Giới thiệu về đánh giá tác động môi trường

Nội dung text: Giới thiệu về đánh giá tác động môi trường

1. Giới thiệu về đánh giá tác động môi trường John Glasson
2. Riki Therivel Andrew Chadwick (Môi trường tự nhiên và nhân tạo) Số 1 Chương 1: Ðại cương và nguyên tắc 1.1. Giới thiệu Trong những năm gần đây, công chúng ngày càng quan tâm đến các vấn đề môi trường, đến phát triển bền vững và cải tiến phương thức quản lý phát triển sao cho hài hòa với lợi ích môi trường. Cùng với sự quan tâm đó là sự ra đời của các quy định luật pháp mới (bao gồm các quy định của quốc gia và quốc tế, ví dụ như quy định của Uỷ ban Châu Âu) nhằm cố gắng làm thay đổi mối quan hệ giữa môi trường và phát triển. Ðánh giá tác động môi trường là một ví dụ quan trọng về một trong những nỗ lực đó. Luật đánh giá tác động môi trường được áp dụng ở Mỹ đã hơn 20 năm nay. Năm 1985, Uỷ ban Châu Âu ra chỉ thị tăng cường áp dụng luật này ở các nước thành viên EC và kể từ năm 1988 - khi luật được giới thiệu ở Anh - nó đã trở thành một lĩnh vực phát triển mạnh. Từ chỗ ban đầu chỉ có 20 báo cáo về tác động môi trường mỗi năm, hiện nay Anh đã có trên 300 báo cáo /năm và đây mới chỉ là “một góc nhỏ của tảng băng trôi”. Trong những năm 1990, phạm vi đánh giá tác động môi trường sẽ được mở rộng hơn rất nhiều. Do đó, chúng ta có lẽ sẽ rất ngạc nhiên khi biết rằng việc đánh giá tác động môi trường gặp phải nhiều sự phản đối ở nhiều nước khác nhau, đặc biệt là ở Anh. Các nhà lập kế hoạch thanh minh rằng họ đã và đang tiến hành các đánh giá tác động môi trường, nhưng điều này chỉ đúng sự thật một phần. Nhiều chuyên gia về phát triển coi đánh giá tác động môi trường là một sức ép khác đối với sự phát triển, gây tốn kém thời gian và tiền bạc. Ngoài ra, cả chính quyền trung ương cũng rất thiếu nhiệt tình. Ðiều đáng buồn cười là luật pháp Anh hiện nay chỉ dùng thuật ngữ “đáng giá môi trường”, lờ đi từ “tác động” vốn rất nhạy cảm về chính trị và nghe có vẻ tiêu cực. Thực ra, thuật ngữ này vẫn còn đang ở giai đoạn hình thành sơ khai. Do đó, trong chương này, chúng tôi đưa ra những giới thiệu đại cương về Ðánh giá tác động môi trường trên phương diện là một quy trình cùng với mục tiêu của quy trình đó; về các hình thức phát triển, môi trường và các tác động môi trường và các vấn đề liên quan đến Ðánh giá tác động môi trường hiện nay. 1.2. Bản chất của đánh giá tác động môi trường Ðịnh nghĩa: Có rất nhiều Ðịnh nghĩa về Ðánh giá tác động môi trường. Từ định nghĩa rộng của Munn (1979), theo đó cần phải “phát hiện và dự đoán những tác động đối với môi trường cũng như đối với sức khoẻ và sự thịnh vượng của con người, của các đề xuất, các chính sách, chương trình, dự án, quy trình hoạt động và cần phải “chuyển giao và công bố những thông
3. tin về các tác động đó”. Theo định nghĩa hẹp của Cục môi trường Anh, “thuật ngữ “đánh giá môi trường” chỉ một kỹ thuật và một quy trình dùng để giúp các chuyên gia phát triển tập hợp những thông tin về ảnh hưởng đối với môi trường của một dự án và những thông tin này sẽ được những nhà quản lý quy hoạch sử dụng để đưa ra những quyết định về phương hướng phát triển.” Năm 1991, Uỷ ban Liên hiệp quốc về các vấn đề kinh tế Châu Âu đã đưa ra một định nghĩa ngắn gọn và súc tích “Ðánh giá tác động môi trường là đánh giá tác động của một hoạt động có kế hoạch đối với môi trường.” Quy trình đánh giá tác động môi trường (EIA) Ðánh giá tác động môi trường là một quy trình có tính hệ thống nhằm xem xét trước những hậu quả mà các hoạt động phát triển gây ra cho môi trường. So với các cơ chế bảo vệ môi trường khác, cơ chế này tập trung vào ngăn ngừa ô nhiễm. Trước đây, các nhà quy hoạch tất nhiên cũng tiến hành đánh giá những tác động của phát triển đối với môi trường nhưng không thực hiện một cách có hệ thống, có kỷ luật như yêu cầu của một quy trình EIA. Quy trình Ðánh giá tác động môi trường bao gồm một số bước như đã nêu ở Hình 1.1. Những bước này được miêu tả ngắn gọn dưới đây và sẽ được bàn kỹ hơn từ chương 4 đến chương 7. Cần chú ý rằng mặc dù các bước được liệt kê lần lượt theo kiểu đường thẳng nhưng Ðánh giá tác động môi trường là một hoạt động có tính quay vòng, giữa các bước có sự liên hệ chặt chẽ với nhau. Trong thực tế, việc đánh giá tác động môi trường có nhiều điểm khác so với quy trình trong Hình 1.1. Ví dụ như, luật Ðánh giá tác động môi trường của Anh hiện nay không yêu cầu một số bước, ví dụ như: xem xét các giải pháp thay thế, giám sát sau khi đưa ra quyết định (Cục môi trường Anh 1989). Ngoài ra thứ tự các bước trong quy trình cũng có thể thay đổi. * Giới hạn lựa chọn dự án: Việc áp dụng Ðánh giá tác động môi trường chỉ giới hạn cho những dự án có tác động đáng kể đối với môi trường. Việc lựa chọn một phần dựa trên những quy định về Ðánh giá tác động môi trường hiện hành ở nơi và ở thời điểm tiến hành đánh giá. * Phạm vi: ngay từ lúc đầu, phải xác định được những vấn đề chính yếu từ tất cả những tác động mà một dự án phát triển có thể gây ra và từ tất cả những giải pháp thay thế có thể áp dụng được. * Xem xét những giải pháp thay thế: bước này để đảm bảo rằng các biện pháp khả thi khác đã được xem xét, bao gồm thay đổi địa điểm, quy mô, quy trình, cách bố trí, điều kiện hoạt động của dự án, kể cả giải pháp “không hành động”. * Miêu tả hoạt động của dự án phát triển: bước này bao gồm phân loại mục đích và tính hợp lý của dự án; tìm hiểu những đặc điểm khác nhau của dự án, ví dụ như các giai đoạn phát triển, địa điểm, các quy trình. * Miêu tả tình trạng môi trường: miêu tả tình trạng môi trường hiện nay và trong tương lai, khi dự án kết thúc, trong đó có tính đến những thay đổi do các sự cố thiên nhiên và do các hoạt động của con người. * Xác định những tác động chủ yếu: bước này cùng với các bước trên nhằm đảm bảo rằng tất cả các tác động đáng kể có thể xảy ra đối với môi trường (cả tác động có lợi lẫn tác động có hại) đều được phát hiện và tính đến trong quá trình đánh giá.
4.  Dự đoán những tác động nhằm xác định quy mô và các khía cạnh khác của một sự thay đổi môi trường khi có một dự án/hoạt động đang diễn ra bằng cách so sánh với tình hình khi không có dự án /hoạt động đó. - Ðánh giá ý nghĩa: nhằm đánh giá ý nghĩa tương đối của các tác động để tập trung vào những tác động tiêu cực chủ yếu. - Khắc phục: Bước này đưa ra những biện pháp nhằm tránh, giảm nhẹ, khắc phục hoặc bồi thường cho bất kỳ tác động có hại nào. - Xin ý kiến và kêu gọi sự tham gia của quần chúng: Bước này nhằm đảm bảo chất lượng, tính toàn diện và hiệu quả của quy trình Ðánh giá tác động môi trường cũng như để đảm bảo rằng quan điểm của công luận được xem xét kỹ lưỡng trong quá trình đưa ra quyết sách. * Trình bày: Ðây là một bước rất quan trọng trong quy trình. Nếu bước này không được thực hiện tốt thì sẽ làm cho các công việc trước đây trở nên vô ích *Xem xét, đánh giá lại: đây là bước xem xét một cách có hệ thống về chất lượng đánh giá tác động môi trường nhằm đóng góp cho quá trình đưa ra quyết sách. * Ðưa ra quyết định về dự án: quyết định này bao gồm cả ý kiến của những người có trách nhiệm về hệ thống tác động môi trường (kể cả các chuyên gia tư vấn) và các ý kiến đóng góp khác . * Giám sát sau khi đưa ra quyết định: Bước này góp phần giúp quản lý dự án một cách hiệu quả. * Kiểm tra: Ðây là bước tiếp theo của bước theo dõi giám sát, bao gồm so sánh các kết quả đạt được với kết quả dự kiến. Bước này được sử dụng để đánh giá chất lượng của khâu phát hiện, dự đoán tác động và hiệu quả của khâu khắc phục ảnh hưởng. Ðây là một bước quan trọng trong đánh giá tác động môi trường. Giới hạn lựa chọn dự án - Có cần tiến hành Ðánh giá tác động môi trường hay không ? Phạm vi - Những tác động và những vấn đề nào cần được xem xét Miêu tả dự án / hoạt động phát triển Miêu tả tình trạng môi trường Phát hiện những tác động môi trường chủ yếu Dự đoán các tác động Ðánh giá ý nghĩa của các tác động Xác định các biện pháp khắc phục Trình bày những kết quả đánh giá tác động môi trường Xét lại quy trình đánh giá tác động môi trường
5. Ðưa ra quyết định Theo dõi, giám sát sau khi đưa ra quyết định Kiểm tra các biện pháp dự đoán tác động và khắc phục hậu quả Tham khảo ý kiến quần chúng
6. Hình 1.1. Những bước quan trọng trong quy trình Ðánh giá tác động môi trường: Ðánh giá tác động môi trường là một hoạt động có tính quay vòng, trong đó có sự liên hệ chặt chẽ giữa các bước khác nhau. Ví dụ như sự tham gia của quần chúng rất hữu ích trong hầu hết các bước của quy trình, các hệ thống theo dõi giám sát cần thảm khảo những thông số trong các bước đầu và trong miêu tả tình hình. Công bố tài liệu về đánh giá tác động môi trường
7. Việc công bố những tài liệu về đánh giá tác động môi trường bao gồm công bố những thông tin dự đoán thu được sau các bước của quy trình đánh giá. Phòng bệnh hơn chữa bệnh. Khi một hệ thống EIA phát hiện ra nhiều tác động có hại không thể tránh khỏi, nó sẽ cung cấp những thông tin rất có giá trị nhằm giúp đình chỉ hoặc có những cải tiến cơ bản đối với hoạt động phát triển đó. Nếu có thể hạn chế được những tác động có hại đó bằng các biện pháp khắc phục ảnh hưởng thì có thể đưa ra quyết định khác. Bảng 1.1 cho thấy một ví dụ về nội dung của một hệ thống đánh giá tác động môi trường của một dự án phát triển. Báo cáo tóm tắt ngoài chuyên môn là một trong những bộ phận tài liệu quan trọng. Việc đánh giá tác động môi trường đôi khi rất phức tạp. Do đó báo cáo tóm tắt có thể giúp cho việc giao dịch với các bên đối tác khác nhau được dễ dàng hơn. Báo cáo phương pháp phản ánh tính chất phức tạp của quy trình. Ngay từ đầu, báo cáo đưa ra một số thông tin quan trọng (ví dụ như: ai là chuyên gia tư vấn, hình thức tư vấn? Phương pháp được sử dụng là gì? những khó khăn nào đã phát sinh ? Giới hạn của hệ thống đánh giá tác động môi trường là gì ?) Báo cáo tóm tắt về các vấn đề cơ bản cũng có thể giúp tạo điều kiện cho việc giao dịch, trao đổi. Những hệ thống đánh giá tác động môi trường tốt còn có một chương trình theo dõi giám sát. Những thông tin cơ bản về dự án phát triển thu được sau những bước đầu của quy trình đánh giá tác động môi trường, bao gồm: miêu tả chi tiết về dự án, các điều kiện cơ bản (kể cả các kế hoạch và chính sách quy hoạch thích hợp). Thông thường, đối với mỗi chủ đề của hệ thống đánh giá tác động môi trường, sẽ có thảo luận về những điều kiện hiện tại, dự đoán những tác động, phạm vi khả năng khắc phục và giải quyết những tác động xấu. Trong thực tế, các hệ thống đánh giá tác động môi trường rất khác nhau giữa các nghiên cứu khác nhau và giữa các nước khác nhau. Theo một nghiên cứu gần đây của Liên hiệp quốc về hoạt động đánh giá tác động môi trường ở một số nước cho thấy có những thay đổi về mặt quy trình và hồ sơ tài liệu (theo Uỷ ban kinh tế Châu Âu của Liên hiệp quốc năm 1991). Những thay đổi đó bao gồm: chú trọng hơn đến khía cạnh kinh tế xã hội, sự tham gia của quần chúng và đến những hoạt động “sau khi ra quyết định” ví dụ như theo dõi giám sát. Bảng 1.1. Nội dung của hệ thống đánh giá tác động môi trường của một dự án Báo cáo ngoài chuyên môn Phần 1: Phương pháp và những vấn đề chính 1. Báo cáo về phương pháp 2. Báo cáo về các vấn đề chính; báo cáo về hoạt động theo dõi, giám sát Phần 2: Những đặc điểm cơ bản của dự án phát triển 3. Những nghiên cứu ban đầu: nhu cầu, quy hoạch, các biện pháp thay thế, lựa chọn địa điểm 4. Miêu tả vị trí /những điều kiện cơ bản 5. Miêu tả dự án phát triển 6. Các chương trình và hoạt động
8. Phần 3: Ðánh giá tác động môi trường - những chủ đề chính 7. Tình hình sử dụng đất, cảnh quan và chất lượng thực tế 8. Ðịa lý, địa hình và đất 9. Chất lượng nước và điều kiện thủy văn 10. Chất lượng không khí và khí hậu 11. Sinh thái nước và đất 12. Tiếng ồn 13. Giao thông 14. Ðiều kiện kinh tế - Xã hội 15. Mối liên quan giữa các tác động Các định nghĩa khác Các hoạt động phát triển không chỉ ảnh hưởng đến môi trường tự nhiên còn có thể ảnh hưởng đến môi trường kinh tế và xã hội (ví dụ như: các cơ hội công ăn việc làm, các dịch vụ sức khoẻ, giáo dục, các cấu trúc cộng đồng, lối sống và nhiều giá trị khác. Do đó, trong tài liệu này, đánh giá tác động kinh tế - xã hội hay đánh giá tác động xã hội được coi như một bộ phận của đánh giá tác động môi trường. Tuy nhiên, ở một số nước, chúng bị coi như một quy trình riêng biệt, ở một số nước khác, chúng được tiến hành song song với quy trình đánh giá tác động môi trường. (Carky & Bustelo 1984, Finsterbusch, 1985). Ðánh giá môi trường chiến lược (SEA) là một hình thức đánh giá tác động môi trường nhưng được mở rộng cho các chính sách, kế hoạch và chương trình. Các hoạt động phát triển có thể là một dự án (ví dụ một nhà máy điện hạt nhân); một chương trình (ví dụ một số nhà máy điện hạt nhân có sử dụng lò phản ứng áp lực nước); một kế hoạch (ví dụ kế hoạch về hệ thống quy hoạch đô thị và nông thôn của Anh và xứ Wales); một chính sách (ví dụ chính sách phát triển các nguồn năng lượng có thể tái tạo). Nói chung, việc đánh giá tác động môi trường, thường được áp dụng đối với từng dự án riêng lẻ và vai trò của quy trình đánh giá tác động môi trường chính là trọng tâm của tài liệu này. Hiện nay, hoạt động đánh giá môi trường chiến lược hay nói cách khác là việc đánh giá tác động môi trường đối với các chương trình, kế hoạch và chính sách được Cộng đồng Châu Âu rất quan tâm (Therivel & cộng sự 1992). Hoạt động đánh giá môi trường chiến lược cho thấy một hình thức đề ra quyết sách ở trình độ cao hơn, có tính chất chiến lược hơn. Về mặt lý thuyết, việc đánh giá tác động môi trường cần phải được tiến hành trước hết với các chính sách, sau đó đến các kế hoạch và chương trình rồi cuối cùng mới đến các dự án. Ðánh giá rủi ro (RA) là một thuật ngữ khác có liên quan đến Ðánh giá Tác động môi trường (EIA). Hoạt động đánh giá rủi ro là một biện pháp phân tích những rủi ro liên quan đến nhiều hình thức phát triển khác nhau để đối phó với những sự cố như vụ nổ nhà mày hóa chất ở Flixborough (Anh) và vụ tai nạn ở nhà mày điện hạt nhân Three Mile Island (Mỹ) và Chernobyl (Ukraine). Nghiên cứu về hóa dầu và các lĩnh vực phát triển công nghiệp khác ở Canvey Island (Anh) là một ví dụ về biện pháp đó (Uỷ ban sức khoẻ và An toàn 1978).
9. 1.3. Những mục đích của hoạt động đánh giá tác động môi trường Hỗ trợ việc đưa ra quyết sách Ðánh giá tác động môi trường là một quy trìnhvới nhiều mục đích quan trọng. Ðó là một hoạt động hỗ trợ cho việc đưa ra quyết sách. Ví dụ như, đối với những nhà quản lý địa phương hoạt động đánh giá tác động môi trường giúp xem xét một cách có hệ thống những khía cạnh môi trường của một hoạt động phát triển trước khi đưa ra quyết định cuối cùng và trong đó một số trường hợp, nó giúp tìm ra những giải pháp thay thế. Người chịu trách nhiệm đưa ra quyết sách có thể cân nhắc báo cáo đánh giá tác động môi trường cùng với nhiều tài liệu khác liên quan đến hoạt động phát triển đó. So với các biện pháp khác, ví dụ như biện pháp phân tích chi phí - lợi ích, biện pháp đánh giá tác động môi trường thường có phạm vi rộng hơn. Việc đánh giá tác động môi trường không thay thế được cho bước quyết định nhưng nó giúp phân định một số yếu tố liên quan đến hoạt động phát triển và những yếu tố này có thể đưa đến một quyết định hợp lý hơn. Quy trình đánh giá tác động môi trường có thể là cơ sở cho việc đàm phán, thương lượng giữa các chuyên gia phát triển với các tổ chức dân sự hữu quan và các nhà quản lý quy hoạch. Ðiều này giúp cân bằng giữa lợi ích môi trường và lợi ích phát triển. Hỗ trợ cho sự định hình của một dự án phát triển Nhiều chuyên gia phát triển coi việc đánh giá tác động môi trường là một chướng ngại vật mà họ phải vượt qua trước khi xúc tiến các hoạt động khác. Quy trình đánh giá tác động môi trường còn có thể bị coi là một hoạt động tốn kém thời gian và tiền bạc. Tuy nhiên, hoạt động này có thể đem lại cho họ những lợi ích to lớn vì nó tạo ra một khuôn mẫu để song song xem xét các vấn đề môi trường và các vấn đề về thiết kế và vị trí. Việc đánh giá tác động môi trường góp phần hỗ trợ cho sự định hình của một dự án phát triển, ví dụ như: nó chỉ ra những bộ phận nào của dự án cần phải được cải tiến để giảm thiểu hoặc loại bỏ những tác động có hại đối với môi trường. Việc sớm xem xét những tác động môi trường ngay từ giai đoạn lập kế hoạch phát triển sẽ giúp cho hoạt động phát triển đó trỏ nên an toàn cho môi trường; giúp cải thiện mối quan hệ giữa các chuyên gia phát triển, các cơ quan quản lý quy hoạch và cộng đồng địa phương; giúp cải tiến quy hoạch và theo một số chuyên gia phát triển ví dụ như các chuyên gia của British Gas, trong một số trường hợp, nó giúp tăng lợi nhuận thu được (Breakell & Glasson, 1981). O Riordan (1990) đã gắn những khái niệm đó với những khái niệm môi trường mới như “Phong trào tiêu dùng bảo vệ môi trường” và “Tư bản môi trường”. Người tiêu dùng hiện nay ngày càng đòi hỏi các sản phẩm phải không gây thiệt hại cho môi trường. Do đó, thị trường cho các công nghệ sạch cũng ngày càng phát triển. Việc đánh giá tác động môi trường có thể cung cấp cho các chuyên gia phát triển những dấu hiệu về những tranh chấp có thể xảy ra. Do vậy, những chuyên gia phát triển khôn ngoan có thể sử dụng quy trình đánh giá tác động môi trường như một giải pháp “Hiệu quả môi trường” nhằm loại bỏ những tác động tiêu cực đối với môi trường, xoa dịu sự phản đối của công luận và tránh được kiện cáo tốn kém. Một công cụ phục vụ cho phát triển bền vững Ðằng sau tất cả những mục đích đó là vai trò trung tâm của hoạt động đánh giá tác động môi trường trên phương diện là một trong những công cụ giúp đạt đến phát triển bền vững tức là sự phát triển không bắt trái đất phải trả giá. Những hoạt động có hại cho môi trường hiện này cần phải được quản lý càng chặt chẽ càng tốt. Trong một số trường hợp, các hoạt động đó tuy đã bị đình chỉ nhưng những hậu quả môi trường do chúng để lại vẫn kéo dài hàng chục năm.
10. Sẽ rất có lợi nếu như những tác động tiêu cực đó được giải quyết sớm ngay từ giai đoạn quy hoạch vì phòng bệnh bao giờ cũng tốt hơn là chữa bệnh. Các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội cần phải được đặt ra trong bối cảnh môi trường cụ thể. Năm 1966, Boulding đã minh họa rất sinh động sự khác nhau giữa “nền kinh tế năng suất” và “nền kinh tế không gian” (Hình 1.2). Mục tiêu đẩy mạnh mức tăng GNP bằng cách sử dụng nhiều đầu vào hơn để tạo ra nhiều sản phẩm và dịch vụ hơn chính là mầm mống của sự thoái hóa xuống cấp bởi vì việc tăng sản phẩm đầu ra không chỉ đem lại nhiều hàng hóa và dịch vụ mà còn thêm nhiều sản phẩm phế thải. Môi trường tự nhiên chính là nơi tiếp nhận những phế thải đó và cũng là nơi cung cấp tài nguyên. Do đó, ô nhiễm môi trường và sự suy giảm các nguồn tài nguyên chính là hậu quả kèm theo của sự phát triển kinh tế. Ðầu vào Nền kinh tế Ðầu ra GNP Chất thải Ô nhiễm môi trường Môi trường Suy giảm các nguồn tài nguyên
11. Hình 1.2. Quá trình phát triển kinh tế xét trong bối cảnh môi trường (Boulding 1966) Các chính quyền, từ cấp địa phương đến cấp quốc gia đều đã nhận ra mối liên hệ qua lại giữa phát triển kinh tế - xã hội với môi trường tự nhiên cũng như những tác động qua lại giữa các hoạt động của con người và thế giới sinh vật. Ðã có nhiều cố gắng để cải thiện phương thức quản lý những mối quan hệ đó. Tuy nhiên, một báo cáo gần đây của Uỷ ban Châu Âu mang tên “Hướng về sự phát triển bền vững” (CEC 1992) cho thấy những xu hướng mới có thể ảnh hưởng xấu đến chất lượng môi trường. Những xu hướng đó bao gồm: xu hướng tăng năng lượng tiêu thụ lên 25% vào năm 2010 nếu không có thay đổi nào về tỷ lệ tăng nhu cầu năng lượng hiện nay; tỷ lệ xe ô tô riêng tăng 25% và độ dài đường đi tăng 17% vào năm 2000; mặc dù phong trào tái chế đang phát triển nhưng từ năm 1987 đến 1992, lượng chất thải đô thị vẫn tăng lên 13%, ngành du lịch ở khu vực Ðịa Trung Hải theo dự tính sẽ phát triển thêm 60% từ năm 1990 đến năm 2000. Ở những nước đang phát triển - nơi các tài nguyên môi trường phải chịu nhiều sức ép hơn do tốc độ tăng dân số cao và tiêu chuẩn sống thấp - những xu hướng này dường như còn trầm trọng hơn. Thực trạng môi trường hiện tại của nhiều nước Trung và Ðông Âu cũng như của các nước khác trên thế giới càng làm tăng thêm tính thuyết phục cho bản báo cáo này của EC “Trong thập kỷ này, những cuộc đấu tranh vĩ đại vì môi trường có thể thắng lợi hoặc thất bại nhưng để đến thế kỷ sau thì sẽ quá muộn”. Theo Báo cáo năm 1987 của Uỷ ban môi trường và phát triển thế giới (còn gọi là Báo cáo Brundtland), phát triển bền vững được định nghĩa là “sự phát triển đáp ứng được những nhu cầu của thế hệ hiện tại nhưng không làm ảnh hưởng đến khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai”. (Uỷ ban môi trường và phát triển thế giới của Liên hiệp quốc - 1987). Phát triển bền vững có nghĩa là trao lại cho các thế hệ tương lai không chỉ “những tài sản nhân tạo” (ví dụ như đường sá, trường học, các di tích lịch sử) và “tài sản con người” (ví dụ như tri thức, kỹ năng) mà còn cả “những tài sản thiên nhiên/môi trường” (ví dụ như: không khí sạch, nước ngọt, rừng mưa nhiệt đới, tầng ozôn, đa dạng sinh học). Báo cáo Brundtland đã miêu tả những đặc điểm chính của phát triển bền vững như sau: phát triển bền vững cho phép duy trì chất lượng mọi mặt của cuộc sống, duy trì khả năng tiếp cận lâu dài với các tài nguyên thiên nhiên, tránh được những thiệt hại cho môi trường. Phát triển bền vững có nghĩa là sống dựa vào “thu nhập” của trái đất thay vì làm hao hụt “vốn liếng” của nó (DOE 1990). Tuy nhiên, thuật ngữ “Phát triển bền vững” đang có nguy cơ bị chìm lấp và đã xuất hiện nhiều định nghĩa thay thế. Turner & Pearce (1992) đã hướng sự chú ý tới những ý nghĩa khác của
12. việc duy trì nguồn vốn. Chính sách bảo tồn nguồn vốn về mọi mặt (kể cả tài sản nhân tạo, tài sản con người và tài sản thiên nhiên) không phản đối việc sử dụng bất kỳ loại vốn nào, với điều kiện là khi lĩnh vực này bị hụt vốn thì song song phải có đầu tư vào lĩnh vực khác. Trường hợp này được định nghĩa là “sự lâu bền yếu kém”. Ngược lại “trong phát triển lâu bền mạnh mẽ”, không cho phép làm tiêu hao những tài sản môi trường do một số lí do như: do chúng ta chưa hiểu biết đầy đủ về những hậu quả đối với con người, do không thể khôi phục được (không gì có thể thay thế được những loài sinh vật đã mất đi), do một số tài nguyên thiên nhiên phải phục vụ cho chức năng hỗ trợ cuộc sống; và do mọi người không muốn những thiệt hại cho môi trường. Có rất nhiều điều còn phải bàn về “sự phát triển lâu bền mạnh mẽ” nhưng về mặt thể chế, còn chưa có sự nhất quán. Ðể đạt đến phát triển bền vững, cần có sự hưởng ứng của các thể chế ở các cấp khác nhau. Những vấn đề đáng lo ngại đối với toàn thế giới (ví dụ như: tình trạng suy giảm tầng ôzôn, hiện tượng thay đổi khí hậu, nạn phá rừng, sự tổn thất đa dạng sinh học ) đòi hỏi phải có một cam kết hành động chính thức của toàn cầu. Hội nghị của Liên hiệp quốc về môi trường và phát triển (UNCED) tổ chức ở Rio de Janeiro năm 1992 là một ví dụ về sự lo ngại chung của cộng đồng quốc tế nhưng còn là một ví dụ về một hành động phối hợp để đối phó với những vấn đề đó. “Chương trình hành động 21” - một bản kế hoạch hành động dài 800 trang của cộng đồng thế giới cho thế kỷ 21 - đã vạch ra những việc mà các quốc gia cần phải thực hiện để đạt được sự phát triển bền vững. Bản kế hoạch gồm nhiều chủ đề, như đa dạng sinh học, hiện tượng sa mạc hóa, tình trạng phá rừng, chất thải độc hại, hệ thống thoát nước, biển và không khí. Hội nghị Rio đã kêu gọi thành lập một Uỷ bản về phát triển bền vững để triển khai thực hiện “Chương trình hành động 21) (Lovejoy 1992). Trong số 4 chương trình hoạt động cộng đồng về môi trường của Liên hiệp quốc được triển khai từ năm 1972 đến năm 1992, có một vấn đề được nêu lên. Ðó là cần có khung luật pháp riêng cho nhiều lĩnh vực, bao gồm quản lý chất thải, ô nhiễm không khí, bảo vệ thiên nhiên và đánh giá tác động môi trường. Chương trình thứ 5 mang tên “Hướng đến sự phát triển bềnvững” được xây dựng trong bối cảnh khối thị trường chung Châu Âu vừa được thiết lập. Khối thị trường chung tập trung vào những thay đổi chính về tình hình phát triển kinh tế, do có sự xoá bỏ tất cả những hàng rào về tài chính, nguyên liệu và công nghệ giữa các quốc gia thành viên. Chính điều đó đã gây ra những nguy cơ mới cho môi trường. Chương trình thứ 5 thừa nhận sự cần thiết phải phối hợp giữa các mục tiêu (liên quan đến vấn đề bảo vệ môi trường) của nhiều lĩnh vực khác nhau như sản xuất, năng lượng, giao thông vận tải và du lịch. Chính sách môi trường của Uỷ ban Châu Âu dựa trên “nguyên tắc ngăn ngừa”. Theo nguyên tắc này, cần phải tiến hành các hành động ngăn ngừa, cần hạn chế tận gốc những thiệt hại môi trường và người gây ô nhiễm phải trả. Trong khi các chương trình trước của EC chủ yếu dựa trên những công cụ pháp luật thì chương trình thứ 5 ủng hộ việc sử dụng “phối hợp nhiều “công cụ thị trường” (ví dụ như: đưa các chi phí môi trường vào giá thành sản phẩm thông qua việc áp dụng các biện pháp tài chính) cùng với “các công cụ hỗ trợ song song” (ví dụ như: cải thiện cơ sở dữ liệu thống kê, cải thiện chức năng quy hoạch). Hình 1.3 cho thấy sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các nguồn tài nguyên, các lĩnh vực sản xuất - dịch vụ và các chính sách, trong đó rõ ràng là có vai trò của hoạt động đánh giá tác động môi trường. Quản lý tài nguyên - Quản lý chất lượng không khí - Quản lý nguồn nước
13. - Cải thiện chất lượng đất - Bảo tồn thiên nhiên và cảnh quan - Bảo vệ năng lượng và hiệu quả năng lượng0 - Quản lý nhân khẩu (kể cả vấn đề môi trường đô thị, sức khoẻ và sự an toàn của người dân) - Quản lý rác thải Ðánh giá và định giá Phát triển bền vững Nghiên cứu Thông tin - Giáo dục - Ðào tạo Các lĩnh vực sản xuất và dịch vụ - Lựa chọn địa điểm (Kể cả hoạt động đánh giá tác động môi trường) - Giấp phép hoạt động (BAT) - Kiểm soát ô nhiễm (IPC, kiểm toán) - Kế toán môi trường - Phát triển công viên - Chính sách sản phẩm - Quản lý rác thải công nghiệp Quản lý động - Quy hoạch tự nhiên (kể cả hoạt động đánh giá tác động môi trường) - Quy hoạch hạ tầng cơ sở (kể cả hoạt động đánh giá tác động môi trường) - Quản lý giao thông - Kiểm soát ô nhiễm do các phương tiện giao thông
14.   Ở Anh, kể từ khi cuốn “Di sản thừa kế chung và chiến lược môi trường của Anh” được xuất bản, nước này mới bắt đầu có một cái nhìn toàn diện hơn về môi trường (DOE 1990). Cuốn sách này bàn về hiệu ứng nhà kính, về quan hệ giữa thành thị và nông thôn, về kiểm soát ô nhiễm và về nhận thức môi trường. Cuốn sách đặc biệt nhấn mạnh trách nhiệm của chính phủ, các doanh nghiệp của dân chúng đối với môi trường. Các công cụ chính sách được sử dụng bao gồm luật pháp, các tiêu chuẩn, quy hoạch và cả các biện pháp kinh tế (ví dụ như: chính sách thuế, bao cấp, xây dựng thị trường và các biện pháp chế tài). Cuốn sách còn đặc biệt chú ý đến hoạt động đánh giá tác động môi trường với vai trò là một công cụ mới được bổ sung trong thời gian gần đây. Những quan điểm khác nhau về vai trò của hoạt động đánh giá tác động môi trường Có rất nhiều ý kiến khác nhau về hoạt động đánh giá tác động môi trường, tùy từng thời điểm, địa điểm và tùy vào sự trông đợi của những đối tượng khác nhau. Theo quan điểm “tự vệ”, các chuyên gia phát triển và có thể cả một bộ phận của chính phủ coi đánh giá tác động môi trường là một việc làm bất đắc dĩ, một “bài tập quản lý”, một cái gì đó chỉ mang lại chút ít hiệu quả mà chủ yếu là hiệu quả hình thức, hay một số thay đổi đối với quá trình phát triển mà có thể đạt được bằng bất kỳ cách nào khác. Ðối với “những nhà sinh thái tích cực” hoặc những người hoạt động bảo vệ môi trường tích cực, hoạt động đánh giá tác động môi trường cũng không mang lại những hiểu biết chắc chắn 100% về những hậu quả môi trường của các hoạt động phát triển - Theo họ, tất cả những dự án nào được triển khai trong bối cảnh không rõ ràng hoặc “có nguy cơ rủi ro” đều cần phải bị cấm.
15. Hoạt động đánh giá tác động môi trường cùng với các phương pháp tiến hành cần phải dung hòa được những quan điểm đó. Ðiều này, phần nào phản ánh cuộc tranh luận trước đây về “tính lâu bền yếu kém” và “sự phát triển lâu bền mạnh mẽ”. Ðánh giá tác động môi trường có thể và hiện nay đang được nhìn nhận là một quá trình tích cực để đạt mối quan hệ hài hòa giữa môi trường và phát triển. Bản chất và cách thức áp dụng đánh giá tác động môi trường sẽ thay đổi khi những giá trị tương đối và những quan điểm trên thay đổi. O Riordan (1990) đã đưa ra một kết luận hợp lý như sau: Chúng ta có thể thấy hoạt động đánh giá tác động môi trường đang chuyển từ một công cụ bảo vệ - một phương thức phổ biến của những năm 70- thành một biện pháp tích cực để cải thiện điều kiện môi trường và xã hội và biện pháp này sẽ chiếm ưu thế trong thập kỷ 90 Nếu có ai đó coi đánh giá tác động môi trường không phải là một giải pháp mà chỉ là một quy trình liên tục thay đổi tùy theo sự thay đổi về năng lực quản lý và quan điểm môi trường thì họ có thể sử dụng quy trình đó như một phong vũ biểu môi trường trong một xã hội môi trường phức tạp. Quy trình đánh giá tác động môi trường sẽ tự khẳng định nó theo thời gian”. 1.4. Các dự án, môi trường và các tác động môi trường Bản chất của các dự án lớn Như đã nêu trong mục 1.2., đánh giá tác động môi trường liên quan đến phạm vi rộng lớn của các hoạt động phát triển, bao gồm các chính sách, các chương trình và các dự án. ở đây, tập trung chủ yếu vào các dự án, phản ánh vai trò chủ đạo của dự án đánh giá tác động môi trường trong thực tế. Ðánh giá chiến lược môi trường của các hoạt động phát triển "xếp lớp" được xem xét rõ hơn ở chương 13. Mục đích của các dự án bao quát bởi đánh giá tác động môi trường rất rộng và được trao đổi kỹ hơn ở phần 4.2. Theo truyền thống, dự án đánh giá tác động môi trường được xếp vào các dự án quan trọng nhưng dựa vào đâu để xã định dự án đó là quan trọng và tiêu chuẩn nào để xác định chúng? Một đề xuất đó là dùng phương pháp/ giải pháp của Lord Morley để định dạng một con voi, điều này thật khó nhưng bạn lại dễ dàng nhận ra nó ngay khi bạn nhìn thấy. Cùng với mạch suy nghĩ đó, từ viết tắt LULU (việc sử dụng đất địa phương không thể chất nhận được) đã được áp dụng vào nhiều dự án quan trọng ở Mỹ, chẳng hạn năng lượng, vận tải cũng như nhiều dự án liên quan đến sản xuất khác, phản ánh rõ ràng nhận thức của cộng đồng đối với các tác động bất lợi trong việc phát triển. Khó có thể định nghĩa nó nhưng lại có thể làm sáng tỏ một vài đặc tính chủ yếu ( Bảng 1.2.) Bảng 1.2. Các đặc tính của dự án lớn, quan trọng  Vốn đầu tư đáng kể  Bao trùm lên những khu vực rộng lớn, cần nhiều nhân công (xây dựng và/hoặc điều hành)  Có sự liên kết giữa các tổ chức khác  Có những tác động bao trùm nhiều lĩnh vực (về địa lý hay kiểu loại)  Tác động rõ ràng vào môi trường  Ðòi hỏi các thủ tục đặc biệt
16.  Nguyên dạng và rút ngắn ( bao gồm cả nông nghiệp): các dịch vụ, cơ sở hạ tầng và các ứng dụng khác  Dạng tập hợp và điểm Phần lớn các dự án quan trọng đều liên quan đến việc xem xét đầu tư. ở nước Anh, " các dự án cỡ triệu" như trạm năng lượng nguyên tử B (chi phí cỡ 2 tỷ pound), hệ thống kênh ống (khoảng 6 tỷ pound) và dự án đập nước Severn đã được đệ trình ( khoảng 8 tỷ pound) tạo thành một tổng thể. Cuối cùng, có thể có cả việc phát triển công nghiệp liên quan đến đất đai, việc mở rộng đường sá qui mô nhỏ, các phương tiện loại bỏ chất thải khác nhau, với sự xem xét ở mức độ nhỏ hơn nhưng vẫn đáng kể và các khoản chi phí phụ. Các dự án như vậy thường ở những khu vực lớn và nhiều nhân công, thường là việc xây dựng hay điều phối cho một vài dự án . Trong mọi thời điểm, bao giờ chúng cũng đầy đủ các hoạt động giữa các tổ chức hay bản thân trong tổ chức đấy và trong suốt thời gian của dự án. Việc phát triển nhất định có qui mô rộng, dài hạn và còn có tác động nhất định đối với môi trường. Việc xác định yếu tố ảnh hưởng tới môi trường là vấn đề chủ yếu của đánh giá tác động môi trường. Không kể những vấn đề khác, nó còn có thể liên quan tới, tỷ lệ phát triển, độ nhạy cảm của vị trí, về bản chất cũng như các tác động theo hướng ngược lại. Ðiều này sẽ được trao đổi kỹ hơn ở cuối các chương. Giống như ném một tảng đá xuống nước, một dự án quan trọng có thể gây ra những con sóng với những tác động sâu rộng. ở nhiều khía cạch, dự án quan trọng có chiều hướng liên quan tới như sự chấp nhận, đòi hỏi các thủ tục đặc biệt. ở nước Anh, dự án gần đây nhất bao gồm các yêu cầu xã hội, các dự thảo khác đã được Nghị viện thông qua ( ví dụ đối với dự án kênh ống) và thủ tục đánh giá tác động môi trường. Các dự án quan trọng còn được xác định theo loại hoạt động. Nó bao gồm dự án sản xuất và chiết xuất, ví dụ chương trình hoá dầu, công nghệ thép và khai thác mỏ và mỏ đá, dự án dịch vụ ví dụ phát triển dịch vụ nhàn rỗi, các trng tâm mua sắm ngoại ô, phương thức thanh toán mới, trung tâm giáo dục và y tế, các ứng dụng và cơ sở hạ tầng, ví dụ như trạm năng lượng, các cầu và cảng. Tập hợp cơ sở hạ tầng bao gồm các đường truyền tải điện, đường sá và kênh (CEC 1982). Các dự án quan trọng cũng đều có một kế hoạch và một vòng phát triển tuần hoàn, bao gồm nhiều giai đoạn khác nhau. Ðiều quan trọng là nhận biết các giai đoạn này. Ðiều quan trọng là nhận biết các giai đoạn này bởi vì thực tế rất khó phân biệt giữa các giai đoạn. Giai đoạn quan trọng nhất của một dự án được nêu ở hình minh hoạ 1.4. Có thể có sự biến đổi về thời gian giữa mỗi giai đoạn và biến đổi bên trong mỗi giai đoạn nhưng rất phổ biến đó là có sự nối tiếp của các sự kiện. Liên quan đến đánh giá tác động môi trường, việc quan trọng là phân biệt ở chỗ " trước khi quyết định" (giai đoạn A và B) và " sau khi có quyết định" ( giai đoạn C, D và E). Như đã đề cập đến ở mục 1.2, việc định hướng và soạn thảo việc thực hiện một dự án theo đề nghị thường thiếu đánh giá tác động môi trường. Có nhiều cách để bắt đầu thực hiện một dự án khác nhau. Phần lớn là đáp lại các cơ hội của thị trường ( ví dụ nhà nghỉ, trung tâm mua bán, trạm bán ga ) một số khác dường như là cần thiết ví dụ cầu vượt sông Thêm) Một số khác nữa lại có những ưu thế rõ ràng ( ví dụ chương trình ở Pari bao gồm nhà hát Basti, bảo tàng Orgay và Khải Hoàn Môn). Nhiều dự án quan trọng, ban đầu là trong lĩn vực công cộng nhưng do việc chuyển đổi theo hướng tư nhân hoá ở nhiều quốc gia, thì sau đó chúng lại chuyển đổi về vốn theo hướng tư nhân hoá, điển hình của
17. những dự án loại này là đập nước Mersay và chương trình kênh ống. Theo kế hoạch ban đầu, giai đoạn A có thể mất một vài năm, dẫn đầu tới một vị trí thực tế đã được chấp nhận về chuyên môn. Cũng dự án đó, ở giai đoạn B lại với sự kiểm soát khác và những đòi hỏi khác bao gồm cả đánh giá tác động môi trường thông thường cũng tham gia thực hiện. Giai đoạn xây dựng có thể bị phá vỡ trong thực tế và cũng có thể kéo dài tới 10 năm đối với một số dự án. Phần lớn các dự án đều hoạt động trong một thời gian dài, mặc dù đối với các dự án khai thác có thể ngắn hơn nhiều so với dự án phát triển cơ sở hạ tầng. Ðánh giá tác động môi trường đối với việc khấu hao một phương tiện cũng là việc quan trọng. Hình minh hoạ 1.5. sẽ giới thiệu sự biến đổi trong các giai đoạn của một vòng tuần hoàn giữa các loại dự án. Ðịnh lượng môi trường Môi trường có thể được cấu tạo/ hình thành từn hiều đường khác nhau- bao gồm các thành phần, tỷ lệ/ khoảng không và thời gian. Một khái niệm cụ thể hơn về các thành phần môi trường sẽ tập trung chủ yếu vào bản chất của môi trường. Ví dụ, Bộ Môi trường Anh lấy khái niệm bao hàm tất cả những gì có thể gây ô nhiễm, bao gồm không khí, nước, đất, hệ động vật và hệ thực vật, nguồn gốc từ con người, địa hình phong cảnh, vùng ngoại ô và các khu bảo tồn ( theo DOE 1991). Danh sách DOE về ảnh hưởng môi trường được ghi ở bảng 1.3. Tuy nhiên, như đã nêu ở mục 1.2., có một khối lượng lớn quan trọng về kinh tế, văn hoá- xã hội đối với môi trường. Nó bao gồm cấu trúc kinh tế, thị trường lao động, nhân khẩu, nhà ở, các dịch vụ ( giáo dục, y tế, cảnh sát, cứu hoả ), các giá trị sống và phong cách sống và tất cả chúng đều được bổ sung vào danh sách 1.3. Môi trường cũng có thể được phân tích ở nhiều cấp độ khác nhau ( Bảng 1.6.). Rất nhiều tác động khoảng không của các dự án ảnh hưởng tới môi trường khu vực, hơn nữa tính tự nhiên của " địa phương" có thể thay đổi theo khía cạnh của môi trường dưới việc xem xét theo mỗi giai đoạn của dự án. Tuy nhiên, một vài khía cạnh lại vượt quá khái niệm " địa phương" chẳng hạn như vấn đề tiếng ồn, đây có thể là vấn đề địa phương nhưng nếu chuyển sang việc di động trong giao thông do một dự án gây ra thì có thể lại là một tác động khu vực và ô nhiễm do khí CO2 lại trở nên một vấn đề đối với ngôi nhà xanh toàn cầu. Môi trường còn có một định lượng về thời gian. Dữ liệu đường cơ sở ( đường giới hạn) về tình trạng môi trường cần thiết cho thời điểm mà dự án đó đang được xem xét. Bản thân vấn đề này cũng là một đòi hỏi đáng ngại. ở nước Anh, các kế hoạch phát triển địa phương và nguồn thống kế quốc gia, chẳng hạn như Bản tóm tắt về bảo vệ môi trường và tiêu chuẩn nước cũng có thể cũng cấp một vài dữ liệu liên quan. Tuy nhiên, tình trạng xây dựng các bản báo cáo/ soạn thảo về môi trường được cung cấp vẫn rất hạn chế ( xem chi tiết ở chương 12). Thậm chí, nhiều giới hạn lại là những dữ liệu phản ánh chất lượng môi trường. Ðường giới hạn môi trường lại luôn luôn thay đổi, bất chấp sự phát triển dưới việc xem xét, nó đòi hỏi phải có một động lực hơn là các số liệu phân tích thống kê. Bảng 1.3. Các tiểu thành phần môi trường Tính chất vật lý môi trường ( đưa ra bởi DOE 1991) Không khí và áp suất: Chất lượng không khí
18. Nguồn nước và khối nước: Chất lượng nước và số lượng nước Ðất và địa chất: Phân loại , các thiệt hại ( ví dụ ô nhiễm, xói lở ) Hệ động vật và hệ thực vật: Các loại chim. thú, các loại cá thuỷ sản và các loài thực vật. Ðịa hình: Tính chất và chất lượng của địa hình Di sản văn hoá: Khu bảo tồn, xây dựng bảo tồn, vị trí lịch sử và khảo cổ học Khí hậu: Nhiệt độ, dung lượng mưa, gió Năng lượng: ánh sáng, tiếng ồn, độ rung Môi trường kinh tế- xã hội Nền tảng kinh tế trực tiếp: Lao động trực tiếp, tính chất của thị trường lao động, xu hướng phát triển ở địa phương/ ngoài địa phương Nền tảng kinh tế gián tiếp: Không phải là cơ sở/ các dịch vụ việc làm, cung - cầu lao động Dân số học: Cấu trúc dân số và xu hướng phát triển Nhà ở: Cung cầu về nhà ở Dịch vụ địa phương: Cung cầu về dịch vụ, y tế, giáo dục, cảnh sát Văn hoá xã hội: Lối sống/ chất lượng cuộc sống, các vấn đề xã hội (ví dụ tội phạm), khủng hoảng cộng đồng và các xung đột Bản chất của các tác động môi trường Các tác động môi trường của dự án là những kết quả thay đổi trong thông số môi trường cả về không gian và thời gian, được so sánh với những gì sẽ xảy ra nếu dự án đó không thực hiện. Các thông số này có thể là bất kỳ kiểu loại nào của hiệu quả đôí với môi trường đã được nêu ra trước đây: chất lượng không khí, chất lượng nước, tiếng ồn, các cấp độ của tội phạm và người thất nghiệp ở địa phương. Hình minh hoạ 1.7. cung cấp một sơ đồ đơn giản của khái niệm.
19. Bảng 1.4. cung cấp tóm tắt một vài kiểu loại của các tác động có thể thấy trong đánh giá tác động môi trường. Bản chất và hiệu lực đối với kinh tế - xã hội đã được ghi nhận. Ðiều này đồng nghĩa với có lợi và không có lợi. Hơn nữa, việc phát triển mới có thể gây hại cho nguồn nước nhưng lại đòi hỏi nhiều nhân công cần thiết ở những khu vực có tỷ lệ thất nghiệp cao. Tuy nhiên, mối tương quan này lại không thường xuyên được đáp ứng. Một dự án có thể mang lại lợi ích thực tế khi, ví dụ đất đai bị ô nhiễm hay bị bỏ hoang lại được đưa vào sử dụng trong sản xuất; giống như tác động về kinh tế - xã hội của một dự án quan trọng đối với cộng đồng, bao gồm áp lực đối với dịch vụ y tế và thị trường nhà ở địa phương và cũng đồng thời làn tăng xung đột và tội phạm trong cộng đồng. Các dự án có thể cũng tác động trực tiếp và tức thời cũng như làm tăng các tác động phụ và gián tiếp vượt ra ngoài thời gian đó. Một hồ chứa nước xây dựng trên hệ thống sông không những chiếm hữu về đất đai để chứa đựng khối nước mà còn đóng góp quan trọng cho hệ động vật và thực vật ở hạ lưu và cho cả những hoạt động của con người như giao thông hay đánh bắt cá nữa. Các hoạt động trực tiếp và gián tiếp đôi lúc còn có mối tương quan. 1.5 Những vấn đề liên quan đến đánh giá tác động môi trường hiện nay Mặc dù vấn đề đánh giá tác động môi trường (EIA) đã được thực hiện ở Hợp chủng quốc Hoa kỳ từ gần 25 năm nay, song ở những nơi khác thì sự phát triển các khái niệm và việc triển khai nó muộn hơn rất nhiều. Sự phát triển đang lan rộng một cách nhanh chóng trong nhiều quốc gia khác, trong đó có cả Vương Quốc Anh và các quốc gia thành viên của khối Cộng đồng chung Châu Âu. Mức độ đánh giá một dự án Trong khi những người lập pháp đang cố gắng tìm cách giới hạn mức độ của việc đánh giá tác động về môi trường, thì cách tốt nhất có thể là kiểm soát sự mở rộng của vấn đề này. Ví dụ việc đánh giá tác động môi trường đối với một dự án có thể chỉ cần tiến hành đối với những dự án chính, thì trong thực tiến người ta đã làm với cả nhiều loại dự án khác nữa. Như vậy, những dự án nào nên được tiến hành việc đánh giá? Tại Vương Quốc Anh, quá trình xây dựng luật án lệ (ND.) đang được tiến hành. Song vấn đề những tiêu chí để một dự án phải được đưa ra xem xét vẫn đang tiếp tục phát triển. Theo hướng tương tự, đang tồn tại một tình trạng mở rộng những khía cạnh môi trường dưới sự quan tâm một cách đầy đủ hơn những ảnh hưởng của chúng đối với nền kinh tế xã hội. Sự tương thích giữa những tác động có tính chất lý tính với những tác động đối với những lợi ích kinh tế xã hội của sự phát triển thường gây ra sự khó xử cho những người ra quyết định. Phạm vi đánh giá tác động môi trường cũng có thể được mở rộng để bao gồm cả những loại tác động khác trong từng trường hợp cụ thể tại một thời điểm nào đó. Những tác động khác nhau sẽ nằm trong sự phân loại này. Lichfield và một số người khác đang tìm cách tính toán vấn đề này (xem Lichfield 1989). Bản chất của các phương pháp đánh giá Như đã nêu ở phần 1.2, một số bước đi cơ bản trong quá trình đánh giá tác động về môi trường có thể bị bỏ qua trong nhiều nghiên cứu (như xem xét lựa chon, dự báo). Như vậy có thể có những vấn đề liên quan tới các bước đi cần được tính đến. Việc dự đoán những tác động làm nảy sinh những vấn đề khác nhau về kỹ thuật và khái niệm. Vấn đề xây dựng
20. ngưỡng môi trường đã được chỉ ra. Thật khó có thể làm rõ phạm vi và những giai đoạn phát triển của dự án đang được xem xét. Những vấn đề khái niệm cụ thể, bao gồm việc chỉ ra những diễn biến đối với môi trường đang thiếu một dự án làm rõ tính phức tạp của những tác động qua lại của sự đột biến và tạo ra sự tương thích theo một cách thống nhất (sự tương thích giữa những quả táo kinh tế, những quả cam xã hội và những quả chuối vật lý!). Hiện diễn ra tình trạng những khía cạnh kỹ thuật thiếu dữ liệu, xu hướng chỉ tập trung vào số lượng xảy ra ở một số vùng. Có thể có sự chậm trễ và thiếu lôgic giữa nguyên nhân và kết quả, thiếu những chính sách và dự án được thực hiện một cách liên tục. Thiếu sự kiểm chứng đối với kỹ thuật dự đoán làm hạn chế sự phản hồi về tính hiệu quả của các phương pháp. Tuy vậy, những phương pháp cải tiến đã được phát triển để dự báo những tác động, phân loại từ các danh mục và ma trận đơn giản tới những dạng toán học phức tạp. Những phương pháp này không phải là sự tưởng tượng hay cảm giác mà thực tế là chúng rất phức tạp và sẽ khó khăn hơn khi nó tham gia một cách rộng rãi vào quá trình đánh giá tác động môi trường. Quan hệ giữa vai trò của những bên tham gia trong tiến trình. Sự khác nhau “về vai diễn” trong tiến trình đánh giá tác động môi trường giữa người phát triển, các bên chịu tác động, cộng đồng xã hội, những người ra quy định ở những cấp khác nhau trong chính phủ có những cách tham gia khác nhau, với mức độ khác nhau và thu nhập khác nhau. Có nhiều sự tranh cãi rằng ở những nước như Vương Quốc Anh chẳng hạn thì tiến trình này được định hướng một cách rõ rệt cho người phát triển. Người phát triển/ người tư vấn của người phát triển đảm nhận tiến trình đánh giá tác động môi trường và chuẩn bị hệ thống EIS, và không hy vọng có thể dự đoán được dự án có gây thảm hoạ cho môi trường hay không. Mặc dù vậy, bản thân những nhà phát triển bị thu hút bởi sự tiềm ẩn kéo dài trong việc hội nhập với thủ tục đưa ra EIS. Họ cũng quan tâm tới vấn đề chi phí. Những nội dung chi phí cho việc đánh giá tác động môi trường chiếm từ O,5 - 2% giá trị của dự án. Hart (1984) và Watherrn (1988) cũng đưa ra những con số tương tự. Những dự toán gần đây hơn của Cole đưa ra tie lệ lớn hơn, nó khoảng từ 0,000025 tới 5% đối với EISs ở Vương Quốc Anh. Các trình tự thực hiện sự tham gia vào tiến trình đánh giá tác động môi trường đối khi cũng có sự khác nhau ở ngay trong cùng một quốc gia cũng như giữa các quốc gia, từ những lĩnh vực rất tổng hợp đến những lĩnh vực cụ thể. Vấn đề then chốt liên quan tới các bước đi trong tiến trình đánh giá tác động môi trường là nên có sự tham gia của cộng đồng. Các vai trò của Chính phủ trong tiến trình đánh giá tác động môi trường có thể là một điều kiện ddối với sự kéo dài các hệ thống do vấn đề chuyên môn và kinh nghiệm còn hạn hẹp tại những khu vực mới và đang phát triển nhanh chóng, ngoài ra có thể còn do những mối quan tâm về tài nguyên. Ðối với chính quyền trung ương, điều này có thể là đương nhiên để công việc được thực hiện tốt nhất và cũng cần có sự giới hạn các quyết định để hạn chế những bất hợp lý trong đó. Ðối với chính quyền địa phương, điều này chỉ được đưa ra khi có khó khăn trong việc xác định phạm vi và giải quyết tính phức tạp trong nội dung của EISs khi họ nhận được những đề xuất cụ thể. Chất lượng của việc đánh giá tác động môi trường Nhiều EISs thất bại trong việc thoả mãn ngay cả những tiêu chuẩn tối thiểu. Ví dụ, hệ thống EISs của Jones (1991) đưa ra những thiếu sot đáng lưu ý trong quy định về đánh giá tác động môi trường ở Vương Quốc Anh. Họ chỉ ra rằng “1/3 EISs không đề cập tới các khía cạnh kỹ
21. thuật cần thiết, 1/4 trường hợp không đề cập tới các dữ liệu cần phái có để đánh giá hậu quả môi trường của việc phát triển, trong phần lớn các trường hợp, phức tạp hơn, những tác động qua lại đã bị bỏ qua”. Chất lượng có thể sẽ rất khác nhau giữa các lợi dự án. Chúng cũng có thể có sự khác nhau giữa các quốc gia cùng vận hành theo cùng một thể chế. Phía sau một quyết định: Nhiều EISs là để dành riêng cho những dự án đặc biệt nên ít có sự hỗ trợ (khích lệ) cho sự kiểm chứng chất lượng của việc đánh giá các dự đoán và dự báo các tác động để có thể rút kinh nghiệm cho việc đánh giá các dự án tiếp theo được tốt hơn. Ðánh giá tác động môi trường của một dự án là một tiến trình hẹp, không tạo ra được cơ hội để rút ra bài học cho tiến trình. Tại một số vùng trên thế giới (California chẳng hạn), việc dự báo tác động là bắt buộc và EIS sẽ giám sát trình tự này. Sự kéo dài quan điểm này làm cho vấn đề có ý nghĩa khác đi, nhất là đối với các dự án lớn được xây dựng trên cơ sở của tiến trình đánh giá tác động môi trường. Phía sau việc đánh giá một dự án: Như đã nêu ở phần 1.2, việc đánh giá môi trường chiến lược trong các chính sách, các dự án và các chương trình tạo ra sự kéo dài logic của việc đánh giá dự án. SEA có thể xử lý tốt hơn những tác động tích tụ, lựa chọn và hạn chế các bài toán đánh giá dự án. Hệ thống SEA đã tồn tại ở California, Netherlands, Germany và New Zealand. Các cuộc thảo luận nhằm giới thiệu hệ thống rộng lớn của khối Cộng đồng chung Châu Âu từ 1995 trỏ lại đây (Therivel 1992). Chương trình hành động thứ 5 về môi trường tuyên bố:”Ðưa ra mục tiêu của sự thành công là phát triển bền vững, điều đó là hợp lý, nếu không quan trọng, đưa ra sự đánh giá cho các yếu tố môi trường trong tất cả các chính sách, kế hoạch và các chương trình có lên quan” (CEC 1992). 1.6 Nội dung chính của các phần và các chương tiếp theo Cuốn sách này gồm 4 phần. Phần thứ nhất giới thiệu ngữ cảnh của vấn đề đánh giá tác động môi trường trong tình hình các vâns đề về môi trường đang phát triển và vấn đề liên quan tới sự lập pháp, đặc biệt đề cập tới trường hợp của Vương Quốc Anh. Chương I giới thiệu chung về vấn đề đanh giá tác động môi trường và nêu khái quát các nguyên tắc. Chương II tập trung vào vấn đề xuất sứ của việc đánh giá tác động môi trường trên cơ sở Luật chính sách môi trường quốc gia của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ (NEPA) 1969, vấn đề những phát triển lâm thời ở Vương Quốc Anh và giới thiệu Chỉ dẫn số 85/337 của khối Cộng đồng chung Châu Âu. Những nội dung của hệ thống pháp lý về đánh giá tác động môi trường của Vương Quốc Anh ở quy mô cấp thành phố và vùng nông thôn. Những vấn đề lập pháp được thảo luận ở Chương III. Phần II giới thiệu từng bước đi nghiêm ngặt của tiến trình đánh giá tác động môi trường. Ðây là phần cốt lõi của tài liệu. Chương IV giới thiệu những chặng đường đầu tiên: bao gồm việc định dạng lĩnh vực phát triển cho việc đánh giá tác động môi trường, đưa ra cách tiếp cận với lĩnh vực này, xem xét lựa chon, mo tả dự án, hình thành ngưỡng môi trường, đánh giá ý nghĩa, làm dịu những tác động bất lợi. Ðưa ra các bài toán dự đoán, minh hoạ bằng cách đề cập những trường hợp điển hình. Chương VI chỉ ra tầm quan trọng của vấn đề thành phần
22. tham gia tiến trình đánh giá tác động môi trường. Vấn đề trao đổi thông tin trong quá trình đánh giá tác động môi trường, giới thiệu EIS và việc xem xét lại EIS cũng được đề cập ở chương này. Chương VII giới thiệu vấn đề đưa ra quyết định cho dự án, kiểm tra những vấn đề quan trọng, các quan điểm, giám sát và kiểm chứng toàn bộ tiến trình đánh giá tác động môi trường. Phần III đưa ra những minh chứng về tiến trình thực hiện. Chương VIII đề cập khái quát thực tiễn ở Vương Quốc Anh theo thời gian, bao gồm việc phân tích về định lượng và định tính của EISs. Chương IX và X đưa ra các trường hợp điển hình trong thực tiễn tại những lĩnh vực cụ thể. Chương IX phân tích những đề xuất mới phù hợp với quy định về lập kế hoạch ở quy mô thành phố và vùng nông tôn (đánh giá ảnh hưởng đến môi trường). Những giải pháp mới gồm sự thay đổi các hoạt động, vấn đề sử dụng đất, giới thiệu một số sự án tổng hợp, tương tự như những kế hoạch phát triển đáp ứng cho các trình tự mới. Chương X phân tích những đề xuất con đường lớn và nhà ga chính, chúng được thực hiên theo một cách thống nhất: những quy định về đường cao tốc (đánh giá hậu quả môi trường), những quy định cho công việc liên quan tới công nghệ điện tử và trong đường ống (đánh giá hậu quả môi trường). Chương XI mô tả sự so sánh kinh nghiệm từ 5 nước khác nhau là Netherlands, Canada, Australia, Japan và China, giới thiệu mặt mạnh, yếu của những hệ thống này trong thực tiễn. Phần IV trù liệu cho tương lại. Tập trung vào nhiều lĩnh vực được để cập ở mục 1.5. Chương XII tập trung cho việc nâng cao hiệu quả của hệ thống hiện có trong việc đánh giá dự án. NHấn mạnh đặc biệt vào việc đưa ra sự phát triển của hoạt động kiểm chứng môi trường nhằm cung cấp dữ liệu chuẩn được tốt hơn, đáp ứng cho việc phát triển các quy trình để đạt được sự thích hợp cho các hệ thống đánh giá tác động môi trường ở Châu Âu. Chương XIII thảo luận sự kéo dài việc đánh giá các chính sách, kế hoạch và các chương trình bao gồm một chu trình có sự quan tâm đầy đủ tới tiến trình đánh giá tác động môi trường, SEA và phát triển bền vững. Phần phụ chương cung cấp những nội dung lập pháp và thực tiễn chưa được nghiên cứu thoả đáng trong phần chính. Những tài liệu tham khảo chủ yếu cũng được nêu ở phần này. Tài liệu tham khảo Boulding, K. 1966. Nền kinh tế vũ trụ. Trong Chất lượng môi trường trong nền kinh tế đang phát triển., H. Jarett (ed.), 3-14. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Breakell, M. & J. Glasson (eds) 1981. Ðánh giá tác động môi trường: từ lý thuyết đến thực hành. School of Planning, Oxford Polytechnic. Breese, G. Et al. 1965. Tác động của những công trình nhân tạo lớn đối với vùng đô thị xung quanh. Los Angeles: Sage. Carley, M.J. & E.S. Bustelo 1984. Dự báo và đánh giá tác động xã hội: hướng dẫn cho công tác văn hoá. Boulder, Colorado: Westview Press. CEC (Uỷ ban của Cộng đồng Châu Âu) 1982. Sự đóng góp của cơ sở hạ tằng cho việc phát triển trong khu vực. Brussels: CEC.
23. CEC 1992. Hướng tới sự bền vững: Chương trình cộng đồng Châu Âu về chính sách và hành động liên quan tới vấn đề môi trường và phát triển bền vững, vol. II. Brussels: CEC. Clark, B.D.1984. Ðánh giá tác động môi trường (EIA): phạm vi và đối tượng. Trong Triển vọng của lĩnh vực đánh giá tác động môi trường, B.D. Clark et al. (eds). Dordrecht: Reidel. Coles, T., K. Fuller, M. Slater 1992. Kinh nghiệm thực tiễn về đánh giá môi trường ở Vương Quốc Anh. East Kirkby, Lincolnshire: Viện đánh giá môi trường. DOE (Cục Môi trường) 1989. Ðánh giá tác động môi trường