởng cải tiến hoạt động của chính phủ. Khuôn khổ phân tích này được tiếp tục mở rộng và chỉ trích bằng hai cách tiếp cận, hay có thể nói là hai phương diện: chính sách công và quản lý công (Minogue et. al., 1998). Phương diện thứ nhất tập trung vào các quy trình chính sách hơn là các thể chế chính thức. Phương diện này chú trọng đến: (i) bối cảnh chính trị của hệ thống hành chính; (ii) các mối liên hệ mang tính tổ chức và cá nhân có liên quan đến việc việc xây dựng và triển khai các chính sách; (iii) Sự thành công, thất bại và giải pháp mong muốn của các chính sách thực tế, và từ đó gắn các cơ chế thực hiện với các kết quả; và (iv) khái niệm trung ương của "nhà nước" - điều thiết yếu cho việc hiểu mối quan hệ giữa hệ thống chính trị và hệ thống hành chính, và giữa chính trị, kinh tế và xã hội. Phương diện thứ hai, quản lý công, bám chắc vào các nguyên tắc kinh tế tân cổ điển, xem xét kích cỡ, các vai trò và các cơ cấu của các khu vực công ở cả các nước phát triển và đang phát triển. Khu vực công bị cho là không có khả năng làm động lực cho sự phát triển quốc gia ở nhiều nước, và thậm chí là sự cản trở chính cho sự phát triển ở một số nước. Theo phương diện này, các nhà hành chính công không đủ năng lực trong việc quản lý một cách hiệu quả và cung cấp các dịch vụ công một cách hiệu suất; nền công vụ quá cứng nhắc để thích ứng với thay đổi. Khu vực tư ngày càng "được nhìn nhận là có năng lực quản lý, sự linh hoạt và khả năng cạnh tranh - đủ các điều kiện thiết yếu cho việc thực hiện hiệu quả và hiệu suất nhiều hoạt động trước đây được coi là lĩnh vực của khu vực công" (Đã dẫn. tr: 3). Bảng dưới đây tóm lược nội dung cốt lõi các mô hình này. Hành chính công Quản lý công Chính sách công Các cơ cấu/các thể chế Các cấu trúc Quy trình Tổ chức Tổ chức Các quyết định Thực hiện Hành vi Con người Rà soát Các hệ thống Các kết quả 8
9. Bộ máy hành chính/hệ thống Tính hiệu suất/hợp lý/thị Chính trị/các mối quan hệ/sự thứ bậc trường tác động/sự tham gia Nguồn: Minogue, M. (1999, bài giảng) Như vậy, rõ ràng là chưa có một chiến lược về hành chính phát triển hay chính sách về phát triển hành chính nào ở các nước đang phát triển trước thập kỷ 1970 của thế kỷ này được thường xuyên triển khai, có khả năng giải quyết các vấn đề được hy vọng xử lý bằng các chính sách này (Al-Saigh, 1986, tr: 91-92). Thứ nhất, về mặt hành chính phát triển, đó là sự sa sút về sản xuất nông nghiệp, đô thị hoá tăng, tình trạng suy thoái; các vấn đề nghiêm trọng về cán cân thanh toán, thất nghiệp gia tăng, v.v (Caiden, 1991). Sự tăng trưởng GNP tương đối cao trong thập niên năm mươi và sáu mươi đã nhanh chóng suy giảm vào đầu thập niên bẩy mươi ở hầu hết các nước không xuất khẩu dầu lửa, trong khi đó rất nhiều các nhu cầu cơ bản vẫn chưa được đáp ứng. Thứ hai, về các lĩnh vực của cải cách hành chính, các thay đổi được giới thiệu không đáp ứng được mong muốn của các khách hàng cũng như giới lãnh đạo chính trị, và vì thế chúng luôn được nhắc đi nhắc lại ngày càng hùng hồn và mạnh mẽ hơn nhưng việc thực hiện lại kém hiệu quả hơn. Có thể thấy ở cuối thập kỷ sáu mươi và đầu thập kỷ bẩy mươi, quản lý công nổi lên như một giải pháp cho mô hình hành chính truyền thống. Giai đoạn này được mô tả bằng các nỗ lực của nhiều học giả nhằm tăng cường sự phân tích chính quyền trung ương và địa phương thông qua việc áp dụng lý thuyết tổ chức và ra quyết định và sự phát triển của các phân tích chính sách, các nghiên cứu chính sách (Hogwood, 1995, được Gray và Jenkins trích dẫn, 1995, tr: 75). Sau đó các nhà thực hành và các học giả đã gặp nhau ở quan điểm là hoạt động của nền hành chính có thể được cải cách hiệu quả bằng cách kết hợp việc quản lý chiến lược, tái cơ cấu tổ chức để xây dựng nên các đơn vị thích ứng hơn, trách nhiệm hơn với việc xây dựng các hệ thống quản lý nhân sự tốt hơn. Để theo đuổi các niềm tin này, việc nghiên cứu về hành chính công được mở rộng cho phù hợp với không những các nhà khoa học chính trị mà còn các học giả về tổ chức và các chuyên gia quản lý, tất cả đều nghiên cứu để đóng góp cho lĩnh vực này. Các dẫn chứng được sử dụng rộng rãi nhất cho sự phát triển của cải cách quản lý công là các nghiên cứu đánh giá của OECD (1990, 1993). Một nghiên cứu gần đây của tổ chức này kết luận rằng mặc dù các cuộc cải cách khác nhau về nội dung, quy mô và cách tiếp cận, một chương trình chung đã xây dựng nên "một mô hình quản lý công đã xuất hiện nhằm thúc đẩy một văn hoá hướng vào hoạt động trong một khu vực công ít phân quyền" (OECD, 1995). Theo OECD, mô hình quản lý công này có các đặc tính như sau: Bảng 2.2 Đặc tính của mô hình quản lý công mới ___ - Chuyển giao thẩm quyền, cung cấp - Cải tiến việc quản lý các nguồn nhân lực - Đảm bảo việc thực thi, sự kiểm soát, tính trách nhiệm - Tận dụng công nghệ thông tin - Tạo nên sự cạnh tranh và lựa chọn - Nâng cao chất lượng các quy chế - Cung cấp dịch vụ đáp ứng được nhu cầu khách hàng - Tăng cường chức năng chỉ đạo ở trung ương 9
10. ___ Nguồn: OECD (1995), được Kickert trích dẫn (1997, tr: 18). Mô hình thầu khoán - khái niệm hoá một xu hướng áp dụng thị trường vào nhà nước được Osborne và Gaebler (1992) chứng minh qua mười nguyên tắc sau: 1. Lái thuyền, chứ không chèo thuyền 2. Mở rộng quyền lực cho cộng đồng, hơn là đơn thuần cung cấp dịch vụ 3. Khuyến khích cạnh tranh, chứ không độc quyền 4. Lấy công việc chứ không lấy các quy chế làm mục tiêu 5. Tài trợ cho kết quả đầu ra chứ không phải các đầu vào 6. Đáp ứng nhu cầu của khách hàng chứ không phải của cơ quan hành chính 7. Chú trọng vào các nguồn thu, không chỉ chi tiêu 8. Đầu tư vào việc phòng ngừa hơn là chữa trị 9. Phân quyền 10. Giải quyết các vấn đề bằng cách sử dụng thương trường Có thể viện dẫn các bằng chứng để tóm lược cuộc cải cách này tại Mỹ. Khi Phó Tổng thống Al Gore đề nghị công chúng Mỹ gửi ông ta các khiếu nại về hệ thống hành chính Mỹ, họ chỉ đơn giản đánh dấu đậm dòng chữ "Sáng tạo lại Chính phủ" trên phong bì. Tuy vậy, các quan điểm của Osborne và Gaebler cũng đang chịu chỉ trích cả về mặt tranh luận học thuật lẫn các dẫn chứng thực nghiệm. Về mặt học thuật, "các tác giả dường như cung cấp các món ăn qua loa từ các nguồn Boston Globe, Washington Post, Time (các tờ báo lớn - TG) và từ chối các bữa cỗ thịnh soạn từ các nguồn học thuật thích hợp" (Jordan, 1994, tr: 271). Lý do phản đối chủ yếu đối với Osborne và Gaebler là lý thuyết này không đủ "thực tiễn" để giải quyết các vấn đề trên thực tế. Thực ra, Chính phủ Mỹ chỉ áp dụng một số khía cạnh do hai tác giả này đề xuất (Hùng, 1996, tr: 40). Giữa các học giả đã có sự nhất trí về các yêu cầu cho thuyết quản lý công mới trên. Nguyên do chính liên quan đến áp lực về tài chính đã được một số tác giả đề cập (như OECD, 1995; Ban Thư ký Khối Thịnh vượng Chung, 1995; Kickert, 1997; Hughes, 1998; Minogue và các tác giả khác, 1998). Tại các nước OECD, chi tiêu của chính phủ tính trên đầu người gần như tăng gấp đôi từ năm 1980 đến 1990 (xem bảng 2.2). Nhiều nước đang phát triển đang phải gánh chịu sự gia tăng chi tiêu công trong khi kinh tế đang suy thoái (Ban Thư ký Khối Thịnh vượng Chung, 1995). Điều này dẫn đến ba giải pháp xử lý việc thâm hụt ngân sách (Osborne và Gaebler, 1992): thứ nhất, có thể hạn chế các chi tiêu và có thể chấm dứt các nhiệm vụ công ở một cấp độ lớn như đã tiến hành ở Mỹ dưới thời chính quyền Ri-Gân và ở Anh dưới thời chính phủ Thát-Chơ; thứ hai, có thể tăng nguồn thu ngân sách, chủ yếu thông qua thuế, nhưng “làm như vậy đồng nghĩa với sự tự sát chính trị”; thứ ba, thực thi các nhiệm vụ công với chi phí thấp hơn. Kickert đã viết về cách thức thứ ba này (1997, tr: 17) “vì thế mà chú trọng vào việc tăng năng suất, hiệu suất, giá trị về tiền, và vân vân - tất cả các vấn đề có vai trò trung tâm khi nói đến quản lý. Do đó, cách thức thứ ba này hầu như thúc đẩy một cách hợp lý khu vực công vận động hướng tới việc quản lý công”. Một thành tố quan trọng của các cuộc cải cách về quản lý công mới là việc giảm chi phí và chi tiêu. Đối với một số nước thì thực tế lại phức tạp hơn khi các chi phí cho phúc lợi xã hội đang tăng lên. Ví dụ ở Anh, một dự đoán gần đây cho thấy trong vòng 30 năm tới mức tăng sẽ khoảng 50 phần trăm trong nhóm tuổi từ 60 đến 84 (Minogue et. al., 1998). 10
11. Bảng 2.3 Tổng chi tiêu của chính phủ tính theo phần trăm của GDP 1970-94 1970 1975 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 Úc - 31 32 37 35 37 38 34 38 Áo 38 45 48 51 49 50 50 53 52 Bỉ 42 51 59 62 55 56 56 57 55 Canada 34 38 39 45 46 49 50 50 48 Đan mạch 41 48 56 59 59 59 61 63 63 Phần lan 30 38 38 44 45 54 59 61 59 Pháp 39 43 46 52 50 51 52 55 55 Đức 38 48 48 47 45 48 47 48 49 Hy lạp 24 29 31 44 47 46 46 48 49 Aixơlen - 31 28 31 34 35 36 - - Ai-len - - 49 52 41 42 43 43 43 Ý 33 42 42 51 53 54 54 56 56 Nhật 19 27 32 32 32 31 32 34 35 Hà lan 41 51 55 56 54 54 55 56 55 Na-uy 40 45 48 45 54 55 57 57 57 Bồ Đào Nha 22 30 26 43 43 50 53 53 53 Tây Ban Nha 22 24 32 41 42 44 45 47 46 Thuỵ điển 43 48 60 63 59 61 67 72 67 Thuỵ sĩ 32 39 40 43 43 43 - - - Thổ Nhĩ Kỳ - - 21 18 - - - - - Anh 37 44 43 44 40 41 43 44 43 Mỹ 31 33 32 33 33 34 35 34 34 ___ Nhóm chủ yếu thứ hai về các yêu cầu liên quan đến “chất lượng” do Minogue đưa ra (cùng các tác giả khác, 1998, tr: 20). Điều này được phản ánh theo một cách thức trong đó công chúng được nhìn nhận như là các công dân, người sử dụng dịch vụ và hiện nay là khách hàng. Các công dân bây giờ mong muốn các dịch vụ tốt hơn với chi phí thấp hơn, tự xem mình là các khách hàng của các dịch vụ của chính phủ chứ không chỉ đơn thuần là những người nhận. Và cuối cùng, sự thay đổi này xuất hiện như là một kết quả của sự thay đổi cách thức tư duy của nhân dân về nhà nước và vai trò của nhà nước trong thời đại mới (Truyến, 1995; Manning, 1996; Minogue và các tác giả khác, 1998). Điều này không chỉ được phản ánh trong ý kiến rằng nhà nước đã quá xa rời công chúng và cần phải trở lại gần gũi hơn, mà còn trong cách quan niệm của các nhà ra chính sách “các cuộc cải cách mới đó như là phương tiện để củng cố và tăng cường quyền lực của họ ở trung ương, đồng thời tránh xa khỏi các vấn đề phiền toái được do các cấp phân quyền thực hiện; họ cũng có thể nhận thấy được các cơ hội cho các thành công cá nhân và chính trị” (Dunleavy & Hood, 1994, được trích dẫn trong báo cáo của Minogue, 1998, tr: 20). Sự xuất hiện của ý tưởng “Quản trị tốt” (quản trị với nghĩa rộng là “quản lý” và “cai trị”, chứ không ở nghĩa hẹp như quản trị trong công tác văn phòng cơ quan - TG) là một tiến triển có liên quan dựa trên sự nhận thức chính trị về các cuộc cải cách phù hợp (OECD, 1993, 1995; WB, 1992, 1993; UNDP, 1994). Bắt nguồn từ sự đột ngột “sụp đổ của chủ nghĩa xã hội” tại Liên bang Xô viết cũ và một số nước Đông Âu, ý tưởng này lấy hình thức 11
12. và nội dung từ các chính sách mới về điều kiện chính trị được các nhà tài trợ đa phương và song phương áp dụng trong các mối quan hệ tài trợ với các nước có nền kinh tế chuyển đổi và đang phát triển” (Minogue và các tác giả khác, 1998, tr: 2). Ngân hàng Thế giới (WB, 1992) đã định nghĩa quản trị là “cách thức thực thi quyền lực trong việc quản lý các nguồn lực kinh tế và xã hội của một nước để phát triển”. Có ba yếu tố khác nhau được phân biệt ra trong quản trị là: (i) hình thái chế độ chính trị; (ii) quy trình thực thi các thẩm quyền trong việc quản lý các nguồn lực kinh tế và xã hội của một nước để phát triển; và (iii) năng lực của chính phủ để thiết kế, xây dựng và thực hiện các chính sách và hoàn thành các chức năng nhiệm vụ (được Corkery, 1997 trích dẫn). Cách thức tiếp cận này gây ra nhiều phản đối từ phía những người mà các áp lực chính trị mới này tác động đến, được thể hiện một cách rõ ràng ở các hoạt động hỗ trợ gây tranh luận gắn liền với các cuộc cải cách về điều chỉnh cơ cấu hơn các hoạt động hỗ trợ về kinh tế của các nhà tài trợ (Stokke, 1995; Minogue và các tác giả khác, 1998). Tóm lại, quá trình tiến hoá của “hành chính”, và sự khác biệt tương đối với “quản lý” như đã phân tích trên đây có thể trình bày theo sơ đồ sau: Thời xa xưa Hành chính truyền thống 1960 - 1980 Cuối thập kỷ 1980 Khu vực nhà nước hành chính (thực hiện hoàn Quản lý công Quản trị tốt thành công việc) quản lý Khu vực tư nhân Buổi ban đầu, khi khái niệm “hành chính” xuất hiện cùng nhà nước, nó đồng nghĩa với khái niệm quản lý ở chỗ cả hai đều được xem là “nghệ thuật thực hiện, hoàn thành công việc”. Dần dần, về sau này, khái niệm “hành chính” được dùng nhiều hơn cho khu vực nhà nước, trong khi “quản lý” được vận dụng chủ yếu trong khu vực tư nhân. Cả hai hiện tượng này đều phát triển cùng với sự tiến hoá của xã hội loài người, trở thành các ngành khoa học được nhiều người nghiên cứu. Đồng thời với quá trình đó, chúng thẩm lậu lẫn nhau, nhiều khi trộn lẫn vào nhau trong cả hai khu vực nhà nước và khu vực tư nhân. Khu vực tư nhân cũng vận dụng nhiều ý nghĩa, kỹ thuật và kỹ năng của “hành chính” như sắp xếp tổ chức bộ máy trong các doanh nghiệp, hệ thứ bậc trong điều hành, các hồ sơ văn bản v.v. Điều đó phần nào lý giải vì sao có khái niệm “hành chính doanh nghiệp”. Trong khi đó, khu vực nhà nước hấp thụ rất nhiều từ “quản lý” trong các doanh nghiệp, ví dụ như tính tự chủ trong điều hành công việc, phân quyền cho cấp dưới, tính hiệu quả, hiệu suất trong công việc, và thậm chí sau này còn cả việc tư nhân hoá một số hoạt động vốn là thuộc chức năng của bộ máy hành chính thông qua việc làm hợp đồng với bên ngoài, thuê khoán v.v. Sự thẩm lậu này ngày càng nhiều cả về chất cũng như về lượng, đi đôi với yêu cầu phải cải cách khu vực nhà nước, nhất là cải cách hành chính, nên đã đưa đến khái niệm “quản lý công”, hay nhiều cách gọi khác “quản lý công mới”, “chủ nghĩa quản lý” v.v. trong những thập kỷ 1960, 1970 và 1980 ở nhiều nước trên thế giới. Đến cuối thập kỷ 1980, đầu thập kỷ 12
13. 1990, do có sự đổ vỡ của các nước xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu và Liên Xô cũ, nên khái niệm “quản trị tốt” ra đời. Hành chính nhà nước vẫn còn tiếp tục vận động và phát triển không ngừng. Theo lý thuyết kinh tế tân cổ điển (neo-classical economy), hành chính có thể phân tích trong mối quan hệ tam giác giữa ba tác nhân cơ bản trong phát triển quốc gia, đó là nhà nước, thị trường và xã hội dân sự. Cả ba tác nhân này đều có vai trò thiết yếu hiện nay. Trong khi nhà nước đang tập trung vào các chức năng vĩ mô, hoạch định chính sách và cải cách mình theo hướng “lái thuyền” chứ không “chèo thuyền”, thì yêu cầu đặt ra càng nhiều là nhà nước phải thực hiện việc điều tiết, tạo các khuôn khổ và tạo điều kiện cho sự phát triển đúng hướng của thị trường và xã hội dân sự. Thị trường ngày càng mở rộng và phát triển cùng với vai trò ngày càng lớn trong phát triển quốc gia. Cạnh tranh vốn được xem là động lực phát triển thì càng ngày lại càng đặt ra yêu cầu làm sao để nó trở nên lành mạnh, từ đó, vai trò của nhà nước lại càng trở nên rõ rệt hơn bao giờ hết. Trong khi xã hội ngày càng trở nên dân chủ hoá đặt trong một nhà nước pháp quyền, vai trò của xã hội dân sự ngày càng nâng cao. Tiếng nói và sự tham gia của công dân vào các vấn đề của nhà nước hiện đang rất được coi trọng. Nhà nước xem các công dân của mình như các đối tượng để phục vụ thông qua các dịch vụ công, là các "khách hàng" của nhà nước. Hơn nữa, các công dân chính là các đối tượng nộp thuế cho nhà nước, bảo đảm cho nhà nước có các nguồn lực cần thiết để làm công tác điều hành xã hội, từ đó, việc đáp ứng cho các nhu cầu ngày càng đa dạng và cao về chất lượng của công dân là một đòi hỏi hết sức khách quan và chính đáng. Khái niệm "xã hội dân sự" hiện còn bao hàm cả vai trò và sự đóng góp to lớn của các tổ chức tình nguyện, các tổ chức cộng đồng và các tổ chức phi chính phủ trong việc hỗ trợ nhà nước phục vụ nhân dân với mục đích phi tư lợi. Chính khái niệm "quản trị tốt" nêu ở phần trên là được đặt trong trong khuôn khổ phát triển chung này. Nhà nước Thị trường Xã hội dân sự Trên lý luận cũng như thực tiễn, sơ đồ nêu trên không có gì trái ngược lại với phương châm "Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ" của nước ta. Trong khi Đảng lãnh đạo bằng các chủ trương, đường lối đúng đắn của mình để hướng dẫn cho hoạt động của nhà nước và bảo đảm một xã hội lành mạnh, thì Nhà nước thực hiện vai trò quản lý và cai trị của mình để điều tiết thị trường và quản lý xã hội theo đúng chủ trương, đường lối của Đảng, trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Vấn đề đặt ra và hiện nay đang được thực hiện là Nhà nước tập trung vào các chức năng chính sách ở tầm vĩ mô, và tạo khuôn khổ cho hoạt động đúng đắn theo pháp luật của thị trường và xã hội, chứ không tực tiếp can thiệp thô bạo vào hoạt động chính đáng của các tác nhân khác. Nhân dân ta ngày nay 13
14. có trình độ dân trí cao hơn, hiểu biết tốt hơn về pháp luật và pháp chế xã hội chủ nghĩa, với sự lãnh đạo của Đảng và sự quản lý của Nhà nước, tiếng nói của nhân dân cả với hai hình thức dân chủ gián tiếp là thông qua các cơ quan đại diện do dân cử, và trực tiếp có thể nêu chính kiến của mình, đóng góp vào các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước. Hơn nữa, các tổ chức đoàn thể mang tính cộng đồng ngày nay đang thực hiện rất nhiều chức năng hỗ trợ, giúp đỡ cho cộng đồng dân cư sở tại trong các vấn đề thiết thực tới cuộc sống và công việc của người dân. (Xem thêm cuốn "Hành chính học và cải cách hành chính" của GS. Vũ Huy Từ và Ths. Nguyễn Khắc Hùng, Nxb Chính trị quốc gia, 1998). 2.4.2 Các cuộc cải cách ở Phương Tây: Xin lấy mốc bắt đầu của cải cách công vụ và hành chính là Bản báo cáo Fulton tại Vương quốc Anh vào năm 1968. Báo cáo này đã lưu ý các quan tâm về năng lực quản lý của nền công vụ. Báo cáo này khuyến nghị rằng “hệ thống công vụ cần phải mở cửa, để cho những người bên ngoài có thể được tuyển dụng vào tất cả các cấp bậc và để dỡ bỏ các rào cản tại hàng loạt vị trí trong cơ cấu thứ bậc cứng nhắc” (Hughes, 1998, tr: 57). Fulton đã thể hiện một cách nhìn hiện đại, dựa trên kết quả về công việc quản lý với bốn nội dung cấu thành nhiệm vụ quản lý tổng thể cho nền công vụ: (i) việc xây dựng chính sách theo định hướng chính trị; (ii) việc thành lập bộ máy thực hiện chính sách; (iii) việc vận hành bộ máy hành chính; và (iv) trách nhiệm giải trình trước nghị viện và công chúng. Báo cáo này có thể được ví như một khởi điểm của việc đưa các nguyên tắc quản lý vào hệ thống hành chính. Sau đó, Mac-ga-ret That-chơ đã thực hiện mạnh mẽ báo cáo này, được thể hiện trong tác phẩm của Flynn (1997, tr: 3) “không chính phủ nào đã từng quan tâm nhiều đến nhiệm vụ này cho đến thời chính quyền Thát-chơ”. Các nỗ lực cải cách này nhanh chóng lan rộng ra nhiều nước trên thế giới, đặc biệt là ở Phương Tây, như Wright (1994) đã viết: “ Những thập niên 1980 và 1990 là thời kỳ vàng son của cải cách hành chính trong toàn bộ thế giới Phương Tây”. Ví dụ như tại nước Mỹ đã có một yêu cầu cải tiến việc quản lý trong khu vực công, ít nhất từ thời chính quyền Cát-tơ trở đi. Bộ luật Cải cách Công vụ năm 1978 nhằm trao cho các nhà quản lý trách nhiệm lớn hơn đối với kết quả, đãi ngộ các nhà quản lý cấp trung bình dựa trên chế độ công tích và thành lập một nhóm tinh nhuệ tại cấp cao của nền công vụ thông qua việc thành lập một Bộ phận Công chức Cao cấp. Hughes (1998, tr: 58) đã viết: “Mặc dù chú trọng vào vấn đề nhân sự, bộ luật này đã nỗ lực cải tiến việc quản lý trong khu vực công vốn đã tụt lạt sau khu vực tu.” Tại Úc, Đội điều tra được thiết lập năm 1982, và Thủ tướng Úc Malcolm Fraser đã lưu ý: “chính phủ tin rằng có một câu hỏi về việc liệu nền công vụ hiện hành có các công cụ quản lý, tính linh hoạt và các năng lực để giải quyết các thách thức đang tồn tại và trong tương lai. Các bộ và các cấp chính quyền phải không chỉ có đủ khả năng đáp ứng các nhu cầu hôm nay, mà còn dự đoán được các nhu cầu của ngày mai” (Úc, 1983, tr: 131). Tại các nước khác như Ca-na-đa và Niu-dilơn, mặc dù có nhiều đặc điểm khác nhưng cũng diễn ra quá trình giống như vậy. a. Mỹ: về phương diện cải cách hành chính, Mỹ nổi tiếng với các cuộc cải cách lớn như Chương trình Cải cách của Roosevelt (New Deal - Thời đại mới), việc Tổ chức lại Uỷ 14
15. Ban Hoover và Rà soát Thực thi Quốc gia (NPR) của chính quyền Clinton-Gore. Nếu như New Deal là một chuỗi các ứng biến sáng tạo (Schlesinger, 1959, được Montgomery 1996 trích dẫn), các cuộc cải cách Uỷ Ban Hoover có xuất xứ từ truyền thống của nền hành chính (Moe, 1982; Thompson & Jones, 1995). Gần đây nhất, phong trào “Tái Sáng tạo Chính phủ” - các cuộc cải cách Clinton-Gore đã sử dụng nhiều nội dung từ học thuyết của quản trị kinh doanh (Wright, 1994, tr: 201). Tóm lại, ba cuộc cải cách này thể hiện thấu đáo sự thay đổi hành chính của nước Mỹ. Kickert (1997) cho rằng yêu cầu phải có một chính phủ có tính chất doanh nghiệp là sự thể hiện một quan tâm mới đối với công việc quản lý trong khu vực công ở Mỹ. Các cuộc cải cách của Clinton-Gore xuất phát từ một truyền thống mới của nền hành chính công: lý thuyết và thực hành được rút ra từ công việc kinh doanh. Đầu tiên, các nỗ lực tập trung vào việc thực hiện của các công chức hành chính. NPR bao gồm nhiều sắc lệnh nhằm ứng dụng học thuyết quản lý chất lượng tổng thể (TQM) vào chính phủ. Montgomery (1996, tr: 955) đã viết: “Học thuyết này đề cập đến khách hàng như là người phán quyết cuối cùng về việc thực hiện quản lý; khái niệm về kiểm soát chất lượng của học thuyết này sẽ được tiến hành ngay từ đầu cho đến tận cuối trong việc thiết kế và thực hiện chương trình; học thuyết này đề cập đến việc đạt được đầu ra chuẩn như là yếu tố then chốt đối với sự đồng đều về chất lượng; nó cho rằng nỗ lực của cả hệ thống quan trọng hơn nỗ lực đơn lẻ và là yếu tố quyết định chất lượng; học thuyết này đòi hỏi việc không ngừng cải tiến các phương pháp; học thuyết này yêu cầu sự tham gia của nhân viên nhằm đóng góp cho sản phẩm có chất lượng cao nhất; và quan điểm về chất lượng của học thuyết này bao hàm sự cam kết của toàn tổ chức”. Nhưng sau năm 1994, hệ thống lập pháp do những người cộng hoà chiếm ưu thế gây áp lực mạnh mẽ tạo ra các nỗ lực nhằm hai mục tiêu: nâng cao việc thực thi công tác và làm gọn nhẹ chính phủ. Có thể nói, mục đích của hai nỗ lực này không ngoài việc thay đổi trên quy mô lớn cách thức hoạt động của hệ thống công vụ. b. Anh quốc: Có thể so sánh với chủ nghĩa cá nhân, văn hoá bài trừ chính phủ ở Mỹ, Anh có một truyền thống công vụ đậm đà bản sắc và lâu đời (Walsh, 1995; Aucoin, 1995; Barberis, 1996; Cook et. al., 1998). Việc miêu tả "quản lý công mới" về ba mặt (i) quản lý giống như doanh nghiệp, (ii) hướng tới dịch vụ và khách hàng, và (iii) các cơ chế kiểu thị trường như sự cạnh tranh trong hệ thống công vụ Anh được phản ánh liên tiếp trong các văn bản chính sách chính thức của chính phủ về cải cách hành chính (Hood, 1995; Pollitt, 1995; Kickert, 1997). Mặt nội dung thứ nhất bắt đầu được tiến hành khi Thát-chơ nhậm chức Thủ tướng và đề ra các cuộc xem xét tỉ mỉ trong hàng loạt các bộ và được Ray-nơ - người được tuyển dụng từ khu vực tư vào làm việc chỉ đạo thực hiện. Sáng kiến Quản lý Tài chính được bắt đầu năm 1983 với việc thiết lập một hệ thống thông tin tự động hoá để hỗ trợ cho việc quản lý tài chính (Ban Thư ký Khối Thịnh vượng chung, 1993; Gray & Jenkins, 1995; Barberis, 1996). Báo cáo đầu tiên về Những bước Tiếp theo được xuất bản năm 1988 trong đó có đề xuất thành lập các cơ quan hành chính cung cấp dịch vụ công - các cơ quan sẽ đạt được hiệu suất cao hơn, 15
16. chất lượng tốt hơn, giá trị về tiền cao hơn, và có đặc tính tự chủ quản lý. Các cơ quan hành chính mới thành lập này chiếm một tỷ lệ rất lớn. Tính đến năm 1998, đã có 138 cơ quan được thành lập với số lượng khoảng 377.000 công chức (Walsh, 1995; Kickert, 1997; Minogue, 1999). Thực tiễn này cũng gây ra nhiều ý kiến quan ngại. Các ý kiến bình luận đưa ra một thực tế là các cơ quan này không chịu sự kiểm tra tư pháp (Văn phòng Kiểm toán Quốc gia, 1998), mối quan hệ phức tạp giữa lãnh đạo các cơ quan này với các nhân viên ở bộ, đặc biệt với các bộ trưởng (Trosa, 1994), các quy định về trách nhiệm giải trình không rõ ràng (Glynn & Murphy, 1996; Polidano, 1998, 1999), sự phân tách chính sách với việc quản lý và sự chắp vá của tổ chức chính quyền trung ương (Minogue, 1999; Văn phòng Nội các, 1999), và là bàn đạp tới sự tư nhân hoá (Lane, 1996; Cook et. al., 1998). Cải tiến các dịch vụ công thông qua việc các cơ quan nhà nước hướng tới dịch vụ và khách hàng nhiều hơn nữa là thông điệp của sáng kiến Hiến chương Công dân Major năm 1991. Sáu nguyên tắc được đề cập bao gồm các tiêu chuẩn của các dịch vụ, nhiều thông tin và công khai hơn, có sự lựa chọn và tiêu dùng tốt hơn, sự nhã nhặn và giúp đỡ, cung cấp dịch vụ một cách chính xác, và có giá trị về tiền (1991, White Paper). Cuộc cải cách này đã đạt được những kết quả đáng kể (xem bảng dưới đây) và được sử dụng như một hình mẫu cho nhiều nước trên thế giới áp dụng. Bảng 2.4 Hiến chương công dân: thực tiễn Có 42 hiến chương chính về các dịch vụ công đã được xây dựng (như Hiến chương Bệnh nhân, Hiến chương về Người nộp thuế, Hiến chương về Hành khách). Khoảng 10.000 hiến chương địa phương đã được thiết lập (như bác sĩ, cảnh sát, cứu hoả) Tạo ra các tiêu chuẩn cho dịch vụ: - như quá trình xử lý các đề nghị cấp hộ chiếu giảm từ 20 xuống 10 ngày làm việc - như tỷ lệ phần trăm thư phải để lại gửi vào ngày hôm sau - như tỷ lệ phần trăm các chuyến tàu đến đúng giờ Chi trả thủ lao (các khoản hoàn trả, giảm giá) Các bảng thực hiện công việc, như ở các trường học, các bệnh viện Hiến chương ghi nhớ các phần thưởng khuyến khích (913 người năm 1998) Nguồn: M. Minogue, bài giảng, 1999 Đặc tính thứ ba của quản lý công mới tại Anh - thị trường và cạnh tranh - được phản ánh trong một làn sóng lớn về tư nhân hoá các doanh nghiệp và cơ quan nhà nước Anh từ năm 1979 (Lane, 1996, Cook và các tác giả khác, 1998) và trong văn bản chính sách của Thủ tướng John Major về Cạnh tranh cho Chất lượng năm 1992. Văn bản này bao gồm một đề xuất nhằm ép buộc tất cả các tổ chức công nào cung cấp hàng hoá hay dịch vụ tham gia vào một cuộc thử nghiệm thị trường 5 năm một lần (Gray & Jenkins, 1995; Kickert, 1997). Trên cơ sở thử nghiệm thị trường này, việc mở thầu công khai có thể được áp dụng cho việc cung cấp một hàng hoá hay dịch vụ cụ thể. Chỉ tổ chức nào có chào hàng tốt nhất mới có thể thắng trong cuộc cạnh tranh và tiếp tục tồn tại. c. Pháp: Chính phủ và nền hành chính ở Pháp bị chi phối mạnh bởi khía cạnh pháp lý của luật hành chính và hiến pháp, vì thế chủ yếu các luật gia trú ngụ trong hệ thống hành chính (Kickert, 1997). Đất nước này là cái nôi của một bộ luật độc lập về hành chính nhà nước (Koopmans, 1978). Vì thế sự hình thành một diện mạo về luật hành chính 16
17. chủ yếu là sự phục hồi một nghiên cứu độc lập về nền hành chính tại Pháp những năm 60 (Chevallier, 1996). Ngoài các ảnh hưởng từ các nhà xã hội học về tổ chức như Crozier và Fiedberg trong việc phát triển một khoa học hành chính Pháp, khái niệm quản lý công đóng một vai trò rất quan trọng. Chính sách hiện đại hoá hành chính tại Pháp là một ưu tiên của chính phủ từ đầu thập niên 1980 để ứng phó với cuộc khủng hoảng nhà nước về phúc lợi. Trong những năm 1994- 1995, trong các văn bản của chính phủ, thuật ngữ “hiện đại hoá” được thay thế bằng khái niệm rộng hơn “cải cách nhà nước” để chỉ tham vọng về các thay đổi được dự kiến cũng như các rủi ro chính trị của hiện đại hoá (Rouban, 1997). Yêu cầu chủ yếu cho cuộc cải cách này được thực hiện bắt nguồn từ nhu cầu mở các hệ thống ra quyết định, sự xuất hiện các hình thức mới của hoạt động tập thể, và cuộc đấu tranh chống lại các thâm hụt ngân sách nhà nước. Hơn nữa, Nhà nước cũng phải đối mặt với các thách thức về thứ bậc trong chính nội bộ nền công vụ (Bodiguel & Rouban, 1991). Những điều này bao gồm sự suy giảm về sức mua của các công chức, đặc biệt là của các công chức có thứ bậc cao; thực tế là các cấp bậc quản lý cao trong các bộ phải chấp nhận sự chính trị hoá quản lý ngày một tăng (Lacam, 1994; Rouban, 1995); các chức nghiệp trong nền công vụ không còn được thừa nhận là sự thăng tiến xã hội như truyền thống; và các vấn đề về cơ cấu và sự hợp lý của các tổ chức. Nhiều chính sách khác nhau được ban hành để khắc phục các vấn đề này trong bốn giai đoạn chính: (i) 1984-86, giai đoạn cuối của các tư tưởng xã hội chủ nghĩa; (ii) 1986-88, chính sách tân-tự do thử nghiệm; (iii) 1988-92, đổi mới “nền công vụ”; và 1993-1995, hướng tới cải cách nhà nước (Prada, 1993; Picq, 1994; Praisse & Serieyx, 1995). Chính sách hiện đại hoá này có những kết quả tổng hợp. “Kể từ năm 1989, hơn 600 dự án công vụ và 200 trung tâm có trách nhiệm được thành lập: các trường chuyên môn - như ENA (Trường Hành chính quốc gia Pháp - TG), đã cải cách để đưa nội dung quản lý công vào chương trình của mình nhiều hơn nữa; việc đánh giá chính sách ít nhất cũng được phía các nhà quản lý công xem là hữu ích và Bộ Công vụ đã tiến hành một nỗ lực về sư phạm nhằm phổ biến các thực tiễn và phương pháp mới cho toàn thể các bộ và khuyến khích họ thi đua các thử nghiệm thành công” (Rouban, 1997, tr: 151). Hơn nữa, các công chức đã tương đối nhanh chóng tiếp thu với quá trình cải cách. Có tới 80 phần trăm các nhà quản lý cao cấp cam kết với việc tiến hành hiện đại hoá và 70 phần trăm ước lượng rằng chính sách này ít nhất cũng cải thiện tình hình một cách dễ dàng bởi vì họ được trao quyền tự chủ quản lý nhiều hơn. Các nhân viên cấp thấp hơn thì được hưởng lợi từ việc tăng lương và đào tạo chuyên môn. Tuy vậy, vẫn cần lưu ý đến một số cản trở đang xuất hiện, như: (i) hiện đại hoá không phải là hiện tượng đồng nhất; (ii) thực tế cho thấy quá trình này không thể dựa vào một văn hoá quản lý thực sự; (iii) khó ước định được toàn bộ quá trình và nhiều chính phủ có thể cân nhắc liệu các lợi ích thu được có đáng với các chi phí xã hội; và (iv) các cuộc đổi mới về các cơ chế ra quyết định rất khó được thực hiện (Rouban 1993, 1994, 1997). Các cản trở này đòi hỏi có nhiều cuộc cải cách toàn cầu hơn nữa nhưng bất cứ một hoài vọng thay đổi nào có thể gây thiệt hại đến các cấu trúc lịch sử và xã hội của nền công vụ. d. Đức: hành chính công là mục tiêu gần như thường trực của các cuộc cải cách ở Cộng hoà Liên bang Đức (Knig, 1995; Laux, 1995; Wollmann, 1995), nhưng ít nhất các diễn biến gần đây với quản lý công mới cho thấy chưa có một chiều hướng được xem xét kỹ nào 17
18. thoát khỏi quan niệm cổ điển của Weber về mô hình nhà nước theo hệ thứ bậc. Rất ít các kết luận được rút ra mặc dù từ trước khi có sự đột ngột quan tâm tới quản lý công mới, cải cách hành chính thường xuyên nằm trong chương trình chính trị của nước Đức với nhiều nội dung giải quyết như lập chương trình chính trị, lập ngân sách chương trình, cải cách công vụ, việc tham gia của công dân, công nghệ thông tin, giảm bớt các quy định và tư nhân hoá (xem thêm Jann, 1996). Thứ nhất, trong khi tất cả các nỗ lực cải cách đều đã có ảnh hưởng và làm thay đổi nền hành chính Đức, không một cuộc nào làm biến đổi một cách nền tảng các cấu trúc và quy trình cơ bản của nhà nước hành chính Đức. Thứ hai, sự thay đổi nhanh chóng và có phần chủ quan của các chương trình cải cách dẫn đến tình trạng thất vọng và chán nản. Thứ ba, cải cách hành chính phải trải qua các cuộc tranh cãi chính trị trong hệ thống dẫn đến tình trạng bế tắc chính trị. Vì thế mà “Cho đến cuối những năm 1980, cải cách hành chính bị tất cả các nhà quan sát chuyên môn coi như “chết” (Jann, 1997, tr: 83). Mặc dù bị coi là đã chết vào cuối thập niên 1980, cải cách hành chính lại được chú ý trong vài năm gần đây, dần dần trở nên một trong các vấn đề chính sách trong nước thường xuyên nhất với tiêu đề Mô hình Định hướng Mới (NSM) (Metzen, 1994). Theo Jann (1997, tr: 85), sự phát triển của NSM tại Đức cho thấy một số đặc điểm khác thường: phong trào này được bắt nguồn từ “dưới”, từ địa phương chứ không từ chính phủ trung ương; nó được các nhà thực tiễn chứ không phải các học giả và nhóm chuyên gia tư vấn theo đuổi; nó không nằm trong một chiến lược chính trị đơn giản nhằm “đẩy lùi nhà nước” mà nhằm hợp pháp hoá hoạt động của nhà nước; nó không chỉ quan tâm đến tính hiệu quả mà còn sự dân chủ và trách nhiệm giải trình; nó có chiều hướng bài trừ hệ tư tưởng mạnh và ngay từ đầu nhằm đúng vào sự hỗ trợ ủng hộ hai phái, ít nhất tại cấp địa phương và cấp bang (Lander). Cuộc cải cách này có tác động quan trọng đến cả cấp trung ương và địa phương của nền hành chính công. Trong khi ở cấp trung ương, Đảng Dân chủ Xã hội và Đảng Xanh có các báo cáo nghiên cứu và bản ghi nhớ về chủ đề này và tổ chức các cuộc chất vấn (Jann, 1994; Classen và các tác giả khác, 1995), tại cấp địa phương, hầu như các chính quyền bang đã bắt đầu các cuộc cải cách của riêng họ (Hill & Klages, 1995) có sự tham khảo đến NSM. Hơn nữa, các công ty tư vấn tư nhân đã nhanh chóng bắt đầu soạn thảo và phổ biến rộng rãi thông điệp mới này đến các chính quyền địa phương và các cơ quan nhà nước khác. Hiện đại hoá trong nền hành chính công Đức bao gồm ba mặt: giảm bớt vai trò của nhà nước; giảm chi phí nhân sự; và cải cách cơ cấu (Daddah, 1996). Trên thực tế, việc giảm bớt vai trò của nhà nước (hoặc “làm gọn nhẹ nhà nước”) dẫn đến việc mở rộng chiều hướng tiến tới tư nhân hoá và việc giảm bớt các quy chế trong thập niên tám mươi. Việc giảm bớt chi phí của nền công vụ được thực hiện bằng cách áp dụng các biện pháp kinh tế truyền thống như giảm bớt số lượng nhân viên, giảm chất lượng dịch vụ hoặc mở rộng tuần làm việc. Các cuộc cải cách cơ cấu chủ yếu nhằm vào ban lãnh đạo quản lý của các chính quyền địa phương (Kickert & Jorgensen, 1995). Tuy có thành công khác thường như vậy, cách thức tiếp cận này phải chịu sự chỉ trích gay gắt (Laux, 1995; Konig, 1995; Grunow, 1995). Các nhà chỉ trích xoáy vào việc các cách thức này chỉ chú ý về các khái niệm và các phương hướng tầm nhìn, vào sự mật thiết của nó với các nhà tư vấn thương mại, sự phấn khích cải cách mang tính chất ngây thơ, niềm tin tân-tự do vào thị trường và sự sao lãng đến các tiền đề văn hoá của hành chính công. Tuy vậy, người ta vẫn tin tưởng (Jann, 1997, tr: 97) rằng NSM giải quyết đúng các vấn đề đặt ra. Những bổ sung cần thiết là một sự hiểu biết mới về vai trò của hành chính công trong một nhà nước dân chủ, và một học thuyết về tổ chức cho khu vực công xem xét đến thực trạng hành chính công, chứ không phải mô hình mong muốn của nó. 18
19. 2.4.3 Cải cách Hành chính ở các nước đang phát triển: Năm 1991, Caiden (tr: 253) khẳng định rằng “Hầu hết các nước Thế giới Thứ ba nhận thấy rằng họ còn duy trì việc quản lý hành chính yếu kém. Họ đang tụt hậu về hành chính. Các hệ thống hành chính này cần được hiện đại hoá. Trước tình hình đó, việc thiếu năng lực hành chính gây bất lợi nghiêm trọng cho các nỗ lực phát triển của họ. Họ tiếp tục đặt niềm tin vào cải cách hành chính”. Tại các nước này, yêu cầu cải cách hành chính xuất phát từ một số lý do như sự yếu kém về năng lực hành chính, các dịch vụ cung cấp không có hiệu quả, tham nhũng gia tăng và nền dân chủ không được thực hiện (trích tiếp, tr: 252-245). Tuy nhiên, cần lưu ý rằng cải cách hành chính của các nước đang phát triển ở các khu vực khác nhau trên thế giới có các trọng tâm và các đặc tính khác nhau và có các kết quả hay các thất bại khác nhau (Muttalib, 1985; Khan, 1989; Muhataba, 1989; Caiden, 1994). a. Các nước Ả-rập: khi phân tích cải cách hành chính ở các nước Ả-rập trong ba mươi năm gần đây, Ashour (1989, tr: 44-84) chỉ ra sự không nhất quán thú vị dwosi danh nghĩa các nỗ lực và các nguồn lực to lớn hướng tới cải cách được thực hiện bằng cách gia tăng các trở ngại trong các điều kiện và việc thực thi của các chính phủ Ả-rập. Sự không nhất quán này tồn tại trong việc xây dựng và phát triển các hệ thống và các cơ cấu về thể chế, và trong lĩnh vực thực hành quản lý hành chính. Sự gia tăng hành chính về mặt nhân sự và các cơ quan, và chi tiêu của nhà nước với thuật ngữ “lạm phát chức năng và tổ chức” kết hợp với “một phương hướng mà nhờ đó hành chính và kỹ thuật thống trị cả xã hội” (Ayubi, 1989, tr: 87) đã làm cho cải cách hành chính ở khu vực này trở nên rất cấp bách. Sau đây là tóm lược về các đặc tính và kết quả hàng đầu của các cuộc cải cách này: (i) thiếu chú ý đến việc thiết lập một cách thức tiếp cận mang tính thể chế cho cải cách hành chính; (ii) một niềm tin sai lệch vào việc chấp thuận mô hình hành chính công; (iii) chỉ chú trọng vào phương diện pháp lý của hành chính; (iv) có được các công cụ công nghệ hiện đại cho cải cách hành chính; (v) có phần quan tâm đến đào tạo hành chính; và (vi) có hai mặt, đó là sao chép nhiều hệ thống của Phương Tây vào các nước Ả-rập, đồng thời sáng tạo ra các bộ phận và thành tố thích hợp của môi trường Ả-rập (Tayeb, 1989, tr: 116-150). Mặc dù các chính phủ Ả-rập có các nỗ lực đáng kể, các nước này đạt được rất ít các kết quả như mong muốn trong cải cách hành chính (Al-sigh, 1989; Tayeb, 1989; Caiden, 1991). Khu vực này đang tìm kiếm một chiến lược phù hợp giúp cho cải cách thành công (El-Rawy, 1989; Alassam, 1989). b. Các nước Mỹ La-tinh: Một thực tế quan trọng về Mỹ La-tinh suốt mấy thập kỷ qua là cố tình theo đuổi các mục tiêu cải cách hành chính mặc dù có rất nhiều thất bại và thất vọng. Khu vực này có một đặc điểm thú vị là trước những năm 1960, những người Mỹ La-tinh đã không đi theo các mô hình nước ngoài hay bị thúc ép thực hiện các cuộc cải cách không phải do họ xây dựng. Sau đó, họ cẩn thận tự sáng chế ra các cuộc cải cách trên cơ sở các bối cảnh địa phương (Caiden, 1991, tr: 262-265). Để vượt qua sự bàng quan trong hành chính, thái độ khinh miệt và nạn tham nhũng, các nước này tổ chức cơ cấu lại chính phủ, tư nhân hoá, cắt giảm quản lý, lập ngân sách và quản lý tài chính, đào tạo và giáo dục công vụ v.v (Holanda, 1989; Martinez, 1989; Văn phòng Tổng thống Bra-xin, 1995). Tuy nhiên, Caiden, 1991, tr: 262 lập luận rằng “Có lẽ không nơi nào trên thế giới lại có tình trạng có quá nhiều chính phủ thông báo các kế hoạch cải cách táo bạo, giàu tưởng tượng để đạt được rất ít kết quả trên thực tế như ở đây”. Điều này có các lý do thông thường - các cuộc cải cách này quá tham vọng, quá phi thực tế, quá lớn, quá tách bạch về hành chính và quá thiếu quyền lực, thẩm quyền và hậu thuẫn (Hammergren, 1983; Groissman và các tác giả khác, 1986). Thực tế cho thấy rằng các nhà cải cách đã không xem xét đầy đủ môi trường chính phủ trong đó nhiều cơ quan cạnh tranh phải cố gắng bảo toàn và tăng cường các lợi 19
20. ích và chương trình của riêng mình, và các cuộc cải cách đã phải tính đến việc đàm phán và thoả hiệp, sự liên minh và đối đầu xảy ra trong xã hội và được phản ánh trong bộ máy và các hoạt động của nhà nước. Họ quá coi nhẹ bản chất chính trị của cải cách hành chính (Hammergren, 1983; Jreisat, 1988). c. Châu Phi: Khu vực này bị ảnh hưởng mạnh do cuộc khoảng hoảng kinh tế và thương mại thế giới trong những năm 1970, cộng thêm với những thảm hoạ tự nhiên khắc nghiệt như các đợt hạn hán. Nhiều quan điểm lập luận rằng khu vực này phải đối mặt với nhiều vấn đề hành chính nhất (Mufson, 1986; Caiden, 1991), vì thế, các yêu cầu cải cách hành chính là rất cấp bách. Trước khi độc lập, việc Châu Phi Hoá nền hành chính công chỉ chú trọng đến thể chế hoá giáo dục và đào tạo khu vực công với sự hỗ trợ quốc tế và vận dụng rất nhiều phương pháp và kỹ thuật Phương Tây áp dụng cho việc quản lý khu vực công. Muhataba (1989, tr: 31-35) chia ra ba nhóm lớn các nước theo chiều hướng cải cách hành chính: (i) một số ít các nước không nhận thấy được chiều hướng cải cách hành chính; (ii) các nước khác như Malawi và Kênia chỉ khi thấy cơ hội thích hợp mới tiến hành cải cách một cách ứng phó; và (iii) các nước, như Tanzania, Nigiêria, Gha-na, có các cuộc cải cách được lập kế hoạch một cách có ý thức và thiết lập bộ máy chính thức cho các cuộc cải cách này. Một yếu tố quan trọng của khu vực này là sự áp đặt các chương trình điều chỉnh cơ cấu của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới (WB) cho các nước này. Đối với khu vực công, “ảnh hưởng của các chương trình tái cơ cấu kinh tế là lập tức gây ra sự suy giảm khoảng từ 10 đến 50 phần trăm việc tuyển dụng vào bộ máy hành chính, tiền lương giảm sút, các khoản phụ cấp và phát triển vốn, cơ sở hạ tầng xấu đi, các cuộc cải cách mang tính tước đoạt, đạo đức xuống cấp, các quan hệ công nghiệp tồi tệ hơn, các dịch vụ xã hội giảm bớt, các cuộc cải cách thuế và cắt giảm độc quyền” (Caiden, 1991, tr: 257) Mặc dù còn nhiều vấn đề còn phải làm, cải cách công vụ ở châu Phi đã đạt những thành công nhất định (Wescott, 1998; Langseth, 1998). d. Vùng Châu Á - Thái bình dương: Có thể chia các nước khu vực này thành bốn nhóm với các đặc tính khác nhau. Nhóm thứ nhất bao gồm các nước có thu nhập cao hơn như Nhật, Úc và Niu di-lơn (OECD, 1992, 1993, 1995). Nhóm thứ hai bao gồm các nước chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hoá sang định hướng thị trường như Trung quốc, Việt nam và Lào (Child, 1994; Fforde & de Vylder, 1996; Cook và các tác giả khác, 1998). Nhóm thứ ba gồm các nước công nghiệp mới như Hàn quốc, Singapore, Malaysia, Thái-lan và Phi-líp- pin (WB, 1993, 1994, 1995). Và cuối cùng, nhóm các nước Nam Á như Ấn độ, Nê-pan và Sri Lanca. Trong khi nhóm thứ nhất được vào danh sách trong số các nước OECD, nhóm thứ hai hiện đang tiến hành cải cách từng bước với những thành công đáng chú ý (WB, 1994, 1996; Gungwu & Wong, 1998), nhóm thứ ba có tiếng là nhóm tăng trưởng nhanh nhất về mặt phát triển kinh tế trong vài thập niên qua, nhóm thứ tư vẫn còn vật lộn với các vấn đề phát triển (Khan, 1991; Tomas, 1996). Về mặt cải cách hành chính, nhóm các nước thứ nhất có đặc điểm là giảm bớt khu vực công, thúc đẩy cạnh tranh và tư nhân hoá rộng lớn các doanh nghiệp nhà nước (Evans, 1994; Tomas, 1996; Cook et. Al., 1998). Quá trình này bao hàm các nỗ lực cải cách như cắt giảm độc quyền, xoá bỏ quan liêu, giảm bớt quy chế và phân cấp phân quyền (Nakamura, 1987; Lockyear, 1994). Nhóm các nước thứ hai hiện đang cố gắng cải cách các hệ thống hành chính nhằm có khả năng đối phó với các yêu cầu mới của nền kinh tế thị 20
21. trường (Chow 1988; Truyen, 1993, 1994; Hùng, 1996, 1998; Gungwu & Wong, 1998). Các chương trình cải cách hành chính chú trọng đến việc đổi mới khung pháp lý, cơ cấu lại bộ máy hành chính, làm thông suốt hệ thống công vụ và cải cách doanh nghiệp (Child, 1994; Doanh, 1996; Fforde & de Vylder, 1996). Sự thành công kinh tế như đã nói ở trên của nhóm nước thứ ba trong vài thập niên gần đây đã tạo nên một sự đóng góp hiệu quả cho các hệ thống hành chính (WB, 1993; 1995; Meksawan, 1996; Richard và các tác giả khác, 1998). Karim, 1992; Quah, 1992; Taib, 1996 lập luận rằng cải cách hành chính ở các nước này tiếp thu nhiều ý tưởng của trào lưu quản lý công mới về mặt nâng cao vai trò cuả khu vực tư trong phát triển kinh tế, cải cách công vụ và tư nhân hoá. Mặc dù nhóm các nước Nam Á có nhiều nỗ lực cải cách hành chính trong quá trình phát triển của mình, họ vẫn phải đối mặt với nhiều cản trở và kết quả đạt được không thể so sánh với sự mong muốn. 2.5 Các tác phẩm viết về quá trình chuyển đổi: Khái niệm “chuyển đổi” bao hàm những sự việc khác nhau với những người khác nhau cả về phần các quốc gia đang trong quá trình này và các bước như chuyển đổi từ cái gì, chuyển đổi sang cái gì và theo phương thức nào. Một số tác giả như CAPAM (1995), Barbris (1996) coi bất kỳ nước nào đang cố gắng để phát triển kinh tế là nước đang chuyển đổi. Các tác giả khác như Kornai (1991), Kizilyalli (1994), Vichit-Vadakan (1996) coi các nước chuyển đổi là từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị trường. Nhóm các nước này bao gồm cả một số quốc gia châu Phi và Mỹ La-tinh. Một vài tác giả còn quan niệm cụ thể hơn “đó là sự chuyển đổi từ các nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung do chế độ một đảng điều hành sang các hệ thống dân chủ, theo kiểu thị trường” (Hare & Davis, 1997, tr. 1). Cùng với Ngân hàng thế giới, các tác giả này quan tâm nhiều hơn tới các nước Trung và Đông Âu và Liên Xô cũ, cũng như một số nước Đông Á. Trong bất kỳ trường hợp nào thì mục tiêu lâu dài của quá trình chuyển đổi cũng trùng hợp với mục tiêu cải cách kinh tế, đó là xây dựng một nền kinh tế thị trường vững mạnh tạo điều kiện phát triển lâu dài mức sống của nhân dân. Do đó, chuyển đổi bao hàm “một quá trình phức tạp, pha trộn cả việc gây dựng, tiếp thu và thậm chí cả huỷ bỏ” (NHTG, 1996, tr. 4). Phần này sẽ tìm hiểu về kinh tế chính trị của quá trình chuyển đổi, và hai phương pháp chủ yếu là liệu pháp sốc (hay còn gọi là Big Bang) và chuyển đổi từ từ. 2.5.1 Kinh tế chính trị của qúa trình chuyển đổi: Có thể nói rằng thách thức về mặt kinh tế của quá trình chuyển đổi phát sinh từ chính bản thân nó. Mặc dù trước kia nhiều nước có nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung tham gia vào Hội đồng tương trợ kinh tế, song không có nước nào có hệ thống thương mại và buôn bán rộng rãi với toàn thế giới (NHTG, 1996; Fforde & de Vylder, 1996). Quá trình kế hoạch hoá kéo dài trong nhiều thập kỷ đã tạo nên những mất cân đối nghiêm trọng như tập trung quá mức vào công nghiệp nặng đặc biệt tại các nước XHCN phát triển trước đây, trong khi xem nhẹ khu vực dịch vụ và công nghiệp nhẹ. Các mức giá quy định không theo các nguyên tắc của thị trường mà thường được trợ giá. Trong lúc các mặt hàng nông sản và một số dịch vụ như nhà ở và giao thông là vô cùng rẻ mạt thì các sản phẩm công nghiệp lại là quá đắt (Hill & Ziellonka, 1990). Nhà nước khi đó gần như là tất cả, và sở hữu nhà nước không cho phép các doanh nghiệp có quyền về tài sản để thúc đẩy doanh lợi và khuyến khích người lao động. NHTG (1996, tr. 4) lập luận rằng “các doanh nghiệp thấy ít có lý do để sử dụng có hiệu quả nguyên vật liệu và không được khuyến khích để tận dụng lao động”. Hơn nữa việc kết hợp nền kinh tế chỉ tâp trung vào công nghiệp nặng với giá năng lượng rẻ mạt và sử dụng không có hiệu quả các nguồn lực cũng mang lại những tác động nghiêm trọng tới môi trường. Tại một số nước kém phát triển thuộc khối XHCN trước đây, 21
22. các chính sách phát triển cũng phải chịu những thành kiến nhất định trong lĩnh vực kinh tế như: Tin tưởng thái quá vào kế hoạch hoá của nhà nước và sử dụng các biện pháp hành chính không thích đáng để phân bổ các nguồn lực. Kiểm soát giá cả và trợ cấp quá mức, tạo nên những mất cân đối trong mối tương quan giữa chi phí và giá cả. Trong khu vực nhà nước có một nhận thức cứ những gì thuộc nhà nước là được trợ cấp. Ưu tiên quá mức cho công nghiệp nặng, trong khi xem nhẹ sản xuất nông nghiệp và sản xuẩt nhỏ. Đặt ra các mục tiêu quá lạc quan. Không chú trọng xuất khẩu. Hệ thống kế hoạch hoá tập trung, nếu xét một cách đơn giản, được vận hành như sau: vốn và các nguồn lực do nhà nước giao cho các doanh nghiệp để sản xuất ra một mặt hàng nhất định. Các nguồn lực này được cấp không mất tiền. Mỗi đơn vị cơ sở chịu sự quản lý của một cấp hành chính (có thể là bộ ở trung ương, hay sở ban ngành ở địa phương) và được bố trí lao động để làm việc. Đơn vị này sẽ được giao chỉ tiêu kế hoạch, được giao các nguồn lực nhất định tính theo số học đơn thuần. Một khi sản phẩm được làm ra thì chính nhà nước lại là nơi tiêu thụ sản phẩm đó. Nghĩa vụ của đơn vị cơ sở là chỉ hoàn thành chỉ tiêu kế hoạch và gần như không có tiếng nói gì trong việc sản xuất mặt hàng nào, sản xuất cho ai (Kornai,1992; Doanh, 1996). Khi tiến hành các chương trình trọn gói nhằm cải cách theo hướng chuyển đổi, các tác giả như NHTG, 1996; de Melo, 1996; Hare & Davis, 1997 nêu lên một số nội dung chủ yếu là: (a) tự do hoá; (b) ổn định; (c) cải cách pháp luật, thể chế và chính sách kinh tế ; (d) tạo dựng nên một khu vực tư nhân ; (e) tổ chức lại các doanh nghiệp nhà nước hiện có; và (f) thiết lập nên một mạng lưới an toàn xã hội. Hai yếu tố đầu tiên là mang tính sống còn và thường được tiến hành đồng thời trong thời kỳ đầu của quá trình chuyển đổi. Trong khi tự do hoá bao gồm việc tự do giá cả, thương mại và thoát ra khỏi sự kiểm soát của nhà nước, thì ổn định bao hàm ý nghĩa giảm lạm phát và xử lý các mất cân đối trong nước cũng như với quốc tế. Tự do hoá nhằm giao các quyết định sản xuất và kinh doanh cho các doanh nghiệp và hộ gia đình, và trực tiếp xử lý hai điểm yếu của kế hoạch hoá tập trung là thiếu động cơ khuyến khích và thiếu thông tin. Điều này làm cho các doanh nghiệp phải chú trọng vào các đòi hỏi của khách hàng, đi theo định hướng thu lợi nhuận và cạnh tranh, và để cho giá cả được điều chỉnh theo đúng sụ khan hiếm của mặt hàng. Khâu ổn định là thiết yếu trong quá trình chuyển đổi (Dabrovki, 1996; Fforde & de Vylder, 1996; Kolodko, 1999) bởi vì nó đề cập tới kinh tế vĩ mô và sự mất cân đối kinh tế vĩ mô, làm cho các nước không thu được thành quả qua các cuộc cải cách theo hướng thị trường. Tự do hoá giá cả giúp làm giảm tình trạng lạm phát cao mà nhiều nước phải chịu trước khi tiến hành chuyển đổi. Có thể lập luận rằng có các thay đổi cơ bản, nếu không nói là mang tính cách mạng đang diễn ra tại các nước chuyển đổi, tác động tới mọi cơ sở chính trị, kinh tế và xã hội. Mặc dù có những khác biệt về phạm vi và mức độ của quá trình này, có thể thấy có những đặc điểm giống nhau về chính trị xã hội tại các nước Trung và Đông Âu và Liên xô cũ. Hesse (1996, tr. 115) gợi ý các đặc điểm đó là: chuyển đổi từ các chế độ một đảng sang các hệ thống đa nguyên, đa đảng; mở rộng việc phân quyền; từ bỏ nguyên tắc kinh tế gắn liền với chính trị, và tự do hoá nền kinh tế. 22
23. Khi xem xét quá trình chuyển đổi từ cuối thập kỷ 1980 cho tới nay, có thể thấy một loạt các vấn đề và đặc điểm. Ví dụ như khi định nghĩa “chuyển đổi”, Hare và Davis (1997) lập luận rằng mặc dù các nước trong quá trình này có các kinh nghiệm khác nhau, song có thể rút ra nhũng nét chung để lý giải cho toàn bộ tiến trình. Sau đó họ viết tiếp: “một phần là do nhận thức được sự thất bại đáng kể của nhà nước - chưa hẳn là hoàn toàn đúng - để nêu đặc điểm của thời kỳ XHCN, và một phần là do các quan niệm khá là sơ đẳng ban đầu về những gì đi kèm với việc xây dựng nên một nền kinh tế thị trường, ban đầu khái niệm chuyển đổi được đưa ra rất đơn giản. Nó được xem như là sự pha trộn giữa hệ thống kinh tế cũ và sau đó nhanh chóng tạo dựng nên một hệ thống thị trường, trong đó, nhà nước chỉ nắm rất ít vai trò trong quản lý kinh tế” (1997, tr. 3). Trong khi thực tế thì điều đó thừa nhận thất bại trước đây của nhà nước, định nghĩa này hoàn toàn không đả động gì tới thiếu sót của thị trường, tỷ dụ như không có thị trường vốn hay một hệ thống ngân hàng thích ứng, thiếu sự bảo hộ quyền sở hữu tư nhân và hợp đồng kinh doanh cá nhân, yêu cầu phải tạo dựng nên tỷ giá hối đoái, tiền tệ có hiệu lực, tất cả đầu bao hàm là nhà nước phải có một vai trò mới. Hơn nữa, các vấn đề kinh tế khác như làm thế nào để tạo dựng nên một nền kinh tế thị trường trên co sở nền kinh tế cũ, vận dụng tư nhân hoá và cải cách về thuế, yêu cầu cơ cấu lại doanh nghiệp đã tạo nên một cuộc tranh luận manh tính chính sách do điều đó sẽ gây nên tính trạng thất nghiệp không thể tránh khỏi. Điều này được xem là sự đe doạ đối với hệ thống bảo trợ xã hội đã được xây dựng nên dưới chế độ XHCN, do vậy, dễ dẫn đến tình trạng không ủng hộ cho cải cách. Một vấn đề cũng gây nhiều tranh cải là đối với một nước nhất định thì chuyển đổi sẽ mất bao lâu thời gian, và khi nào thì được coi là chuyển đổi xong. Có quan niệm cho rằng chuyển đổi hoàn thành một khi các nền kinh tế này đã đạt được tăng trưởng kinh tế lâu bền. Cách tư duy này mang tính lượng hoá và thuần tuý thống kê, trong khi chuyển đổi là cả một quá trình tạo dựng nên thị trường, xây dựng thể chế và cải cách rất phức tạp với các mối quan hệ đan xen nhau. Một phưong thức tiếp cận khác do EBRD (1994) đưa ra, có tính tới tỷ trọng của khu vực tư trong GDP như là một chỉ số về việc đã hoàn thành chuyển đổi chưa. Theo đó “chuyển đổi hoàn thành khi nền kinh tế đã có được một tỷ trọng hoạt động khu vực tư cao (ví dụ như trên 70%) ” (Hesse, đã dẫn, tr: 5). Tuy nhiên, điều dễ nhận thấy là chuyển đổi không có nghĩa là nền kinh tế đó không còn vấp phải một vấn đề phức tạp nào về kinh tế. Đó chỉ đơn thuần là nền kinh tế đó đã trở nên “bình thường” hơn so với khi bị khủng hoảng. Cuộc trao đổi này cho thấy rằng chuyển đổi nhất thiết là một quá trình chính trị và kinh tế. Quá trình này bao gồm hàng loạt các cuộc cải cách pháp luật và thể chế để tái phân bổ tài sản, quyênd có các nguồn thu nhập khác nhau, và quyền lực kinh tế (NHTG, 1996, 1997; Dabrowski, 1996). Các sắp xếp mới về thể chế là then chốt cho chuyển đổi thành công. Nền kinh tế thị trường không chỉ đòi hỏi có qui chế tự do và sở hữu tư nhân, mà còn cần phải có các thể chế, các tổ chức thích đáng để vận hành nó. Một lần nữa, về phương diện này, sự tham gia của nhà nước vào quá trình xây dựng thiết chế tổ chức là rất cần thiết. Điều đó là đúng bởi nếu không chú ý thoả đáng tới các sắp xếp về tổ chức thì tự do hoá và tư nhân hoá không thể làm được những gì mà quốc gia mong muốn (Kolotko, 1999). Nếu nhà nước không tạo dựng nên được một hệ thống tổ chức tương thích thì các thiếu sót của thị trường sẽ nổi lên và việc thể chế hoá không chính thức sẽ phát sinh. Việc tạo dựng nên một thị trường vốn đòi hỏi phải có tài sản tư nhân làm chủ đạo, song cần có cat một khu vực doanh nghiệp mang tính cạnh tranh, các thị trường được đưa vào vận hành, và quan tâm tới các qui tắc sắp xếp của thị trường. Cần có các trung gian tài chính hoạt động tốt để thúc đẩy các giao dịch thưong mại và buôn bán hay đầu tư, cũng như tiết 23
24. kiệm. Song, Kolotko (1999, tr. 15) lập luận rằng việc vận dụng kinh tế thị trường cũng cần phải có môi trường pháp luật thích đáng nhằm hỗ trợ thực hiện các qui tắc của thị trường, thực hiện các hợp đồng và điều chỉnh các hành vi của các tổ chức kinh tế (các hộ gia đình, các doanh nghiệp, các tổ chức, và cả nhà nước). Do vậy, chuyển đổi không phải là xoá bỏ nhà nước, mà là tăng cường nhà nước và điều chỉnh có theo các hoàn cảnh mới. Năm 1997, không giống như các nhà nghiên cứu chủ trương theo thuyết thị trường tuyệt đối, NHTG thừa nhận “Nhà nước có sự đóng góp sống còn đối với phát triển kinh tế một khi vai trò của nhà nước gắn với năng lực thiết chế tổ chức của nó. Song năng lực cũng chưa phải là tất cả. Cần cải tiến năng lực nếu các nhà nước muốn thúc đẩy tiếp phát triển kinh tế và phúc lợi xã hội Có ba hệ cơ cấu về mặt thể chế có thể giúp tạo nên những khuyến khích để tăng cường năng lực của nhà nước. Những cơ chế này nhằm: (a) thi hành các quy định và các hạn chế trong xã hội cũng như trong nhà nước; (b) khuyến khích các áp lực nhằm tạo nên sự cạnh tranh từ bên ngoài cũng như bên trong nhà nước; và (c) tạo điều kiện có tiếng nói và quan hệ đối tác cả bên ngoài lẫn bên trong nhà nước. Có rất nhiều tác giả (NHTG, 1993, 1996; Hare & Davis, 1997; Cook và các tác giả khác, 1998) viết về việc cơ cấu lại các doanh nghiệp nhà nước, bao gồm cả việc quản lý và điều hành, tư nhân hoá các doanh nghiệp. Vào thời kỳ đầu chuyển đổi, quan niệm chung khi đó cho là tư nhân hoá sẽ diễn ra nhanh chóng, và các doanh nghiệp nào không tư nhân hoá được sẽ bị đóng cửa. Do vậy, đối với phần lớn các nước chuyển đổi, trừ các nước Đông Á, sau khi đã hoàn thành giai đoạn ổn định, đã tập trung vào chiến lược tư nhân hoá. Phần lớn các nước cho rằng tư nhân hoá tiến hành theo các bộ phận doanh nghiệp cỡ nhỏ, cỡ vừa và lớn (NHTG, Hare và Davis, 1997). Các doanh nghiệp cỡ nhỏ dễ tư nhân hoá hơn nhiều so với các doanh nghiệp lớn do phần lớn các doanh nghiệp loại này là mang tính thương mại và dịch vụ, có công nghệ tương đối đơn giản. Có hai nguyên nhân chính là: thứ nhất, tư nhân hoá các doanh nghiệp nhỏ không vấp phải các trở ngại lớn như yêu cầu nhiều vốn, không phải cơ cấu lại nhiều, và yếu về điều hành; thứ hai, về mặt chính trị, các doanh nghiệp nhỏ ít bị chống đối mang tính tổ chức. Song, tư nhân hoá các doanh nghiệp cỡ vừa và nhỏ tỏ ra khó khăn hơn nhiều, do phải xử lý hàng loạt vấn đề nếu muốn tư nhân hóa thành công. Ví dụ, NHTG (1996, tr: 50-56) lập luận rằng cần làm rõ mục tiêu của tư nhân hoá do điều đó có thể ảnh hưởng tới việc xây dựng chương trình cũng như các kết quả đạt được. Hơn nữa, cần lập nên khuôn khổ thể chế, kể cả các phương pháp và thể thức để hỗ trợ cho quá trình tư nhân hoá. Về phương pháp tư nhân hoá, các nước có các cách tiếp cận khác nhau, thường thì kết hợp một số phương pháp (UNECE, 1998). Sau hơn một thập kỷ chuyển đổi, tình trạng hiện nay là hãy còn rất nhiều doanh nghiệp nằm trong khu vực nhà nước, một phần là vì tư nhân hoá đã không tiến triển nhiều tại hầu hết các quốc gia, và phần khác là do có nhiều doanh nghiệp thuộc loại công ích phải do nhà nước nắm quyền chủ sở hữu và quản lý. Như vậy, điều quan trọng là phải tìm ra các cách thức quản lý các doanh nghiệp này một cách có hiệu quả hơn trước kia, do hoạt động của chúng có ảnh hưởng lớn đến thành quả chung của nền kinh tế. Hơn nữa, hệ thống “chủ quản” trước đây các doanh nghiệp nhà nước trực thuộc sự quản lý của một bộ, ngành hay cấp chính quyền địa phương hiện nay trở nên không thích hợp với điều kiện phát triển mới nữa. Trong quản lý các doanh nghiệp nhà nước, có hai bước cơ bản là chuyển quyền chủ sở hữu từ bộ, hay chính quyền địa phương sang một tổ chức mới của nhà nước nắm quyền quản lý tài sản, và xây dựng nên một cơ cấu quản lý mới cho doanh nghiệp. Từ đó, phát sinh ra khái niệm quản trị tập đoàn (Melo và các tác giả khác, 1996, Dabrovski, 1996; UNECE, 1998). 24
25. Đến bây giờ ta đã có thể lập luận rằng, thậm chí nếu không tranh luận thêm về định biên nhà nước tới đâu, bản thân việc chuyển đổi thành công bao gồm cả một loạt cải cách về pháp luật và thiết chế tổ chức phức tạp nhằm tái phân bổ tài sản, các quyền đối với thu nhập và quyền lực kinh tế. Mặc dù điều mong muốn là “cần sử dụng cách thức cải tiến theo lối Pareto, tức là dùng mức thu nhập chung cao hơn để bồi hoàn cho những người phải chịu thiệt thòi trong quá trình biến đổi” (Hare & Davis, 1997, tr: 7), thực sự chưa làm được nhiều điều đó. Thay vì vào đó là việc năng xuất sản xuất suy giảm, mức sống tụt xuống vào thời kỳ chuyển đổi đầu tiên tại nhiều nước Đông Âu và Liên Xô cũ thậm chí làm cho cuộc sống và sinh hoạt của họ còn khổ sở hơn nữa. Trên thực tế, những người này thường là người nghèo, công nhân các doanh nghiệp nhà nước bị đe doạ mất trợ giá và việc làm không bảo đảm. Tại một số nước, những người này trở thành lực cản hay làm chậm trễ quá trình cải cách. Kết quả là có hai loại vấn đề liên quan tới tính chính trị của cải cách là: xây dựng và thực hiện các cải cách thế nào để nâng cao sự tin cậy của cải cách và tạo dựng được những người ủng hộ cải cách, và xem nhịp độ chung của cải cách có căn cứ vào mức độ ủng hộ chính trị để tiếp tục hay không. 2.5.2 Chuyển đổi ở Trung Quốc và Việt Nam, cuộc tranh luận về liệu pháp sốc và chuyển đổi từ từ: Quá trình chuyển đổi ở Trung Quốc và Việt Nam bắt đầu tương đối sớm so với các nước Đông Âu và Liên Xô cũ. Sau khi ông Mao Trạch Đông chết, ông Đặng Tiểu Bình lên nắm quyền từ cuối năm 1978 và tuyên bố về việc hiện đại hoá đất nước. Trung Quốc mở cửa ra thế giới bên ngoài, nhằm mang lại chuyển giao công nghệ và quản lý hiện đại để hiện đại đất nước và nâng cao mức sống của nhân dân. Sau chiến thắng lịch sử năm 1975, cả nước ta thống nhất. Năm 1979, chính sách cải cách được thảo luận lần đầu, và Quốc hội khoá 5 năm 1982 thông qua. Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ 6 năm 1986 chính thức mở đầu công cuộc đổi mới, cải cách theo định hướng thị trường có sự quản lý của nhà nước. Mặc dù định hướng chính sách cải cách là khá giống nhau ở Trung Quốc và Việt Nam, song hai nước nhận thấy yêu cầu phải cải cách gần như độc lập nhau trong cùng khoảng thời gian khác nhau (Golblatte, 1998). Việt Nam khởi đầu sự nghiệp cải cách của mình vì những lý do nội tại, và không hoàn toàn đi theo lối của Trung Quốc. Nước ta trải qua hai cuộc chiến tranh thần thánh chống đế quốc Pháp và Mỹ, song cả nước chưa bao giờ phải trải qua thời kỳ khủng khiếp như Cách mạng văn hoá ở Trung Quốc. Trong khi quan hệ giữa Trung Quốc và Liên Xô cũ gián đoạn vào thập kỷ 1960 thì Việt Nam là thành viên của Hội đồng tương trợ kinh tế cho tới khi khổi này tan rã (UNDP, 1991; NHTG, 1993; 1996). Hơn nữa, trong khi Việt Nam có một giai đoạn cải cách rất nhanh vào năm 1989 để đối phó với tình trạng lạm phát gia tăng cao thì Trung Quốc chưa bao giờ có thời kỳ nào cải cách nhanh chóng như vậy. Tuy nhiên, kinh nghiệm chuyển đổi tại hai nước này có cùng những đặc điểm khác với các quốc gia khác ở Trung và Đông Âu và Liên Xô cũ (Lê Đăng Doanh, 1996; NHTG, 1996). Các tác phẩm về chuyển đổi nhấn mạnh tầm quan trọng của các tác nhân khác nhau giữa các nhóm nước. Nhiều nhà quan sát (ví dụ Bruno, 1992, 1993; de Melo và các tác giả khác, 1996, 1997) ghi nhận rằng các điều kiện kinh tế, tài nguyên thiên nhiên, lịch sử và các thiết chế tổ chức của các nước chuyển đổi là rất khác nhau. Trong lúc trước khi chuyển đổi thì Trung Quốc và Việt Nam được xem là hai nước nghèo, nền kinh tế chủ yếu là nông nghiệp, thì các nước khác ở Trung và Đông Âu và Liên Xô cũ là công nghiệp khá phát triển, có thu nhập bình quân theo đầu người tương đối cao. Tỷ trọng của khu vực nhà nước trong nền 25
26. kinh tế của các nước Trung và Đông Âu và Liên Xô cũ là nhiều hơn so với Trung Quốc và Việt Nam (NHTG, 1996; Walder, 1996). Những chi tiết này cho thấy có các chọn lựa quyết định mang tính chính sách tại các nhóm nước khác nhau. Trong khi tại các nước Trung và Đông Âu và Liên Xô cũ chú trọng nhiều vào chuyển đổi thể chế chính trị, ít chú ý tới các điều kiện ban đầu như là nhân tố then chốt ảnh hưởng tới quá trình cải cách và các kết quả kinh tế, thì chuyển đổi tại Trung Quốc và Việt Nam phần lớn nhằm vào các phương diện kinh tế và ít biến động về chính trị (de Melo và các tác giả khác, 1996, 1997; NHTG, 1999). Ví dụ, White (1996, tr: 40) lập luận: “Một mặt, các quốc gia ở Trung và Đông Âu và Liên Xô cũ thì chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường với các mức độ dân chủ hoá chính trị khác nhau; mặt khác, các nước như Trung Quốc và Việt Nam thì chuyển sang tự do hoá nền kinh tế trong điều kiện khuôn khổ chính trị gần như giữ nguyên vẹn”. Về kết quả của chuyển đổi, Trung Quốc và Việt Nam kìm hãm được lạm phát và có mức tăng trưởng GDP cao kể từ khi bắt đầu cải cách (NHTG, 1993, 1996; UNDP, 1996, 1999; Maidment và các tác giả khác, 1998). Trong khi nền kinh tế Trung Quốc tăng trưởng ở mức 9,5% một năm kể từ khi bắt đầu cải cách kinh tế vào năm 1978 (Gungwu & Wong, 1998), thì Việt Nam có mức tăng trưởng GDP 8,5% trong khoảng 1991-1997 (NHTG, 1999). Thu nhập bình quân đầu người của Trung Quốc tăng gấp 4 lần trong khoảng 1979 đến 1990 (tính theo mức giá năm 1990) từ 150 đô la lên 610 đô la Mỹ, thi Việt Nam cũng đạt được mức tăng từ 185 đô la một đầu người năm 1986 lên 350 đô la một đầu người năm 1997 (UNDP, 1999; NHTG, 1999). Các thành tựu khác về chính trị cũng rất đáng kể. Trong khi vai trò của Trung Quốc trên trường quốc tế được nâng cao như một siêu cường mới nổi lên (Kristof &Wudunn, 1994; Walder, 1996; Gungwu &Wong, 1998), thì Việt Nam hiện là thành viên chính thức của ASEAN với tiếng nói ngày càng nổi bật trên vũ đài chính trị khu vực và quốc tế. Về xã hội, Trung Quốc có số dân biết đọc biết viết ngày càng cao, còn Việt Nam đã giảm được 1/2 số người đói nghèo trong khoảng 1986-1998 (NHTG, 1999). Thực tế thì sự chuyển đổi của Trung Quốc và Việt Nam hãy còn lâu mới gọi là hoàn thành. Hãy còn rất nhiều thách thức mà hai quốc gia phải đối mặt, đặc biệt là về cải cách khu vực doanh nghiệp nhà nước, sự thiếu ổn định của hệ thống ngân hàng và tệ tham nhũng còn đang lan tràn (Rawki, 1996; UNDP, 1997). Tuy vậy, có thể xác định ra một số nguyên nhân thành công của quá trình chuyển đổi tại hai nước. Ví dụ, Fforde & de Vylder (1996) và Lau (1998, tr: 43-70) lập luận rằng thành công của cả hai nước về cải cách kinh tế là nhờ vào việc bù đắp cho những người thiệt thòi trong quá trình cải cách; các yếu tố quan trọng trong cải cách bao gồm việc “mở cửa” cho thương mại quốc tế và đầu tư nước ngoài, thị trường hoá, phân quyền ra quyết định trên cơ sở “giao khoán”, và thành lập nên các hình thức sản xuất phi sở hữu nhà nước. Tại Việt Nam, các cải cách quan trong đã tiến hành bao gồm cải cách nông nghiệp, cơ cấu lại hệ thống tài chính và khuôn khổ pháp luật, cải cách doanh nghiệp nhà nước, và cải cách về thương mại và đầu tư, tát cả các cuộc cải cách này đều giúp tạo nên những thành tựu lớn lao cho đất nước, Lê Đăng Doanh & McCathy, 1996). Các nỗ lực cải cách và thành công ban đầu tại Trung Quốc và Việt Nam càng làm cho cuộc tranh luận về liệu pháp sốc (shock therapy) và cải cách từ từ (gradualism) trở nên sôi nổi và bao hàm các lập luận ủng hộ cũng như đối chọi gắt gao. Liệu pháp sốc (hay còn gọi là cải cách từ trong ra ngoài) nhằm thay thế cơ chế tập trung quan liêu bao cấp bằng cơ chế thị trường ngay lập tức, với những cải cách đột biến (Katz, 1996). Ngân hàng thế giới (1996, tr: 9) lập luận rằng các cuộc cải cách này bao gồm việc tự do hoá nhanh chóng về giá cả và thương mại, kết hợp với bình ổn giá; chuyển nhanh chóng đồng tiền sang thành 26
27. tiền có thể chuyển đổi được; mở cửa thị trường; thúc đẩy tư nhân hoá doanh nghiệp nhà nước, cải cách các thể thức kế toán, hệ thống thuế, hệ thống pháp lý, khu vực tài chính và nền công vụ. Phương thức tiếp cận này được sử dụng rộng rãi tại các nước Trung và Đông Âu và Liên Xô cũ qua các lựa chọn chính sách của họ (Kizilialli, 1994; NHTG, 1996; Murrel, 1996). Trọng tâm là nhằm chuyển dổi về chính trị, trong khi ít chú ý tới các điều kiện ban đầu như là một nhân tố cơ bản để làm sâu sắc quá trình cải cách để mang lại các kết quả kinh tế. De Melo và các tác giả khác (1997, tr: 3-4) lập luận rằng giữa chuyển đổi về chính trị và sự chuyên sâu trong cải cách có các mối quan hệ chặt chẽ với nhau, và họ kết luận rằng cải cách kinh tế tỏ ra dễ dàng hơn tại các quốc gia nào tiến hành thay đổi cơ bản về chính trị. Tại những nước này, giai đoạn ban đầu của chính thể bất thường “đã tạo nên cánh cửa cơ hội cho các nhà hoạch định chính sách đẩy mạnh các cuộc cải cách mang tính quyết định”. Các tác giả khác như Kizialli (1994) và Scheifer (1997), khi so sánh việc thực hiện của Liên Bang Nga và Ba Lan, đã chỉ ra tầm quan trọng của việc chuyển đổi chính trị trong quyết định thành công của cải cách kinh tế. Hơn nữa, hãy còn có một quan niệm ủng hộ cho cải cách nhanh chóng so với cải cách từ từ, một khi bộ máy kế hoạch hoá tập trung đã bị phá vỡ, giữ nguyên trạng không phải là sự lựa chọn khả thi cho các nước Trung và Đông Âu và Liên Xô cũ (de Melo và các tác giả khác, 1996). Ngược lại, chuyển đổi từ từ đặc trưng bằng các cải cách từng bước, tăng tiến và chia thành các giai đoạn, khởi đầu với các thử nghiệm ở phạm vi hẹp, sau đó mở rộng thành công ra cả nước (NHTG, 1993; UNDP, 1993; Naya & Tan, 1996). Về phương thức tiếp cận này, “một số lĩnh vực như nông nghiệp được tự do hoá trước. Sau đó, thị trường được dần dần mở rộng một cách vững chãi sang các lĩnh vực kinh tế khác một khi các thể chế của hệ thông thị trường được xây dựng” (NHTG, 1996, tr: 10). Các tác giả ủng hộ cho phương thức tiếp cận này (ví dụ như Katz, 1996; Montes, 1997; Kolotko, 1999) lập luận rằng nền kinh tế thị trường không chỉ đòi hỏi có qui chế tự do hoá và sở hữu tư nhân, mà còn cả các thiết chế tổ chức thích hợp. Đó là lý do tại sao chuyển đổi chỉ nên tiến hành từ tưd, do việc xây dựng thiết chế tổ chức là một quá trình dần dần với các tổ chức mới, pháp luật mới, và thay đổi dần hành vi của các thực thể kinh tế khác nhau. Cải cách theo lối từ từ giúp giảm bớt khả năng có nhiều người bị ảnh hưởng tiêu cực của quá trình chuyển đổi, do vậy, dễ được ủng hộ của dân chúng, làm cho việc lựa chọn giữa các giải pháp chính trị trở nên dễ dàng hơn (Lau, 1998). Kolotko (1999, tr: 2) lập luận rằng nếu có thể chuyển sang kinh tế thị trường nhờ liệu pháp sốc thì đó là một điều thật ngây thơ. Theo ông, chỉ có các giải pháp tự do hoá và ổn định là có thể tiến hành theo lối cấp tiến, mà thậm chí điếu đó cũng không phải là nhất thiết phải như vậy. Yêu cầu phải có phương thức này căn cứ vào phạm vi tái ổn định tài chính và chỉ có thể làm được với điều kiện có sự cân nhắc thoả đáng về mặt chính trị. Khi xem xét tới sự chuyển đổi tại Trung Quốc và Việt Nam, Montes (1997) nêu bật rằng sự chú trọng tới chính sách phát triển và xử sự với các cải cách theo định hướng thị trường với tư cách là công cụ để phát triển thành công đã đóng góp đáng kể cho sự tăng trưởng nhanh chóng tại hai quốc gia này. Điều này là rất lý thú, do sự phát triển bền vững như vậy chưa có được tại bất cứ quốc gia nào ở Trung và Đông Âu và Liên Xô cũ. “Các cải cách của hệ thống XHCN tuy thất bại ở Châu Âu, song vẫn tiếp tục ở Châu Á” (Kolotko, 1999, tr: 19). 2.6 KẾT LUẬN: PHẦN ĐÁNH GIÁ Phần khái quát trên đây cho thấy cải cách hành chính là một quá trình lịch sử lâu dài, bắt nguồn từ các vương triều cổ đại tại Châu Âu, sau đó lan ra các nước thuộc thế giới thứ ba vào nửa cuối thế kỷ 20, và hiện nay lan rộng trên toàn thế giới. Hiện tượng này trở nên nổi bật do nhiều nhân tố, cả từ ngoại tại bộ máy nhà nước, lẫn nội tại các hệ thống chính phủ. 27
28. Các yêu cầu từ bên ngoài bao hàm các đòi hỏi ngày càng tăng của công chúng về các dịch vụ đa dạng và có chất lượng cao hơn mà nhà nước phải cung cấp cho dân, về việc mở rộng dân chủ và sự tham gia của quảng đại quần chúng nhân dân trong các hoạt động của bộ máy nhà nước, đi đôi với sự cạnh tranh quốc tế trong một thế giới đang toàn cầu hoá buộc mỗi nhà nước phải cải tiến việc thực thi công tác của mình. Ngay trong nội tại của mỗi chính phủ, việc các hoạt động ngày càng trở nên phức tạp và đa dạng hơn khong chỉ đòi hỏi bộ máy chính phủ phải mở rộng phạm vi và chuyên môn hoá hơn nữa, mà còn phải hợp lý hoá việc hoạt động của các đơn vị, tổ chức khác nhau, cũng như hành vi và thái độ của các công chức trong đó. Cải cách hành chính thời xưa xảy ra chủ yếu tại các nước Phương Tây nơi hệ thống tổ chức chính phủ mang tính chất đặc thù và chi tiết về chức năng, và việc phân bổ vai trò chính trị phần lớn là do thành tựu mà có chứ không phải là nhờ gán cho, điều đó thể hiện đặc trưng của xã hội này. Có thể định ra hai giai đoạn chính. Gia đoạn thứ nhất là một thời kỳ dài chủ yếu liên quan tới việc hình thành và phát triển nên bộ máy hành chính để thay mặt cho mỗi người trong chính thể quản lý nhà nước. Muhataba (1989, tr: 30) lập luận “mặt dù bề mặt là hiệu quả và tiết kiệm, song đó chưa hẳn là trọng tâm của thời này”. Giai đoạn thứ hai chủ yếu liên quan tới kinh tế, hiệu lực, hiệu quả và sự tham gia của nhân dân v.v. khi bộ máy hành chính đã trở nên vững mạnh. Mặc dù các quốc gia chấp nhận các phương thức cải cách khác nhau, mức độ thành công của mỗi nước cũng khác nhau. Những nguyên nhân về thành công hay thất bại trong cải cách có thể là do sự ủng hộ về mặt chính trị hay của nhân dân, cho tới việc lựa chọn các biện pháp và trọng tâm cải cách khác nhau. Có thể nói rằng cải cách hành chính tại các nước đang phát triển bắt đầu ngay từ những ngày đầu họ giành được độc lập, nhất là giai đoạn sau Đại chiến thế giới lần thứ hai, và trong suốt thập kỷ 50, 60 của Thế kỷ 20. Việc giành được độc lập kéo theo vấn đề hợp lý hoá toàn bộ bộ máy nhà nước vốn trước đó do các nước đế quốc thực dân lập ra. Mục tiêu và các chức năng của nhà nước mới sau độc lập thay đổi rất nhiều về bản chất, do vậy, các loại hình hoạt động của nhà nước cũng tăng lên đáng kể về số lượng, phạm vi cũng như mức độ. Các đòi hỏi đó đồng thời phát sinh trong hoàn cảnh còn đầy trắc trở, chưa từng có kinh nghiệm trước đây làm cho nhà nước mới này phần nhiều chỉ là phản ứng lại trước tình thế chứ chưa thể kiểm soát được toàn bộ tiến trình theo một kế hoạch tổng thể vạch ra theo một qui trình và luạn cứ khoa học. Đó cũng chính là căn nguyên vì sao các cuộc cải cách hành chính vào cuối thập kỷ 1960 và 1970 atị nhiều nước đang phát triển chưa mang lại nhiều thành công. Từ đầu thập kỷ 1980, một trào lưu mới về hành chính công phát sinh ra với tên gọi là quản lý công mới do có những thiếu sót tiềm ẩn trong hành chính truyền thống và khởi đầu với một luận thuyết chính trị về vai trò của nhà nước trong đời sống hiện đại. Thực tiễn tập trung quá nhiều vào nhà nước nay được xem là không thể đáp ứng được cho phát triển quốc gia, cho các nhu cầu của nhân dân, cũng như cho đòi hỏi về dân chủ hoá và trách nhiệm báo cáo cao hơn. Chúng ta vẫn thừa nhận vai trò không thể thiếu được của nhà nước, song với tư cách là “điều tiết”, "tạo điều kiện" chứ không phải là kiểm soát và can thiệp thô bạo vào thị trường. Gianh giới giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân ngày càng trở nên không rõ ràng, nhà nước ngày càng tập trung vào các chức năng mang tính vĩ mô, thu hẹp phạm vi của mình, giảm bớt chi phí, nhân viên, đầu tư và các dịch vụ, đòi hỏi phải có năng suất cao hơn và thực thi công tác tốt hơn trong các lĩnh vực của mình. Để nâng cao được vị thể của quốc gia trong nền kinh tế thế giới, các chính phủ buộc phải xác định lại vai trò và các chiến lược của mình. Để là được như vậy, chắc chắn phải đụng đến 28
29. bộ máy hành chính, giải quyết các vấn đề bức bối hàng ngày, những hạn chế, trở ngại, tệ quan liêu giấy tờ, phục vụ kém và tệ tham nhũng. Về cải cách hành chính và quản lý theo hướng quản lý công mới, phần khái quát này cho thấy có những trọng tâm và kết quả, cũng như thất bại của các quốc gia khác nhau. Mặc dù khi so sánh các quốc gia phát triển nhất trong khối OECD thấy rằng không thể đưa ra một mô hình chung, song cũng có thể xác định được một số biện pháp được sử dụng nhiều nhất như: cải cách tài chính và quản lý, phân quyền, ủy quyền và dân chủ hoá. Trong khi các nước khối Ang-lô Xắc-xông (Anh, Ốt-xtra-lia, Niư-Zilơn và Ca-na-đa) chủ yếu là tiến hành cải cách công vụ, thương mại hoá, tập đoàn hoá và tư nhân hoá, thì đặc tính cơ bản trong cải cách của các nước khác như Đức, Pháp, Hà Lan là phi tập trung hoá, còn Mỹ thì thực hiện phi quy chế hoá các hoạt động khu vực tư. Điều này cho thấy là không có một “mô hình” làm khuôn mẫu cho cải cách khu vực nhà nước như một số tác phẩm nêu lên. Trong khi nguyên cớ của cải cách khu vực nhà nước tại các nước OECD là nhu cầu đạt được sự quản trị tốt (good governance) trong một nền kinh tế giao thầu, thì lý do để cải cách tại các quốc gia đang phát triển như Đài Loan, Ma-lay-xia, Hàn Quốc lại khác. Tại các nước này, “các vấn đề quản trị nhất thiết là các vấn đề về quản lý qúa trình xây dựng nhà nước và tăng trưởng kinh tế, để tăng trưởng đòi hỏi phải có điều phối và hợp tác chặt chẽ hơn giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân” (Cheung, 1997, tr. 448). Mặc dù tại các nước đang phát triển khác cũng dành rất nhiều nỗ lực cải cách hành chính, song kết quả vẫn chưa đạt được như mong muốn. Tại các nước chuyển đổi thuộc Trung, Đông Âu và Liên Xô cũ, cải cách hành chính trước hết được xác định về phần quá trình đi xa khỏi quá khứ chứ chưa phải là dẫn tới một trạng thái vận hành thông suốt hơn. Chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung, quan liêu, bao cấp sang nền kinh tế thị trường, dân chủ và pháp quyền bắt buộc phải là một quá trình đa ngành, đa lĩnh vực: nó là một hệ thống phức tạp các vấn đề tách bạch nhau, đan xen nhau chằng chịt, tác động tới mọi phương diện của đời sống chính trị, kinh tế và xã hội. Mặc dù các tác phẩm về chuyển đổi xem xét quá trình này chủ yếu từ quan điểm kinh tế, ngày càng có nhiều học giả quan tâm tới vai trò mà nhà nước và khu vực công nắm tại các quốc gia này. Tiếp theo sự đổi chiều vào năm 1989 và những năm tiếp theo đó, yêu cầu phải cải cách khu vực nhà nước tại các nước chuyển đổi thuộc Trung, Đông Âu và Liên Xô cũ đương nhiên làm cho các nước này học theo lối Phương Tây. Song, nếu cho rằng cách thức đó là lời giải đáp cho mọi vấn đề của mọi quốc gia thì thật là nhầm lẫn. Vấn đề đặt ra là học hỏi và vận dụng như thế nào vào tình huống cụ thể của mỗi quốc gia tho thích hợp. Hơn nữa, do chuyển đổi vẫn tiếp tục nên cuộc tranh luận về phương thức nào, liệu pháp sốc hay chuyển đổi từ từ để mang lại tăng trưởng kinh tế và cải thiện đời sống nhân dân, vẫn diễn ra găy gắt. Mặc dù chưa có dẫn chứng về nước chuyển đổi hoàn toàn thành công, song các kết quả ban đầu mà Trung Quốc và Việt Nam đạt được đã thu hút sự quan tâm của nhiều học giả và các nhà thực tiễn về phát triển trên thế giới. Phần lớn các tác phẩm viết về Trung Quốc và Việt Nam lập luận rằng thành công của hai nước có được là nhờ vào phương thức tiếp cận cải cách dần dần, tiến hành từng bước vững chắc. Điều quan trọng cần ghi nhận vai trò của nhà nước và quá trình xây dựng thiết chế tổ chức trong chyển đổi. Về lâu dài, sau khi học hỏi những bài học cay đắng rằng kinh tế thị trường không thể mở rộng được nếu như không có chính sách phát triển thoả đáng của nhà nước và các tổ chức vững mạnh, thì cả hai nhóm quốc gia chuyển đổi này, tức là các nước chuyển đổi thuộc Trung, Đông Âu và Liên Xô cũ, Trung Quốc và Việt Nam sẽ có cơ hội thành công trên mặt trận thị trường của mình. 29