Giáo trình Luật hành chính

Nội dung text: Giáo trình Luật hành chính

1. Luật Hành Chính Giáo trình GS.TS Phạm Hồng Thái – GS.TS Đinh Văn Mậu 2012
2. PHẦN THỨ NHẤT: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM CHƯƠNG I LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH A. Luật Hành chính là ngành luật về tổ chức hoạt động quản lý hành chính nhà nước I - Khái niệm về Luật hành chính 1. Khái niệm chung Trong khoa học luật hành chính, thuật ngữ "hành chính" được hiểu là sự quản lý của nhà nước, tức là hành chính công (còn gọi là hành chính nhà nước), xuất hiện cùng với sự xuất hiện của nhà nước, là quản lý công vụ quốc gia của bộ máy hành chính nhà nước. Quản lý của bộ máy quản lý hành chính nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của công dân, cơ quan, tổ chức do các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của nhà nước, phát triển các mối quan hệ xã hội, duy trì trật tự, trị an, an toàn xã hội, thoả mãn những nhu cầu hàng ngày của nhân dân. Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp đối với toàn xã hội trong khuôn khổ hệ thống chính trị mà quyền lực nhà nước là trung tâm. Tuy nhiên, Chính phủ thực hiện chức năng của quyền hành pháp đó tất yếu phải thông qua một hệ thống tổ chức và thể chế gọi là hành chính nhà nước và có sự tham gia của tổ chức xã hội, công dân, cho nên, nói đến quản lý hành chính nhà nước (hay nền hành chính công) theo nghĩa hẹp hơn là quản lý của bộ máy hành chính nhà nước, là hành pháp hành động. Với ý nghĩa hành pháp là hành động, cơ quan hành chính nhà nước có quyền ban hành các quy tắc chung và các quyết định hành chính cho phép hoặc mệnh lệnh một cách đơn phương và đòi hỏi phải chấp hành; có quyền kiểm tra việc thực hiện pháp luật và các quyết định do nó đưa ra; có quyền xử lý các tình huống quản lý bằng quyền lực cưỡng chế đối với các vi phạm hành chính và trong các trường hợp cá nhân, tổ chức từ chối thực hiện các nghĩa vụ pháp lý nhằm phòng ngừa, ngăn chặn vi phạm pháp luật cũng như trưng dụng, trưng mua tài sản của tư nhân vì lợi ích quốc gia. Đó là những quyền hạn thực hiện hàng ngày trong các lĩnh vực của đời sống xã hội với phạm vi đối tượng không được định trước. Muốn thực hiện được những quyền hạn trên cần tổ chức bộ máy và nhân sự thực hiện những hành động hành chính có hiệu lực, hiệu quả. Đồng thời, với quyền lực tự định có tính trội của hành chính nhà nước xuất hiện tuỳ thuộc vào thực tế quản lý. Và ai cũng biết rằng, hành chính là thiết chế nắm giữ bộ máy công lực theo nghĩa cưỡng chế của tổ chức, được quyền ban hành các quy định mà đời sống của nhà nước đòi hỏi hàng ngày, được ưu tiên mở rộng quyền hạn và tăng cường quyền lực cai quản và nghĩa vụ phục vụ xã hội. Vì 2
3. thế, không thể không đặt hoạt động hành chính nhà nước trong sự kiểm soát của các quyền lập pháp, tư pháp và sự tham gia của các tổ chức xã hội, công dân. Nhưng những hoạt động có tính chất công quyền của cơ quan hành chính nhà nước phải chấp nhận bị ràng buộc bởi pháp luật do quyền lực chung - quyền lực nhà nước ban hành. Bộ máy hành chính được toàn quyền hành động cai quản và phục vụ nhưng phải đặt mình trong khuôn khổ pháp luật, tuân theo pháp luật; được tự quyết tác động quyền lực vào quyền, tự do, lợi ích chính đáng của dân, nhưng phải bồi thường thiệt hại cho dân trong trường hợp làm tổn hại tới lợi ích hợp pháp của họ. Những quy định theo nguyên lý như thế thuộc nội dung của Luật hành chính - một ngành luật bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật xác định những quyền và nghĩa vụ của cơ quan hành chính nhà nước, tức là của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, các quyền, nghĩa vụ của các chủ thể khác khi tham gia quan hệ pháp luật hành chính. Đặc trưng cơ bản của Luật hành chính là các quy phạm của nó mang tính bắt buộc, cấm đoán trong điều chỉnh hành vi, thuộc các quy phạm của luật công, khác với các quy phạm điều chỉnh quan hệ dân sự thuộc hệ thống luật tư. Luật hành chính lồng vào các quan hệ của chính trị, của Luật Hiến pháp để điều chỉnh quan hệ giữa nhà nước và công dân, giữa quyền lực và tự do, giữa xã hội và cá nhân. Tước bỏ hiệu lực của một số văn bản hành chính không giống như chấm dứt hợp đồng của các cá nhân, pháp nhân. Vì thế, chỉ có quyền lực nhà nước mới có thể tước bỏ được hiệu lực của một quyết định hành chính nhà nước. Để cho hệ thống hành pháp đứng đầu là Chính phủ phục tùng các quy phạm pháp luật thì trong mọi trường hợp phải bảo đảm các điều kiện về chính thể nhà nước, uy tín của pháp luật và sức mạnh của phán quyết của các thẩm phán. Vì vậy, Luật hành chính gắn liền với lịch sử phát triển của chính trị; chính các quan điểm chính trị được thể hiện trong đường lối, chính sách và các Hiến pháp là nền tảng triết lý của Luật hành chính. Về căn bản, những triết lý chính trị mà Luật hành chính dựa vào làm cho nội dung của Luật hành chính khá phức tạp. Thêm vào đó, sự phong phú của các quan hệ quản lý và phục vụ còn bổ sung tính đa diện của ngành luật này. Tuy nhiên, nói một cách khái quát, Luật hành chính hướng sự quy định vào các vấn đề chủ yếu: tổ chức quản lý hành chính nhà nước và kiểm soát đối với quản lý hành chính nhà nước. 2. Đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính Đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính là những quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Những quan hệ xã hội được Luật hành chính điều chỉnh gồm ba nhóm lớn: - Những quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước. Đây là nhóm lớn nhất, cơ bản nhất và do đó quan trọng nhất; - Những quan hệ xã hội mang tính chấp hành và điều hành trong tổ chức và hoạt động nội bộ của các cơ quan quyền lực nhà nước, Toà án và Viện kiểm sát; - Những quan hệ xã hội mang tính chấp hành và điều hành phát sinh trong hoạt động của 3
4. các cơ quan nhà nước khác và của các tổ chức xã hội được nhà nước trao quyền hành pháp. Hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước làm nảy sinh nhiều quan hệ xã hội, được tổng hợp lại những nhóm quan hệ xã hội chủ yếu sau đây: - Nhóm thứ nhất: Những quan hệ xã hội nảy sinh giữa cơ quan hành chính cấp trên và cơ quan hành chính cấp dưới trong quá trình hoạt động quản lý hành chính nhà nước; - Nhóm thứ hai: Những quan hệ giữa hai bên đều là cơ quan hành chính cùng cấp, thực hiện các quan hệ phối hợp phục vụ lẫn nhau; - Nhóm thứ ba: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền với một bên là các tổ chức sự nghiệp và tổ chức kinh doanh của các thành phần kinh tế trong xã hội; - Nhóm thứ tư: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền với một bên là các tổ chức xã hội và các đoàn thể nhân dân; - Nhóm thứ năm: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền và một bên là công dân. Đây là nhóm quan hệ phổ biến nhất mà Luật hành chính điều chỉnh vì đây là mối quan hệ phát sinh hằng ngày, hằng giờ trong cuộc sống. Trong tất cả các quan hệ kể trên có sự tham gia của cơ quan hành chính nhà nước được trao thẩm quyền hoặc đại diện cho hành pháp. Không có sự tham gia của cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền hoặc đại diện cho quyền hành pháp trong phạm vi quản lý hành chính nhà nước thì không thể xuất hiện quan hệ quản lý hành chính nhà nước do Luật hành chính điều chỉnh. Do đó, chủ thể bắt buộc trong các quan hệ trên là cơ quan hành chính nhà nước, hoặc cá nhân, tổ chức nhân danh quyền hành pháp. 3. Phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính Sự điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội trên đây mà Luật hành chính sử dụng chủ yếu bằng phương pháp quyết định một chiều, hay là phương pháp chỉ huy, mệnh lệnh. Phương pháp này thể hiện tính chất quyền lực - phục tùng xuất phát từ bản chất của quản lý, bởi vì muốn quản lý thì phải có quyền uy. Trong quan hệ pháp luật hành chính thường thì bên tham gia quan hệ là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người nhân danh quyền hành pháp được giao quyền hạn mang tính quyền lực nhà nước (ra các quyết định quản lý hành chính nhà nước, kiểm tra hoạt động của bên bị quản lý, áp dụng biện pháp cưỡng chế nhà nước khi cần thiết theo pháp luật). Còn một bên (đối tượng quản lý bao gồm các cơ quan, xí nghiệp, đơn vị sự nghiệp, tổ chức xã hội, công dân hoặc cán bộ, công chức dưới quyền) bắt buộc phải thi hành quyết định của quyền hành pháp, phục tùng bên được giao quyền lực nhà nước. Như vậy, các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước là không bình đẳng giữa quyền lực nhà nước và phục tùng quyền lực đó. Nó là quan hệ trực thuộc về mặt tổ chức và những quan hệ xuất hiện khi có sự tác động quản lý vào các đối tượng chịu sự quản lý, nhưng không trực thuộc về tổ chức. Nhưng đôi khi chúng ta cũng bắt gặp trong quan hệ pháp luật hành chính phương pháp thoả thuận. ở đây tồn tại sự thoả thuận của các bên tham gia quan hệ. Ví dụ, trong ban 4
5. hành các quyết định liên tịch (các bên cùng thỏa thuận ra quyết định chung như Thông tư liên bộ, Nghị quyết liên tịch giữa Ban Chấp hành Tổng liên đoàn lao động Việt Nam với các cơ quan hành chính nhà nước Trung ương); hoặc khi một cơ quan quản lý trước khi ban hành một quyết định về một vấn đề nào đó, theo pháp luật quy định, phải hỏi ý kiến hoặc thoả thuận với cơ quan khác. Như vậy, có thể nói tồn tại quan hệ pháp luật hành chính ngang. Trong trường hợp này thì quan hệ ngang cũng chỉ là tiền đề cho sự xuất hiện các quan hệ dọc - các quan hệ xuất hiện trên cơ sở các quyết định được ban hành do thoả thuận. Ngoài ra, trong hợp đồng hành chính như hợp đồng thực hiện các công dịch hành chính, hợp đồng với công chức ngoại ngạch tuy có sự thoả thuận, nhưng không có sự bình đẳng tuyệt đối về ý chí như trong hợp đồng dân sự, kinh tế. Trong hợp đồng hành chính(1), một bên là cơ quan nhà nước nên có những đặc quyền hành chính, đưa ra những điều kiện mà bên khác trong quan hệ buộc phải tuân theo. Từ sự phân tích trên có thể định nghĩa: Luật hành chính là một ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật XHCN Việt Nam, là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội xuất hiện trong quá trình tổ chức và thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành của Nhà nước, nói cách khác là các quan hệ xã hội nảy sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Do đó, Luật hành chính là ngành luật về quản lý hành chính nhà nước. 4. Hệ thống Luật hành chính Luật hành chính không phải là tập hợp máy móc, giản đơn các quy phạm, mà là một hệ thống, một chỉnh thể thống nhất các nhóm quy phạm có quan hệ hữu cơ với nhau. Các quy phạm Hành chính gồm: các quy phạm vật chất và các quy phạm thủ tục. Các quy phạm vật chất Luật hành chính tạo thành bộ phận luật vật chất Luật hành chính (Luật hành chính theo nghĩa truyền thống). Các quy phạm thủ tục Luật hành chính tạo thành ngành luật được gọi là Luật thủ tục hành chính. Các quy phạm vật chất Luật hành chính gồm hai phần: phần chung và phần riêng. Phần chung bao gồm các quy phạm điều chỉnh các quan hệ có tính chất chung, phát sinh trong mọi lĩnh vực, phạm vi quản lý hành chính nhà nước. Các quy phạm của phần chung quy định: - Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, chế độ công vụ và quy chế cán bộ, công chức nhà nước; - Sự tham gia của cá nhân, tổ chức vào tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước; - Hình thức, phương pháp hoạt động của cơ quan, công sở, công chức nhà nước trong thực hiện quyền hành pháp; - Các phương thức kiểm tra, giám sát đối với hệ thống hành chính nhà nước để bảo đảm pháp chế, kỷ luật. Phần riêng bao gồm các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước đối với các lĩnh vực quản lý liên ngành như kế hoạch, giá cả, tài chính, tín dụng, thống kê v.v các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý đối với các ngành kinh tế 5
6. quốc dân (công nghiệp, nông nghiệp, thương mại, giao thông vận tải ); các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý văn hoá - xã hội (văn hoá, giáo dục, thể thao, y tế, lao động, bảo hiểm ); các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý trong các lĩnh vực nội vụ, quốc phòng, tư pháp Các quy phạm thủ tục hành chính quy định về các loại thủ tục hành chính khác nhau, có nghĩa là quy định trình tự thực hiện các quy phạm vật chất Luật hành chính, tạo thành ngành luật thủ tục (tố tụng) hành chính(1). II. Nguồn của luật hành chính Việt Nam 1. Khái niệm nguồn của Luật hành chính Việt Nam Xác định nguồn của Luật hành chính Việt Nam tuỳ thuộc vào quan niệm chung về nguồn của pháp luật. Trong các sách, báo khoa học luật học nước ta phổ biến quan niệm coi nguồn của pháp luật là những hình thức biểu hiện bên ngoài của pháp luật, nói cách khác là những văn bản pháp luật chứa các quy phạm pháp luật. Không coi những tiền lệ pháp và tập quán pháp là nguồn của pháp luật. Quan niệm như vậy chỉ có tác dụng nhấn mạnh vai trò của những văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống nguồn của pháp luật, nhưng chưa thật đầy đủ và toàn diện. Thực tế ở nước ta trong nhiều trường hợp để quản lý phải dùng đến cả tiền lệ pháp ở trình độ khái quát, tổng hợp cao dưới hình thức những văn bản hướng dẫn của Toà án nhân dân tối cao có liên quan tới hoạt động hành chính. ở nhiều nước đều coi những tiền lệ pháp là nguồn của Luật hành chính, và coi Luật hành chính là ngành luật của những tiền lệ pháp. Từ đó có thể coi nguồn của Luật hành chính là những hình thức biểu hiện bên ngoài của Luật hành chính, nói cách khác là những văn bản pháp luật chứa các quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan, người có thẩm quyền ban hành, trong một số trường hợp còn gồm cả các văn bản hướng dẫn xét xử của Toà án. Do tính chất đa dạng và phức tạp của các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước nên các quy phạm luật hành chính không nằm trong một số văn bản nhất định, mà nằm trong rất nhiều văn bản của nhiều cơ quan nhà nước. Đó là những văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước, văn bản liên tịch giữa cơ quan quản lý hành chính nhà nước với cơ quan tổ chức xã hội (như công đoàn), văn bản của cơ quan tổ chức xã hội ban hành để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước khi được nhà nước trao quyền (như văn bản của Tổng Liên đoàn lao động Việt Nam về tổ chức quản lý bảo hiểm xã hội và giám sát bảo hộ lao động) và kể cả văn bản hướng dẫn xét xử của Toà án nhân dân tối cao. Nhưng không phải tất cả các văn bản đó, mà chỉ những văn bản chứa các quy phạm pháp luật hành chính nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước mới là nguồn của Luật hành chính. Trong các loại văn bản quy phạm pháp luật nói trên, có văn bản vừa chứa quy phạm pháp luật hành chính đồng thời với các quy phạm của các ngành luật khác, nhưng có văn bản chỉ chứa quy phạm pháp luật hành chính. 2. Phân loại nguồn Luật hành chính Có nhiều cách phân loại nguồn của Luật hành chính. Mỗi cách phân loại có ý nghĩa lý luận 6
7. và thực tiễn nhất định. - Theo cấp độ hiệu lực pháp lý của văn bản có: + Văn bản luật. + Văn bản dưới luật. - Theo phạm vi hiệu lực có: + Văn bản do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành. + Văn bản do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành. - Theo chủ thể ban hành văn bản có: + Văn bản của các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp). + Văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước (Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý đối với ngành, lĩnh vực Uỷ ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân). + Văn bản của cơ quan tổ chức xã hội ban hành để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước khi được Nhà nước uỷ quyền. + Văn bản liên tịch (giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa cơ quan nhà nước với cơ quan, tổ chức xã hội ). + Văn bản do Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân Tối cao, Chánh án Toà án nhân dân Tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân Tối cao ban hành trực tiếp liên quan tới hoạt động quản lý hành chính nhà nước. 3. Một số văn bản quy phạm pháp luật - nguồn đặc biệt quan trọng của Luật hành chính - Hiến pháp là đạo luật cơ bản của toàn bộ hệ thống pháp luật, là nguồn cơ bản của Luật hành chính Việt Nam. Trong Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi bổ sung năm 2001) nhiều quy phạm Hiến pháp là cơ sở, nền tảng hoặc trực tiếp, là quy phạm gốc của Luật hành chính Việt Nam. Ví dụ, chương 1 Hiến pháp 1992 về chế độ chính trị, trong đó có những quy định về những nguyên tắc cơ bản về tổ chức, hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị của nước ta, chúng đồng thời cũng là các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước (Điều 4 về vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, đối với xã hội; Điều 5 về quyền bình đẳng giữa các dân tộc; Điều 6 về nguyên tắc tập trung dân chủ; Điều 7, 8, 9, 10, 11 về dân chủ XHCN và thu hút rộng rãi quần chúng nhân dân tham gia quản lý hành chính nhà nước, xã hội; Điều 12 về pháp chế XHCN; Chương III về văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ; Chương IV về bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa là những căn cứ để ban hành các văn bản, các văn bản về quản lý hành chính nhà nước trong các lĩnh vực nói trên. Chương V về quyền và nghĩa vụ của công dân là cơ sở của quy chế pháp lý của công dân. Luật hành chính cụ thể hoá và bổ sung các quy định nêu trên tạo thành chế định Luật hành chính về địa vị pháp lý hành chính của công dân. Chương VIII về Chính phủ, Chương IX về Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, quy định những nguyên tắc cơ bản về tổ chức, hoạt động và thẩm quyền của Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, của Thủ 7
8. tướng Chính phủ, của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, và của Uỷ ban, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp. - Luật tổ chức Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 25 tháng 12 năm 2002, công bố ngày 07 tháng 01 năm 2002 có vị trí đặc biệt quan trọng trong hệ thống nguồn của Luật hành chính Việt Nam. Căn cứ vào chương III của Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi bổ sung từ Điều 109 đến Điều 117), Luật tổ chức Chính phủ quy định cụ thể các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ, trình tự thành lập, cơ cấu tổ chức, hình thức làm việc, thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, về quan hệ giữa Thủ tướng với Phó Thủ tướng, với các Bộ trưởng, với Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, nhiệm vụ, quyền hạn và quan hệ của Bộ trưởng, Thủ tướng cơ quan ngang Bộ và nhiều vấn đề khác liên quan tới địa vị chính trị - pháp lý của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ. Luật tổ chức Chính phủ thực chất là cơ sở tổ chức và hoạt động của toàn bộ nền hành chính nhà nước ở nước ta. - Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003) có ý nghĩa quan trọng đối với tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân. Các quy định trong luật này về Uỷ ban nhân dân chủ yếu tập trung tại Chương IV đã cụ thể hoá các quy định tương ứng của Hiến pháp 1992 (từ Điều 118 đến Điều 125). Luật này quy định về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân, về nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, nhiều vấn đề thuộc địa vị pháp lý của Uỷ ban nhân dân, về các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân về mối quan hệ giữa Uỷ ban, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân với các cơ quan nhà nước khác và với các tổ chức xã hội, tổ chức đoàn thể nhân dân ở địa phương. - Các luật, bộ luật về quản lý hành chính nhà nước đối với ngành và lĩnh vực như Bộ luật hàng hải, Luật báo chí, Luật xuất bản, Luật nghĩa vụ quân sự, Luật sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam, v.v. là nguồn quan trọng của Luật hành chính, là cơ sở pháp luật hành chính để quản lý các ngành và lĩnh vực thuộc phần riêng của Luật hành chính. - Pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (hoặc của Hội đồng Nhà nước), Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước (hoặc Sắc lệnh, Sắc luật của Chủ tịch nước ban hành trước khi có Hiến pháp 1980) cũng là nguồn quan trọng của Luật hành chính. Trong đó quan trọng đặc biệt là Pháp lệnh. Các Pháp lệnh về tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước như Pháp lệnh về thanh tra Nhà nước, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh cán bộ, công chức, Pháp lệnh về đo lường, tiêu chuẩn chất lượng v.v là những pháp lệnh tiêu biểu cho nguồn của Luật hành chính. - Nghị định, Nghị quyết của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ (Nghị định, Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Hội đồng Bộ trưởng, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng trước khi có hiến pháp 1992) là nguồn phổ biến của Luật hành chính Việt Nam. Trong đó các văn bản quan trọng nhất là những Nghị 8
9. định quy định về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý hành chính nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ và các Nghị định hoặc Quyết định về thành lập, tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ ). Các Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực cùng với Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính nên chế định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính - một chế định rất lớn của Luật hành chính. - Các quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, (sau đây gọi chung là Bộ trưởng) là công cụ chủ yếu của Bộ trưởng để tổ chức và chỉ đạo thống nhất các ngành và lĩnh vực quản lý nền kinh tế quốc dân trong phạm vi cả nước. Trong các văn bản của Bộ trưởng thì văn bản liên tịch của các Bộ trưởng có ý nghĩa quan trọng. - Các nghị quyết, thông tư liên tịch giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị - xã hội ban hành cũng là nguồn của Luật hành chính, trong một số trường hợp. - Quyết định, chỉ thị, thông tư của Chánh án toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có liên quan chặt chẽ đến quản lý hành chính nhà nước v.v - Các nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân các cấp, có chứa đựng các quy phạm pháp luật hành chính cũng là nguồn của Luật hành chính. Ngoài ra các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước theo quy định của Hiến pháp năm 1992, còn có những văn bản ban hành trước Hiến pháp vẫn còn hiệu lực pháp lý, thậm chí cả một số sắc luật, sắc lệnh của Chủ tịch nước, Chính phủ Cách mạng Lâm thời Cộng hoà miền Nam Việt Nam. Phạm vi hiệu lực pháp lý các nguồn của Luật hành chính Việt Nam phụ thuộc vào địa vị chính trị - pháp lý của các chủ thể ban hành văn bản, vào nội dung pháp lý của từng văn bản giới hạn về thời gian, về lãnh thổ và về đối tượng thi hành của văn bản đó. 4. Hệ thống hoá nguồn Luật hành chính Luật hành chính ngành luật có khối lượng quy phạm lớn nhất trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Thực tế này không chỉ do sự phức tạp và phạm vi điều chỉnh rộng của Luật hành chính, mà còn do rất nhiều cơ quan nhà nước ở các cấp khác nhau có quyền ban hành văn bản chứa đựng các quy phạm của Luật hành chính. Từ thực tế đó dẫn đến tình trạng là các văn bản - nguồn của Luật hành chính chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu đồng bộ, hoặc bỏ trống nhiều vấn đề không được điều chỉnh. Điều này làm ảnh hưởng tới thực hiện, áp dụng chúng, gây ra nhiều khó khăn, vướng mắc trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, công tác hệ thống hoá nguồn của luật hành chính là vô cùng cấp thiết. Hệ thống hoá nguồn của Luật hành chính là hoạt động nhằm chấn chỉnh các quy định của Luật hành chính, đưa chúng vào một hệ thống nhất định. Hệ thống hoá nguồn của Luật hành chính nhằm: Tạo ra một hệ thống văn bản pháp luật hành chính hoàn chỉnh, thống nhất, trong đó vai trò của các đạo luật, pháp lệnh ngày càng quan trọng đối với sự điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; khắc phục tình trạng lỗi thời, mâu thuẫn và những lỗ hổng của pháp luật hành chính; làm cho nội dung các quy định của pháp luật hành chính phù hợp với những 9
10. nhu cầu của quản lý hành chính nhà nước trong nền kinh tế thị trường, có hình thức rõ ràng, dễ hiểu và dễ áp dụng. Hoạt động hệ thống hoá nguồn của Luật hành chính được thực hiện theo hai phương thức: Tập hợp hoá và pháp điển hoá. - Trước kia, theo Quyết định số 200/TTg ngày 28-12-1992 của Thủ tướng Chính phủ về việc xuất bản và phát hành Công báo nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Thông tư số 145/BT ngày 28-12-1992 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ hướng dẫn việc xuất bản và phát hành Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, ở nước ta văn bản được đăng trên Công báo có giá trị như văn bản chính thức. Công báo đăng các loại văn bản: - Các luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Biên bản tóm tắt các kỳ họp của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; - Các lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; - Các tuyên bố quan trọng của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; - Các nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng, quyết định, chỉ thị, thông tư của các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý hành chính nhà nước đối với ngành, lĩnh vực trong cả nước; - Các hiệp định, điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia; - Các quyết định về nhân sự cấp cao của Nhà nước; về tặng thưởng các danh hiệu vinh dự của Nhà nước. Công bố việc phân vạch địa giới hành chính cho một xã, phường hay một huyện, một tỉnh v.v Công báo không đăng các văn bản có nội dung bí mật quốc gia. Công báo được phát hành theo định kỳ phù hợp với thời gian ban hành văn bản, đăng những văn bản có phạm vi hiệu lực rộng đối với nhiều chủ thể và một số loại văn bản cá biệt cụ thể quan trọng do Thủ tướng ban hành. Công báo được xuất bản mỗi tháng 6 số và một số mục lục công báo cuối năm, được phát hành rộng rãi phục vụ tất cả các cơ quan, đoàn thể, lực lượng vũ trang, tổ chức kinh tế - xã hội và công dân, các cơ quan ngoại giao, tổ chức quốc tế, tổ chức kinh tế nước ngoài tại Việt Nam. Nhưng Công báo không phải là kết quả công tác tập hợp hoá. Đó chỉ là hình thức công bố chính thức văn bản pháp luật. Hiện nay, Công báo được quy định tại Nghị định số 104/2004/NĐ-CP ngày 23-3-2004 của Chính phủ về Công báo nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Theo nghị định này thì Công báo được hiểu là: "ấn phẩm thông tin pháp lý chính thức của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Chính phủ thống nhất quản lý; có chức năng công bố các văn bản pháp luật và thời điểm có hiệu lực của các văn bản đó theo quy định của pháp luật, các Điều ước quốc tế các bên thoả thuận không công bố hoặc không được phép công bố theo quyết định của các cơ quan có thẩm quyền; thông tin, phổ biến văn bản pháp luật do các cơ quan, tổ chức và người có thẩm quyền của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành (sau đây gọi tắt là cơ quan có thẩm quyền) (Điều 2 của Nghị định 104/2004/NĐ-CP). Công báo được xuất bản ở Trung ương và ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương 10
11. (sau đây gọi là cấp tỉnh); được phát hành rộng rãi cho mọi đối tượng sử dụng. Công báo bao gồm: Công báo in và Công báo điện tử. Công báo xuất bản ở Trung ương có Phụ trương Công báo. Nguyên tắc đăng văn bản trên Công báo bao gồm: - Công báo đăng toàn văn, chính xác, đầy đủ, kịp thời các văn bản pháp luật do cơ quan có thẩm quyền ban hành. - Công báo không đăng những văn bản bí mật nhà nước thuộc danh mục bí mật nhà nước theo quy định của pháp luật. Các văn bản đăng trên Công báo ở Trung ương gồm có: - Các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương ban hành. - Các quyết định của cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật; các văn bản cá biệt; văn bản có giá trị pháp lý khác do cơ quan có thẩm quyền quyết định. - Các Điều ước quốc tế đã có hiệu lực đối với Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam như quy định tại khoản 1 Điều 2 của Nghị định này. - Phụ trương Công báo được phát hành kèm Công báo, đăng các dự thảo văn bản pháp luật khi được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định đăng để lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Các văn bản đăng trên Công báo xuất bản ở cấp tỉnh gồm có: - Các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện ban hành. - Các quyết định của cơ quan có thẩm quyền xử lý các văn bản trái pháp luật; các văn bản cá biệt; văn bản có giá trị pháp lý khác do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện quyết định. - Được đăng lại các văn bản pháp luật đã công bố trên Công báo nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam do các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương ban hành về địa phương mình. Về giá trị pháp lý của văn bản trên Công báo, Nghị định 104/2004/NĐ-CP quy định: "Văn bản pháp luật đăng trên Công báo có cùng giá trị với các văn bản gốc; là văn bản chính thức duy nhất cùng văn bản gốc để đối chiếu và sử dụng trong mỗi trường hợp khi có sự khác biệt giữa văn bản đăng trên Công báo và văn bản có từ các nguồn khác hoặc khi có sự tranh chấp về pháp lý" (Điều 7 Nghị định 104/2004/NĐ-CP). Như vậy, các văn bản pháp luật do các nhà xuất bản, các cơ quan thông tin đại chúng in, xuất bản không có cùng giá trị pháp lý khi được đăng trên Công báo mà chỉ có giá trị tham khảo. Việc đăng Công báo do các cơ quan Công báo chịu trách nhiệm. Cơ quan Công báo bao gồm cơ quan công báo ở Trung ương và cơ quan Công báo ở cấp tỉnh, là cơ quan được giao nhiệm vụ tiếp nhận, đăng kí, hệ thống, lưu trữ, phổ biến văn bản pháp luật của các cơ quan có thẩm quyền ban hành gửi đến; tổ chức xuất bản, phát hành Công báo. Các văn bản pháp luật là nguồn của Luật hành chính được tập hợp theo vấn đề, theo 11
12. ngành, theo từng cơ quan ban hành v.v phát hành thành những tuyển tập. Tuỳ theo mục đích của cơ quan, của người thực hiện việc tập hợp mà số lượng văn bản, loại văn bản, các phần của từng văn bản được đưa vào các tuyển tập có khác nhau. Hiện nay có khá nhiều tuyển tập các văn bản nguồn của Luật hành chính. - Pháp điển hoá là hình thức hệ thống hoá pháp luật quan trọng nhất. Pháp điển hoá gắn liền với tập hợp hoá. Công tác này có ý nghĩa bảo đảm pháp chế, thi hành và áp dụng đúng đắn pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi cho việc đào tạo, bồi dưỡng cán bộ pháp lý, cán bộ hành chính Nhà nước. Đồng thời công tác này thúc đẩy sự phát triển của khoa học luật hành chính. Bởi vì kết quả pháp điển hoá là một bước phát triển, hoàn thiện của pháp luật. Khác với hoạt động tập hợp hoá, pháp điển hoá chỉ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Do tính đa dạng, phức tạp, các quan hệ do Luật hành chính điều chỉnh, không thể pháp điển hoá toàn ngành luật như luật hình sự, dân sự, lao động, v.v , mà chỉ có thể pháp điển hoá từng vấn đề, từng loại chế định. Ví dụ: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh thanh tra, Luật khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh hải quan, Bộ luật hàng hải, Luật nghĩa vụ quân sự, Pháp lệnh cảnh sát nhân dân v.v III. Luật hành chính trong hệ thống pháp luật Việt Nam 1. Vai trò của Luật hành chính Trong ba quyền của Nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp) thì quyền hành pháp được thực hiện bằng hoạt động quản lý hành chính nhà nước (hoạt động chấp hành và điều hành) là một quyền rất quan trọng. Khác với hai loại hoạt động khác, hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện thường xuyên, liên tục, nó diễn ra hàng ngày, hàng giờ, được thực hiện chủ yếu bởi một hệ thống cơ quan đông đảo nhất về số lượng cũng như về biên chế đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước từ cấp Trung ương đến từng xã, phường, đơn vị cơ sở, nhằm đảm bảo quản lý toàn diện mọi lĩnh vực hành chính - chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội của đất nước. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước do Luật hành chính điều chỉnh. Bản thân điều này đã chứng tỏ Luật hành chính có vị trí, vai trò điều chỉnh quan trọng. Vai trò của Luật hành chính thể hiện ở tầm quan trọng của các vấn đề mà nó điều chỉnh: Thứ nhất, các quy phạm hành chính quy định cụ thể các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước XHCN Việt Nam, các hình thức áp dụng cụ thể các nguyên tắc ấy trong tổ chức và hoạt động quản lý cơ chế bảo đảm thực hiện các nguyên tắc ấy. Thứ hai, các quy phạm của Luật hành chính điều chỉnh mọi vấn đề về tổ chức và hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Việc điều chỉnh một cách khoa học, chính xác các vấn đề về trình tự thành lập, tổ chức bộ máy, giải thể các cơ quan đó cũng như các yếu tố quan trọng của địa vị pháp lý các cơ quan này như chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trình tự thành lập, sắp xếp lại, giải thể và phân cấp quản lý đối với các xí nghiệp, cơ quan tổ chức, cơ sở, quan hệ qua lại giữa chúng với nhau hoặc với các cơ quan quyền lực xét xử và kiểm sát, có ý nghĩa quan trọng nhằm bảo đảm sự hoạt động nhịp nhàng, đồng bộ, có hiệu quả của các cơ quan, đơn vị ấy và Nhà nước nói chung. Thứ ba, Luật hành chính quy định về cán bộ, công chức nhà nước trong việc thực hiện 12
13. công vụ. Cán bộ, công chức trong bộ máy quản lý hành chính nhà nước là một chủ thể quan trọng của quản lý hành chính nhà nước, trực tiếp hoặc gián tiếp thực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý hành chính nhà nước. Là đội ngũ đông đảo gấp nhiều lần so với tổng số cán bộ công chức trong biên chế của hệ thống cơ quan quyền lực, kiểm sát và xét xử. Về cơ bản, thì chế độ phục vụ Nhà nước của đội ngũ cán bộ này (tức là vấn đề tuyển dụng, thuyên chuyển, đề bạt, đào tạo bồi dưỡng về chuyên môn, khen thưởng, chế độ trách nhiệm, v.v ) cũng như của đội ngũ công chức trong hệ thống cơ quan quyền lực, xét xử và kiểm sát là do Luật hành chính điều chỉnh. Thứ tư, tăng cường vai trò của các tổ chức xã hội, thu hút nhân dân tham gia vào quản lý hành chính nhà nước là một hình thức quan trọng, đồng thời với việc phải phân định rõ chức năng của Nhà nước và của tổ chức xã hội. Điều đó chỉ có thể ấn định được bởi những quy định của Luật hành chính. Thứ năm, Luật hành chính có vai trò cụ thể hoá, chi tiết hoá quy định của quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, đồng thời còn quy định bổ sung những quyền và nghĩa vụ mới trong nhiều lĩnh vực. Mặt khác, luật hành chính còn định ra cơ chế thực hiện, bảo đảm các quyền và nghĩa vụ cơ bản cũng như không cơ bản của công dân, quy định các biện pháp xử lý hành chính đối với các hành vi xâm phạm tới quyền tự do của công dân mà chưa tới mức là tội phạm hình sự. Thứ sáu, Luật hành chính là ngành luật quy định về hành động hành chính. Nó định ra những giới hạn, những hình thức và phương pháp tác động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước đối với những đối tượng bị quản lý. Các quy định này là kết quả của sự tìm kiếm các phương án tác động tối ưu, có ý nghĩa rất quan trọng bảo đảm hiệu quả hoạt động của mọi mắt xích trong cơ chế quản lý hành chính nhà nước về kinh tế, văn hoá - xã hội và hành chính - chính trị. Luật hành chính cũng quy định có tính chất bắt buộc chung (như quy tắc bảo vệ sức khoẻ, vệ sinh dịch tễ, bảo vệ thiên nhiên, môi trường, giao thông, phòng cháy chữa cháy ) có ý nghĩa to lớn bảo đảm sự hoạt động đúng đắn của các đối tượng bị quản lý như xí nghiệp, cơ quan, tổ chức cơ sở; bảo vệ tính mạng và sức khoẻ cho con người, bảo vệ và bảo tồn môi trường, tạo điều kiện sống và làm việc bình thường cho người lao động. Luật hành chính còn điều chỉnh hoạt động kiểm tra, giám sát thực hiện các quy tắc bắt buộc chung ấy và quy định các biện pháp xử lý hành chính đối với người vi phạm chúng, trình tự và thủ tục xử phạt. Trường hợp vi phạm nghiêm trọng các quy tắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Hoạt động hành chính và hoạt động của đối tượng bị quản lý phải tuân theo thủ tục do Luật hành chính quy định. Do vậy, ngành luật này có vai trò lớn trong cải cách thủ tục hành chính nhà nước. Thứ bảy, Luật hành chính còn quy định về tổ chức và hoạt động quản lý hành chính trong các ngành, lĩnh vực của đời sống xã hội. Luật hành chính quy định trình tự kế hoạch hoá quá trình phát triển kinh tế - xã hội, phân phối các nguồn dự trữ vật chất, điều chỉnh công tác vật giá, tiêu chuẩn đo lường chất lượng và kỹ thuật nhà nước, quá trình áp dụng các thành quả tiến bộ khoa học - kỹ thuật và điều 13
14. chỉnh bản thân hoạt động nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ. Ngoài những vấn đề có tính liên ngành kể trên thì Luật hành chính là công cụ điều chỉnh chủ yếu trong nhiều ngành kinh tế, văn hoá - xã hội, hành chính - chính trị cụ thể, trong một số vấn đề ở một số ngành còn là công cụ duy nhất (ví dụ: Chế độ phục vụ nhà nước của lực lượng vũ trang nhân dân chỉ do những văn bản của Luật hành chính quy định như: Luật sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam, Luật nghĩa vụ quân sự, Pháp lệnh cảnh sát nhân dân Việt Nam, v.v ). Luật hành chính đặt ra những quy chế đặc biệt bảo đảm an ninh quốc gia và trật tự xã hội (như quy chế biên giới quốc gia, quy chế bảo vệ tài liệu bí mật Nhà nước, quy chế sử dụng vũ khí, súng săn, chế độ quản lý hộ khẩu, quy chế người nước ngoài và người không có quốc tịch, v.v ). Từ đó càng thấy rõ vai trò quan trọng của Luật hành chính trong quản lý mọi mặt đời sống xã hội nói chung và bảo vệ đất nước, giữ gìn an ninh chính trị và trật tự xã hội nói riêng. Tóm lại, phạm vi điều chỉnh của Luật hành chính rất rộng lớn, bao gồm các lĩnh vực của đời sống xã hội. Bằng phương pháp điều chỉnh bắt buộc và cấm đoán kết hợp với trao quyền, tạo khuôn khổ pháp lý, Luật hành chính có vai trò to lớn bảo đảm trật tự hoá các quan hệ xã hội và hoạt động phục vụ công cho đời sống công dân. 2. Quan hệ của Luật hành chính với các ngành luật khác trong hệ thống pháp luật a) Luật hành chính có liên quan mật thiết với Luật nhà nước (còn gọi là Luật Hiến pháp) Luật nhà nước có vị trí chủ đạo trong hệ thống pháp luật Nhà nước ta, vì các quan hệ xã hội mà Luật nhà nước điều chỉnh là cơ bản nhất, quan trọng nhất. Luật nhà nước quy định các chính sách cơ bản của Nhà nước trong lĩnh vực đối nội và đối ngoại, chế độ kinh tế, chính trị, văn hoá - xã hội, các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị xã hội Việt Nam, cơ sở quan hệ giữa Nhà nước và công dân (quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, quốc tịch), thiết lập hệ thống bộ máy nhà nước, những nét cơ bản của địa vị pháp lý của chúng (vị trí, chức năng, thẩm quyền), chế độ bầu cử đại biểu của cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp). Như vậy, đối tượng điều chỉnh của Luật nhà nước rộng hơn đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính. Hiến pháp là văn bản cơ bản chứa các quy phạm pháp luật nhà nước. Hiến pháp và các văn bản khác của Luật nhà nước quy định những vấn đề có tính nguyên tắc làm cơ sở, nền tảng cho hoạt động quản lý. Luật hành chính cụ thể hoá, chi tiết hoá và bổ sung các quy định của Luật nhà nước, đặt ra cơ chế bảo đảm thực hiện chúng, đặc biệt là những quy định về tổ chức, hoạt động bộ máy hành chính nhà nước, về các quyền, tự do của công dân. b) Luật hành chính liên quan chặt chẽ với Luật dân sự Luật hành chính cũng như Luật dân sự điều chỉnh các quan hệ tài sản. Nhưng quan hệ tài sản do Luật hành chính điều chỉnh bằng phương pháp quyền lực - phục tùng vì tài sản trong quản lý hành chính nhà nước là cộng sản, còn quan hệ tài sản trong Luật dân sự có tính chất bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ pháp luật dân sự. Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thể trực tiếp điều chỉnh quan hệ tài sản bằng 14
15. cách ra quyết định mang tính chất quyền lực nhà nước để phân phối tài sản cho các cơ quan quản lý cấp dưới, các tổ chức kinh tế, quyết định chuyển giao tài sản giữa các cơ quan, tổ chức đó. Một số cơ quan quản lý có quyền ra quyết định tịch thu, kê biên tài sản hoặc phạt tiền. Nhưng trong điều kiện đổi mới cơ chế quản lý hiện nay thì các cơ quan quản lý nhà nước thường điều chỉnh quan hệ tài sản một cách gián tiếp thông qua các quyết định về kế hoạch, tiêu chuẩn chất lượng, về cơ chế định giá Trên cơ sở các quyết định quản lý hành chính nhà nước (mà hình thức, trình tự xây dựng và ban hành chúng do Luật hành chính điều chỉnh) đối tượng bị quản lý ký kết các hợp đồng dân sự về sản xuất, mua bán sản phẩm, v.v Trong hoạt động này công dân cũng có thể tham gia, nhất là trong nền kinh tế nhiều thành phần như hiện nay. Các hợp đồng dân sự về sử dụng điện, nước, nhà ở và các dịch vụ công cộng khác giữa các cơ quan quản lý với công dân hay với các cơ quan, tổ chức khác cũng căn cứ vào các quy định của Luật hành chính. Trong nhiều trường hợp, như trên đã nói, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cũng tham gia trực tiếp vào quan hệ pháp luật dân sự. Nhưng ở đây, các cơ quan đó không hoạt động với tư cách trực tiếp thực hiện chức năng Nhà nước, không phải là chủ thể của hoạt động chấp hành và điều hành, mà với tư cách một pháp nhân - chủ thể của pháp luật dân sự. Ví dụ, cơ quan quản lý có thể ký kết hợp đồng thuê hoặc cho thuê nhà cửa, địa điểm, điện thoại, mua thiết bị máy móc và các hàng tiêu dùng, v.v c) Luật hành chính quan hệ hữu cơ với Luật lao động Nhiều quy phạm của Luật hành chính và Luật lao động xen kẽ, phối hợp để điều chỉnh cùng một vấn đề cá biệt, cụ thể, đặc biệt là những vấn đề liên quan tới hoạt động công vụ, lao động của cán bộ, công chức nhà nước. Nội dung của văn bản cá biệt của các cơ quan quản lý trong lĩnh vực quan hệ lao động do Luật lao động quy định, còn trình tự ban hành chúng thuộc về Luật hành chính. Ví dụ, người công dân có một số điều kiện cần thiết có thể ký hợp đồng lao động với cơ quan nhà nước (các điều kiện đó và trình tự ký hợp đồng, nội dung hợp đồng lao động do Luật lao động quy định), nhưng thủ trưởng cơ quan là người ra quyết định cuối cùng về việc nhận người vào làm việc (hình thức quyết định, trình tự ban hành quyết định do Luật hành chính quy định). Cán bộ, công chức, người lao động nói chung có quyền nghỉ ngơi theo quy định của Luật lao động, nhưng quyền đó được thực hiện nhờ có quyết định của thủ trưởng cơ quan, giám đốc xí nghiệp Vì vậy, nhiều khi quan hệ pháp luật hành chính là phương tiện thực hiện quan hệ pháp luật lao động. Nhưng ngược lại, có khi quan hệ pháp luật lao động lại là tiền đề của quan hệ pháp luật hành chính. Ví dụ, người công dân ký hợp đồng lao động với xí nghiệp, là thành viên của tập thể lao động xí nghiệp, được quyền tham gia vào quản lý xí nghiệp, quản lý hành chính nhà nước với tư cách là thành viên của tập thể lao động xí nghiệp đó. Nhà nước thông qua các cơ quan của mình tiến hành kiểm tra, giám sát công tác bảo hộ lao động và quy tắc an toàn lao động. Hoạt động này do Luật hành chính quy định, nhưng bản thân các quy tắc bảo hộ và an toàn lao động là thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật lao động. 15
16. Luật hành chính và Luật lao động cũng điều chỉnh chế độ phục vụ, hoạt động công vụ nhà nước. ở đây rất khó phân biệt các quy phạm của hai ngành luật, chúng đan xen vào nhau. Dù là cán bộ, công chức nhà nước nhưng trong nhiều trường hợp vẫn có thể ký những hoạt động lao động. Các điều kiện cơ bản để được tuyển dụng và biên chế Nhà nước, quyền được nghỉ ngơi, được trả lương phù hợp với thành quả lao động, được dưỡng bệnh, trách nhiệm bồi thường khi gây thiệt hại cho tài sản nhà nước hoặc trách nhiệm khi vi phạm kỷ luật lao động do Luật lao động điều chỉnh. Nhưng trình tự thực hiện các vấn đề này do quy phạm luật hành chính quy định. Trong nhiều trường hợp, các quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan quản lý ban hành quy định điều kiện và thủ tục cụ thể thực hiện các quyền và chế độ khác do pháp luật lao động quy định. Có một số vấn đề trong chế độ phục vụ Nhà nước chỉ do Luật hành chính điều chỉnh. Ví dụ, thủ tục phong quân hàm, cấp bậc, ngạch bậc trong một số lĩnh vực, ngành quản lý hành chính nhà nước; hoặc chế độ phục vụ Nhà nước của đại bộ phận các cán bộ, chiến sĩ trong các lực lượng vũ trang thuộc Bộ Quốc phòng, Bộ Công an hay khi bổ nhiệm các chức vụ lãnh đạo trong bộ máy hành chính. d) Luật hành chính quan hệ rất chặt chẽ với Luật tài chính Luật tài chính là ngành luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hoạt động tài chính của Nhà nước, trước hết là quan hệ về thu chi ngân sách, phân phối nguồn vốn của Nhà nước (chủ yếu mang tính chất tiền tệ) tức là nguồn thu nhập quốc dân. Luật tài chính và Luật hành chính đều điều chỉnh hoạt động tài chính công, một bộ phận hoạt động chấp hành và điều hành và đều sử dụng phổ biến phương pháp mệnh lệnh. Do đó, có quan điểm cho rằng, Luật tài chính là một bộ phận của Luật hành chính nhưng do tính chất quan trọng đặc biệt của nhóm quan hệ xã hội về hoạt động tài chính nên được tách ra thành một ngành độc lập. Nhưng thực chất, Luật tài chính có nguồn gốc không chỉ từ Luật hành chính, mà còn từ Luật nhà nước và một phần nhỏ từ Luật dân sự. Luật nhà nước quy định các chính sách và những vấn đề cơ bản về hoạt động tài chính của Nhà nước. Các nguyên tắc của Luật dân sự được áp dụng trong bản thân một số hoạt động tài chính như tín dụng, thuế còn Luật tài chính đa phần là điều chỉnh bản thân các quan hệ tài chính (như tín dụng, ngân sách, thuế, v.v ) một dạng đặc biệt của quan hệ kinh tế liên quan đến việc sử dụng nguồn tiền của Nhà nước. Các quy phạm pháp luật quy định thẩm quyền của các cơ quan quản lý công tác tài chính (ví dụ: Bộ Tài chính) đồng thời là quy phạm của Luật hành chính và của Luật tài chính. Cho nên, để phân biệt, thì cần xem xét quy phạm cụ thể nào xác định nội dung các quyết định của các cơ quan tài chính - đó là quy phạm Luật tài chính. Còn quy phạm nào quy định vấn đề tổ chức cơ cấu bộ máy và tổ chức công tác của các cơ quan đó - thì đó là quy phạm luật hành chính - một loại cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Ngoài ra Luật hành chính còn quy định cơ chế kiểm toán nhằm đảm bảo sự đúng đắn trong các quan hệ tài chính do Luật tài chính điều chỉnh. e) Luật hành chính liên quan chặt chẽ với Luật hình sự 16
17. Luật hình sự xác định hành vi nào là tội phạm và quy định biện pháp hình phạt tương ứng được áp dụng đối với tội phạm ấy, điều kiện và thủ tục áp dụng. Còn Luật hành chính quy định nhiều quy tắc có tính bắt buộc chung (quy tắc giao thông, vệ sinh, phòng cháy chữa cháy), quy tắc quản lý hành chính nhà nước, lưu thông hàng hoá, văn hoá phẩm. Trong một số trường hợp khi vi phạm các quy tắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của Luật hình sự (do tái phạm, vi phạm nhiều lần, hoặc vi phạm đã gây ra hay có thể gây ra hậu quả nghiêm trọng). Quy phạm luật hành chính quy định hành vi nào là vi phạm hành chính, nhưng nhiều hành vi trong số đó rất khó phân biệt với tội phạm. Vì vậy, muốn xác định hành vi nào là tội phạm hay hành vi nào là vi phạm hành chính thì cần phân tích đồng thời các quy phạm tương ứng của cả hai ngành luật. Cần lưu ý rằng, tội phạm khác với vi phạm hành chính ở mức độ và tính chất nguy hiểm cho xã hội cao hơn. Do đó, hình phạt khác với những hình thức phạt và biện pháp cưỡng chế khác mà Luật hành chính quy định áp dụng đối với chủ thể thực hiện vi phạm hành chính. Trình tự thủ tục xử lý và chủ thể có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính và tội phạm cũng khác nhau. g) Luật hành chính cũng có mối liên hệ với Luật đất đai Luật đất đai là ngành luật điều chỉnh quan hệ giữa Nhà nước, với tư cách là chủ sở hữu duy nhất đối với đất đai, và người sử dụng đất đai. Đó là những quan hệ liên quan đến đất đai - khách thể của quyền sở hữu, sử dụng và bảo vệ của Nhà nước. Các quan hệ đó xuất hiện do kết quả của quá trình quốc hữu hoá đất đai đúng mục tiêu, hợp lý và có hiệu quả kinh tế cao. Trong quan hệ Luật đất đai, Nhà nước có tư cách vừa là chủ sở hữu vừa là người thực hiện quyền lực nhà nước. Quan hệ đất đai chỉ xuất hiện, thay đổi hoặc chấm dứt khi có quyết định của cơ quan quản lý hành chính nhà nước giao đất cho người sử dụng. Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước giám sát người sử dụng đất đai đúng mục đích, bảo đảm hiệu quả kinh tế, giữ gìn độ phì nhiêu của đất trồng trọt, v.v Trong những trường hợp do luật định có quyền đơn phương thu hồi đất, xử phạt hành chính người sử dụng đất vi phạm quy định của Luật đất đai. Người sử dụng trong quan hệ đất đai là người chấp hành quyền lực nhà nước. Như vậy, Luật hành chính là phương tiện thực hiện Luật đất đai, bảo đảm, bảo vệ các quan hệ do Luật đất đai điều chỉnh Tóm lại, là một bộ phận trong hệ thống pháp luật, Luật hành chính có mối liên hệ chặt chẽ với các ngành luật khác; đồng thời nó cũng được phân biệt với các cơ cấu thành hệ thống pháp luật bởi tính chất quan hệ xã hội và cách thức mà nó điều chỉnh. Đặc trưng cơ bản nhất để phân biệt Luật hành chính với các ngành luật khác là tính chất quyền lực - phục tùng của quan hệ xã hội do Luật hành chính điều chỉnh. Và từ đó, các quy phạm luật hành chính nhằm buộc và cấm đoán, cho phép và định hướng cho hành vi quản lý và hành vi phục tùng sự quản lý. Tuy nhiên, từ hành chính cai trị chuyển sang hành chính phục vụ, làm dịch vụ công cho xã hội là tiền đề để bổ sung cho Luật hành chính những quy phạm mới mang tính chất hợp đồng hành chính trong dịch vụ công. B - Khoa học luật hành chính Việt Nam 17
18. I - Quan niệm về khoa học luật hành chính Việt Nam Khoa học Luật hành chính là một ngành khoa học pháp lý chuyên ngành gồm một hệ thống những luận thuyết khoa học, những khái niệm, phạm trù, quan niệm về ngành Luật hành chính, được phân bổ, sắp xếp theo một trình tự lôgic nhất định cấu thành khoa học Luật hành chính. Khoa học Luật hành chính cũng giống như mọi ngành khoa học khác luôn biến đổi phát triển. 1. Đối tượng nghiên cứu Khoa học Luật hành chính Khoa học Luật hành chính có đối tượng nghiên cứu rộng lớn, nhưng chủ yếu là: - Những vấn đề của Lý luận quản lý hành chính nhà nước có liên quan chặt chẽ tới ngành Luật hành chính (như nội dung, vị trí của quản lý hành chính nhà nước trong cơ chế quản lý xã hội; quan hệ của quản lý hành chính nhà nước với quyền lực nhà nước và các dạng hoạt động khác của nhà nước; cơ cấu, bản chất, chức năng, phương pháp thực hiện, các nguyên tắc chính trị và tổ chức của quản lý hành chính nhà nước, v.v ); - Hệ thống quy phạm luật hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội trong các ngành và lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; các vấn đề hoàn thiện các chế định pháp luật hành chính, hệ thống hoá và pháp điển hoá Luật hành chính; vấn đề hiệu quả của quy phạm Luật hành chính; - Vấn đề nội dung pháp lý, cơ cấu, tương quan giữa các yếu tố nội tại của các quan hệ pháp luật hành chính (như bản chất quyền lực, tính đơn phương, tính trực thuộc, chiều ngang của quan hệ pháp luật hành chính ), quan hệ và cơ chế bảo đảm quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật hành chính. - Nghiên cứu các chủ thể của Luật hành chính trên cơ sở những quy định của Luật hành chính (quy chế pháp lý hành chính của các chủ thể), cũng đồng thời là các chủ thể của quản lý hành chính, vấn đề phân chia địa giới hành chính, phân cấp quản lý. - Các hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước, quyết định quản lý hành chính nhà nước, thủ tục hành chính, cưỡng chế hành chính nhà nước, trách nhiệm hành chính; - Các phương thức kiểm soát đối với hoạt động hành chính nhà nước. - Cơ sở pháp luật hành chính đối với tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong các ngành và lĩnh vực như hành chính - chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội. - Tài phán hành chính. Trên cơ sở nghiên cứu và phát hiện những quy luật điều chỉnh pháp luật hành chính đối với các quan hệ trong lĩnh vực nhà nước, khoa học Luật hành chính đề xuất những kiến nghị khoa học đổi mới tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, đáp ứng những nhiệm vụ ngày càng to lớn và phức tạp của quản lý hành chính nhà nước khi chuyển sang nền kinh tế nhiều thành phần, vận động theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước. Đồng thời, khoa học Luật hành chính Việt Nam có nhiệm vụ cấp thiết làm sáng tỏ nhiều vấn đề lý luận cơ bản của Luật hành chính với tư cách một môn học để làm cơ sở cho hoạt động giảng dạy trong các trường và khoa luật của các trường đào tạo, bồi dưỡng công 18
19. chức hành chính nhà nước, đặc biệt là hệ thống các khái niệm và phạm trù khoa học được sử dụng trong môn học đó. 2. Phương pháp luận và các phương pháp nghiên cứu khoa học Luật hành chính Phương pháp luận của khoa học Luật hành chính là lập trường xuất phát và quan điểm tiếp cận để nghiên cứu ngành Luật hành chính và những vấn đề quản lý hành chính liên quan trực tiếp với ngành luật đó. Cơ sở phương pháp luận của khoa học Luật hành chính Việt Nam là chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh. Để nghiên cứu và phát hiện quy luật tác động điều chỉnh của Luật hành chính đối với các quan hệ xã hội không thể không vận dụng những quy tắc cơ bản, các phạm trù, khái niệm của chủ nghĩa Mác - Lênin cũng như những khái niệm chính trị học, hành chính học hiện đại. Chúng cho phép nhận thức và thấu hiểu bản chất cũng như đặc điểm riêng của sự phát triển Luật hành chính nói chung và từng chế định của Luật hành chính nói riêng, quan hệ chặt chẽ giữa nó với các ngành luật khác, triển vọng phát triển và hoàn thiện ngành luật này. Trên cơ sở phương pháp luận chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, khoa học Luật hành chính áp dụng các phương pháp nhận thức khoa học cụ thể như: trừu tượng khoa học, phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp quy nạp và diễn dịch, phương pháp phân tích thuần tuý quy phạm pháp luật so sánh, nghiên cứu xã hội cụ thể (phương pháp xã hội học cụ thể), hệ thống, thống kê, v.v Cơ sở lý luận của khoa học Luật hành chính Việt Nam là chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh. Các tác phẩm kinh điển của C.Mác và Ph. Ăngghen về nhà nước và pháp luật xã hội chủ nghĩa là nền tảng lý luận cho khoa học Luật hành chính Việt Nam như: Hệ tư tưởng Đức, Tuyên ngôn Đảng cộng sản. Đặc biệt, cơ sở lý luận của khoa học Luật hành chính Việt Nam là các tác phẩm của V.I. Lênin và kinh nghiệm được đúc kết từ hoạt động thực tiễn, quản lý hành chính nhà nước công nông đầu tiên dưới sự lãnh đạo của V.I.Lênin. Có giá trị trực tiếp đối với khoa học Luật hành chính là các tác phẩm như: Nhà nước cách mạng; Những nhiệm vụ trước mắt của chính quyền Xô Viết; Ghi chép về quy tắc quản lý các cơ quan Xô Viết; Chúng ta phải tổ chức lại bộ kiểm tra công nông như thế nào; Thà ít mà tốt; Pháp chế và song trùng trực thuộc; v.v Trong các tác phẩm này, Lênin đã đưa ra những quan điểm lý luận quan trọng nhất của khoa học Luật hành chính Xô Viết. Đối với khoa học Luật hành chính Việt Nam, những tác phẩm, bài nói của Chủ tịch Hồ Chí Minh về nhà nước, pháp luật và pháp chế, về nhiệm vụ, chức năng của chính quyền các cấp, về bộ máy nhà nước, về cán bộ, về quan hệ của chính quyền và cán bộ với quần chúng cũng như những văn bản pháp luật được ban hành từ những năm đầu của Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Chính trong di sản quý báu đó chúng ta tìm thấy sự vận dụng sáng tạo và thực tiễn Việt Nam những nguyên lý của chủ nghĩa Mác - Lênin và di sản trí tuệ nhân loại về tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước và sự điều chỉnh pháp luật hành chính đối với các quan hệ xã hội. Nguồn tư liệu quan trọng của khoa học Luật hành chính Việt Nam là các nghị quyết của Đảng Cộng sản Việt Nam vạch ra chủ trương, đường lối, chính sách, những nguyên tắc cơ 19
20. bản và biện pháp chủ yếu nhằm đổi mới, hoàn thiện bộ máy hành chính nhà nước, trong đó có các văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ VI, lần thứ VII, lần thứ VIII, lần thứ IX và các nghị quyết Trung ương Đảng. Đặc biệt, chủ trương đổi mới và tăng cường hiệu lực của bộ máy hành chính nhà nước nói chung, thực hiện cuộc cải cách lớn đối với bộ máy hành chính nhà nước và tăng cường quản lý hành chính nhà nước bằng pháp luật nói riêng và đặt cơ sở cho một bước phát triển rất quan trọng của khoa học hành chính và Luật hành chính Việt Nam. Trong các nguồn của khoa học Luật hành chính, còn có: các bản Hiến pháp Việt Nam 1946, 1959, 1980, 1992 và các văn bản pháp luật có liên quan; các tác phẩm của các nhà lãnh đạo Đảng và Nhà nước ta; các tác phẩm của các luật gia, các nhà hành chính học. Những thành tựu lý luận của khoa học Luật hành chính thế giới, trước hết là của các nước xã hội chủ nghĩa có ý nghĩa quan trọng đối với lý luận Luật hành chính Việt Nam. Hệ thống các khái niệm, phạm trù, quan điểm của khoa học Luật hành chính Việt Nam bắt nguồn từ những kết luận khoa học của lý luận Luật hành chính của xã hội chủ nghĩa. Đồng thời, không thể không tham khảo, tiếp thu những yếu tố hợp lý của khoa học Luật hành chính của các nước có chế độ chính trị xã hội khác nhau, rằng đó là tri thức chung của nhân loại, nhất là những luận thuyết về tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước, về quản lý hành chính như Nhà nước pháp quyền, phân lập các quyền hành chính học phát triển v.v II - Mối quan hệ giữa khoa học luật hành chính và các khoa học xã hội Khoa học Luật hành chính có quan hệ mật thiết với nhiều ngành khoa học pháp lý và khoa học xã hội khác. Các kết luận và luận điểm khoa học của lý luận về nhà nước và pháp luật, của khoa học luật nhà nước cũng như những luận điểm, khái niệm, phạm trù của triết học nói chung, kinh tế chính trị học, hành chính học v.v là cơ sở lý luận của khoa học hành chính. Khoa học Luật hành chính có quan hệ đặc biệt mật thiết với khoa học quản lý, như là một bộ phận cấu thành của nó. Khoa học quản lý nghiên cứu các quan hệ quản lý. Do tính chất của quan hệ quản lý nên nó có phạm vi rất rộng. Cũng vì vậy, quan hệ quản lý được rất nhiều ngành khoa học khác nhau nghiên cứu dưới những góc độ khác nhau. Tập hợp tất cả các bộ phận nghiên cứu về hoạt động quản lý của nhiều ngành khoa học lại tạo thành khoa học quản lý. Khoa học quản lý được nghiên cứu từ nhiều góc độ khác nhau: triết học, chính trị học, kinh tế học, điều khiển học, luật học, hành chính học v.v Như vậy, khoa học quản lý là khoa học mang tính tập hợp, đa ngành. Ngày nay, do sự phức tạp và tính không xác định về đối tượng của khoa học quản lý nhà nước nên nhiều khi người ta đã đồng nhất khoa học quản lý nhà nước với khoa học luật hành chính. Khoa học "lý luận quản lý nhà nước" là khoa học mang tính tổng hợp mà khoa học luật hành chính có liên quan chặt chẽ. Song cần phân biệt hai loại khoa học này. Lý luận quản lý nhà nước là một khoa học tổng hợp nghiên cứu bản thân hoạt động quản lý nhà nước. Hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện dưới nhiều góc độ, khía cạnh: chính trị, kinh tế, pháp luật, đạo đức, tâm lý, tổ chức - kỹ thuật Bởi vậy, cần có quan điểm tổng 20
21. thể để tìm phương án kết hợp chặt chẽ mọi nhân tố ấy trong quản lý nhà nước, xuất phát từ đó mà hình thành khoa học lý luận của nhà nước. Khoa học quản lý nhà nước nghiên cứu các quan hệ quản lý nhà nước nói chung, trong đó có quan hệ mang tính tổ chức - pháp lý, nhưng có quan hệ không mang tính chất đó, có nghĩa là có những quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh và có những quan hệ xã hội không được pháp luật điều chỉnh. Còn khoa học Luật hành chính nghiên cứu bản thân hệ thống quy phạm luật hành chính và các quan hệ mang tính chất tổ chức - pháp lý hành chính trong quản lý hành chính nhà nước, tức là các quan hệ pháp luật hành chính (quan hệ quản lý được các quy phạm luật hành chính điều chỉnh). Hai khoa học có mối quan hệ mật thiết cũng như hệ thống quy phạm luật hành chính liên quan với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, bởi quá trình xây dựng tổ chức bộ máy quản lý được điều chỉnh bằng quy phạm luật hành chính, nhưng không thể đồng nhất chúng. Cần nhìn thấy sự khác nhau giữa công cụ điều chỉnh và đối tượng điều chỉnh. Đôi khi vẫn có những khoảng trống trong sự điều chỉnh pháp luật hoạt động quản lý thậm chí có mâu thuẫn giữa thực tiễn quản lý và hệ thống quy phạm. Ngoài ra các quan hệ quản lý hành chính nhà nước còn được điều chỉnh bởi các nghị quyết, chỉ thị của Đảng, các quy phạm đạo đức, tập quán Mặt khác, khi xem xét sự điều chỉnh của nhà nước với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, hay có thể nói sự điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ bên ngoài, thì quản lý hành chính nhà nước không chỉ được điều chỉnh bởi quy phạm Luật hành chính, mà còn bởi các quy phạm Luật lao động, Luật tài chính, Luật nhà nước, Luật hợp tác xã, và thậm chí cả Luật đất đai, Luật hôn nhân gia đình, v.v Đồng thời, Luật hành chính điều chỉnh không chỉ hoạt động quản lý, mà cả hoạt động bị quản lý. Vì vậy, Luật hành chính không điều chỉnh toàn bộ hoạt động quản lý, tuy nó là công cụ điều chỉnh rất quan trọng. Sự liên quan chặt chẽ với nhau của hai khoa học này còn thể hiện ở chỗ, các luận điểm khoa học của lý luận quản lý hành chính nhà nước là một trong những cơ sở phương pháp luận trực tiếp nhất của khoa học Luật hành chính. Mặt khác, là một khoa tổng hợp, lý luận quản lý hành chính nhà nước sử dụng những thành tựu lý luận của khoa học Luật hành chính. Và cả hai khoa học đều sử dụng vào mục đích của mình những phạm trù chung nhất của khoa học quản lý được ngành điều khiển học xây dựng nên. Khoa học Luật hành chính là hệ thống những vấn đề nghiên cứu được sắp xếp theo trật tự lôgic chặt chẽ, trên cơ sở quan hệ nội tại giữa các chế định pháp luật hành chính. Tuy có quan hệ chặt chẽ với ngành luật hành chính nhưng Khoa học Luật hành chính không đồng nhất với ngành Luật hành chính. Do đó không đồng nhất giữa Luật hành chính là một ngành khoa học, với Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống các ngành luật Việt Nam. Luật hành chính với tư cách một ngành luật chỉ là một trong những đối tượng nghiên cứu của khoa học Luật hành chính. Vì vậy, cần phân biệt Luật hành chính với tư cách là một khoa học với Luật hành chính với tư cách một môn học trong chương trình đào tạo cử nhân hành chính, cử nhân luật. Khái niệm môn học hẹp hơn khoa học. Môn Luật hành chính không bao gồm tất cả các tri thức về Luật hành chính, mà chỉ bao gồm hệ thống kiến 21
22. thức của khoa học này được sắp xếp theo một chương trình cụ thể phù hợp với một đối tượng học viên, cán bộ nghiên cứu và thực tiễn nào đó. Để phục vụ cho công tác đào tạo cử nhân hành chính, cao học quản lý nhà nước, chương trình môn học Luật hành chính gồm 5 phần: Khái quát chung về Luật hành chính; Chủ thể Luật hành chính; Cưỡng chế hành chính và trách nhiệm hành chính; Kiểm soát đối với hoạt động hành chính Nhà nước; Tài phán hành chính. (1) Thuật ngữ "hợp đồng hành chính" ít được sử dụng trong khoa học pháp lý Việt Nam, tuy vậy trong thực tiễn đã tồn tại loại hình hợp đồng này như: hợp đồng đào tạo, hợp đồng nghiên cứu khoa học (1) Thông thường trong các giáo trình Luật hành chính Việt Nam, thủ tục hành chính được xem xét như một chế định luật hành chính. Trong chương trình đào tạo cử nhân hành chính, về thủ tục hành chính được nghiên cứu ở môn học khác. Vì vậy, trong giáo trình này chúng tôi không đề cập nhiều đến thủ tục hành chính. 22
23. CHƯƠNG II. QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH I - Khái niệm, nội dung và đặc trưng của quy phạm pháp luật hành chính 1. Khái niệm Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, do đó quy phạm pháp luật hành chính là những quy tắc hành vi do Nhà nước đặt ra để điều chỉnh những quan hệ xã hội cụ thể trong lĩnh vực quản lý của chính nhà nước. Quy phạm luật hành chính là một loại quy phạm pháp luật cũng giống như mọi quy phạm pháp luật khác có tính bắt buộc chung, áp dụng nhiều lần và hiệu lực của chúng không phụ thuộc vào sự áp dụng. Tính bắt buộc chung thể hiện ở chỗ mọi cơ quan, tổ chức và công dân thuộc đối tượng thực hiện quy định của quy phạm có nghĩa vụ thực hiện, nếu không tự giác thực hiện, hoặc việc áp dụng các biện pháp tổ chức và giáo dục khác có hiệu quả thì nhà nước có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhằm bảo đảm sự thi hành. Các quy phạm pháp luật hành chính, giống mọi quy phạm pháp luật khác là thường được áp dụng nhiều lần. Cũng có loại quy phạm luật hành chính được áp dụng một lần, nhưng hiệu lực của nó không phụ thuộc vào sự thực hiện (đó là trường hợp của các quy phạm về tổ chức cơ cấu cơ quan hành chính nhà nước, quyết định ban hành một bản điều lệ, quy chế, hay quyết định thay đổi phạm vi hiệu lực hoặc bãi bỏ các quy phạm đang tồn tại, v.v Ví dụ, Chính phủ dùng Nghị định để ban hành Quy chế làm việc của Chính phủ. (Nghị định 11/CP ngày 24-01-1998 của Chính phủ ban hành Quy chế làm việc của Chính phủ). Do đó, ba tính chất, hoặc là ba đặc điểm bên ngoài của quy phạm luật hành chính và quy phạm pháp luật nói chung kể trên có thể đồng thời có ở một loại quy phạm này, nhưng ở quy phạm khác chỉ có hai hoặc ba đặc điểm đó. Không nhất thiết phải có đầy đủ ba đặc điểm mới là một quy phạm pháp luật nói chung, hoặc mới là quy phạm pháp luật hành chính nói riêng. Quy phạm luật hành chính điều chỉnh một tổng thể quan hệ xã hội phát sinh, phát triển trong việc tổ chức quản lý nền kinh tế quốc dân, mọi mặt hoạt động trong lĩnh vực văn hoá - xã hội và hành chính - chính trị bằng cách định ra một tổng thể quyền và nghĩa vụ có quan hệ tương hỗ với nhau cho nên các bên tham gia vào quá trình quản lý trong tất cả mọi lĩnh vực của cuộc sống. Nói cách khác, quy phạm luật hành chính định ra một tổng thể quyền và nghĩa vụ pháp lý của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính. Các chủ thể này là cơ quan nhà nước, người có chức vụ, tổ chức xã hội, công dân. Bởi vậy, nếu không có vai trò điều chỉnh của quy phạm luật hành chính thì không có thể hình dung được bằng cách nào có thể bảo đảm cho hoạt động quản lý diễn ra một cách đúng đắn, phù hợp quy luật khách quan, rành mạch trong tất cả mọi mắt xích của hệ thống quản lý. Vì vậy, quy phạm luật hành chính là công cụ pháp luật cần thiết và rất quan trọng trong tay nhà nước cùng với các phương tiện khác như chính sách, kế hoạch, tài chính, giá cả, tiền lương để thực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý hành chính nhà nước. 24
24. Các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể quản lý được quy định trong quy phạm luật hành chính có đặc trưng là đều xuất phát từ địa vị pháp lý hành chính của các chủ thể đó do Hiến pháp và luật định. Vì vậy, trong các quan hệ luật hành chính, chủ thể tham gia bắt buộc với tư cách đại diện của Nhà nước có quyền hạn mang tính nhà nước chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước. Trong chừng mực nhất định, các cơ quan nhà nước khác hoặc tổ chức xã hội cũng trở thành chủ thể bắt buộc trong các quan hệ luật hành chính khi được pháp luật trao quyền thực hiện các chức năng quản lý hành chính nhà nước. Quy phạm luật hành chính quy định cụ thể, chi tiết hoặc bổ sung cơ chế bảo đảm quyền và lợi ích của các bên khác trong quan hệ luật hành chính, nhất là của công dân. Để thực hiện nhiệm vụ là chủ thể bắt buộc của quan hệ luật hành chính, pháp luật quy định thẩm quyền (quyền và nghĩa vụ) của các chủ thể bắt buộc, đồng thời quy định trách nhiệm tương ứng của nó. Đây là vấn đề mang tính nguyên tắc để ngăn ngừa khả năng lạm quyền, vi phạm quyền tự do công dân. Nhưng đối với bất kỳ chủ thể nào, quyền phải được quy định phù hợp với các nghĩa vụ của nó. Ví dụ: khi quy định quyền xử phạt đối với các hành vi vi phạm hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước thì đồng thời, pháp luật cũng quy định nghĩa vụ phải tuân theo các quy định về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính. Ngoài ra, quyền của chủ thể này cần phù hợp với nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ thể khác. Và không chỉ chủ thể bắt buộc trong quan hệ luật hành chính, mà các chủ thể không bắt buộc cũng có quyền đòi hỏi yêu cầu chủ thể kia thực hiện những hành vi nhất định do quy phạm luật hành chính quy định (ví dụ: quyền tố cáo, quyền khiếu nại của công dân). 2. Đặc trưng của quy phạm pháp luật hành chính Luật hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước bằng phương pháp mệnh lệnh, quyền lực phục tùng. Vì vậy, đa phần quy phạm luật hành chính mang tính mệnh lệnh, tức là quy định cách xử sự cần phải tuân theo. Nếu không thi hành, phải chịu trách nhiệm trước Nhà nước. Hơn nữa, một số biện pháp trách nhiệm được quy định trực tiếp trong quy phạm luật hành chính. Tính mệnh lệnh được thể hiện trong các quy phạm luật hành chính không giống nhau: - Có loại quy phạm bắt buộc trực tiếp phải hành động hoặc cấm hành động, theo một cách thức nhất định trong một điều kiện nhất định. - Có loại quy phạm cho phép ta lựa chọn một trong những phương án hành vi nhất định do quy phạm đã quy định trước. - Có loại quy phạm trao khả năng hành động theo xét đoán của mình, tức là thực hiện hoặc không thực hiện các hành động do quy phạm đó xác định. Loại quy định này phổ biến trong những trường hợp sử dụng các quyền chủ thể của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Ví dụ, công dân có thể sử dụng hoặc không sử dụng quyền khiếu nại đối với hành vi mà họ cho rằng là không đúng đắn, là vi phạm quyền tự do, lợi ích của mình do người hoặc cơ quan có thẩm quyền gây ra. Do đó, tương ứng với các mức độ biểu hiện của tính mệnh lệnh này mà ta có các loại quy định bắt buộc, quy phạm cho phép và quy phạm trao quyền. Như vậy, yếu tố mệnh lệnh tồn tại ở đại bộ phận các quy phạm luật hành 25
25. chính, nhưng mức độ thì khác nhau. Tuỳ thuộc vào vấn đề, ngành và lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước mà sự kết hợp các loại quy phạm này khác nhau nhằm thực hiện mục đích điều chỉnh. Ví dụ: trong lĩnh vực bảo đảm trật tự an toàn xã hội thì đặc trưng là các quy phạm cấm, bên cạnh đó còn thường sử dụng các quy phạm trao quyền cho các cơ quan, tổ chức có nhiệm vụ bảo vệ trật tự an toàn xã hội và quy phạm giới thiệu, kiến nghị biện pháp, hình thức có thể áp dụng. Trong lĩnh vực kinh tế thì đặc trưng là quy phạm trao quyền kết hợp hài hoà với quy phạm cấm. Những lĩnh vực liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích công dân thường đặc trưng là quy phạm bắt buộc hành động (các cơ quan có thẩm quyền chỉ được phép hành động theo cách thức nhất định mà Luật hành chính đã quy định). Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ngày nay, khi mà phương pháp điều chỉnh luật: được làm tất cả, trừ những điều luật cấm ngày càng được coi trọng, thì trong lĩnh vực điều chỉnh pháp luật hành chính cũng cần quan niệm và tận dụng đúng đắn trong từng trường hợp cụ thể công chức chỉ được làm những gì mà luật cho phép. Về nguyên tắc, công chức thứ nhất chỉ áp dụng đối với vấn đề quy định quyền tự do và nghĩa vụ công dân, các đơn vị, tổ chức kinh tế cơ sở. Đối với cơ quan nhà nước phương pháp thứ hai là chủ yếu, bởi đó là chủ thể có quyền hạn mang tính quyền lực nhà nước, có nghĩa cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép, đồng thời không thể từ chối chậm trễ thực hiện các quyền đó. Có như vậy mới bảo đảm được pháp chế, kỷ luật, lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong quản lý hành chính nhà nước. II - Cơ cấu quy phạm luật hành chính Cơ cấu quy phạm luật hành chính, cũng như cơ cấu quy phạm pháp luật nói chung, bao gồm hai bộ phận: giả định và hệ quả (hệ quả có thể là quy định hoặc chế tài)(1). Giả định là phần của quy phạm nêu rõ những điều kiện thực tế mà nếu có chúng thì mới có thể thi hành hoặc áp dụng những quy phạm đó. Nó trả lời những câu hỏi: Ai? Khi nào? Trong những hoàn cảnh, điều kiện nào? Quy định là phần của quy phạm đặt ra quy tắc hành vi, tức là nội dung quyền và nghĩa vụ, trình tự thực hiện các quyền và nghĩa vụ. Nó trả lời câu hỏi: Phải làm gì? Được làm gì? Làm như thế nào? Chế tài là phần quy phạm chỉ rõ các biện pháp tác động của Nhà nước đối với chủ thể vi phạm phần quy định của quy phạm, nó trả lời câu hỏi: hậu quả gì nếu không làm đúng những quy định của Nhà nước? Song, quy phạm luật hành chính có những đặc điểm riêng. Giả định của quy phạm luật hành chính có thể mang tính xác định tuyệt đối (ví dụ: Công dân Việt Nam từ đủ 18 tuổi trở lên thì ) hoặc tương đối, có nghĩa các điều kiện để áp dụng quy phạm được mô tả dưới dạng chung, việc quyết định áp dụng hay không áp dụng của quy phạm phụ thuộc vào xét đoán của cơ quan có thẩm quyền. Ví dụ, phần giả định trong Điều 43 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ghi: Trong trường hợp cần ngăn chặn kịp thời vi phạm hành chính hoặc để bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính, người có 26
26. thẩm quyền có thể Chúng ta thường gặp trong các quy phạm luật hành chính loại giả định phức tạp, nêu nhiều hoàn cảnh, điều kiện, hơn nữa, tính chính xác lại thấp do tính phức tạp của hoạt động quản lý. Vì vậy, nâng cao tính xác định của phần giả định là một vấn đề cần quan tâm trong việc hoàn thiện Luật hành chính. Quy định là phần trọng tâm, phần cơ bản của quy phạm luật hành chính. Đặc trưng của quy phạm luật hành chính là tính mệnh lệnh dưới các hình thức cấm, cho phép, trao quyền, buộc phải thực hiện một hành vi nhất định và chủ yếu được thể hiện trong phần quy định của quy phạm luật hành chính. Trong nhiều văn bản Luật hành chính, tuyệt đại bộ phận các điều khoản chỉ nêu phần quy định, còn giả định hoặc ngụ ý, hoặc chỉ được ghi chung ở một số ít điều (ví dụ: Các văn bản về thẩm quyền của các cơ quan quản lý). Còn chế tài của quy phạm luật hành chính thường không có mặt bên cạnh phần giả định hoặc quy định, trừ một số ít loại văn bản có những quy định chung về chế tài (ví dụ: Điều 39 quy định về xử phạt của Pháp lệnh thanh tra, ban hành 29-3-1990) và các quy định về xử phạt của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính; ban hành ngày 2-7-2002. Phần chế tài của quy phạm luật hành chính, trong đa số các trường hợp, không những không nằm trong cùng một điều khoản, một chương, mục hay trong một văn bản với phần quy định hoặc giả định của nó, mà thậm chí còn gặp ở các văn bản thuộc ngành Luật lao động, Luật hình sự. Bởi vậy, nếu vi phạm phần quy định của quy phạm luật hành chính, ngoài các biện pháp cưỡng chế hành chính (trong đó có biện pháp xử phạt hành chính) còn có thể áp dụng các biện pháp trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự, trách nhiệm vật chất, trách nhiệm công vụ. Chế tài của quy phạm luật hành chính còn có thể được thể hiện bằng các biện pháp tác động xã hội, trách nhiệm chính trị và đạo đức (ví dụ: Trách nhiệm của Chính phủ với nhân dân, trách nhiệm về phẩm chất cán bộ, v.v ). Cũng như phần giả định, việc tăng cường tính chuẩn xác, rõ ràng, cụ thể cho phần quy định và chế tài của quy phạm luật hành chính nước ta là vấn đề cấp thiết. Đặc biệt là phần chế tài, bởi còn hay gặp những lĩnh vực chỉ có những chế tài chung (thường gặp ở các văn bản như Pháp lệnh thanh tra, Luật hải quan, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và v.v ), còn biện pháp trách nhiệm cụ thể gì áp dụng đối với vi phạm cụ thể nào thì còn để trống nhiều. Việc quy định quá nhiều những trách nhiệm chính trị, đạo đức, xã hội chung cũng sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến vấn đề bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước. III - Phân loại quy phạm pháp luật hành chính Luật hành chính, một ngành luật lớn trong hệ thống pháp luật Việt Nam, các quy phạm luật hành chính có đặc điểm là nằm rải rác trong các văn bản do các cơ quan nhà nước Trung ương và địa phương ban hành. Việc phân loại quy phạm luật hành chính dựa vào nhiều căn cứ khác nhau. 1. Dưới góc độ nội dung và hình thức thủ tục Quy phạm luật hành chính được chia thành: quy phạm vật chất và quy phạm thủ tục. Quy phạm vật chất là quy phạm trả lời câu hỏi cần phải làm gì, cần tuân thủ quy tắc hành vi nào. Còn quy phạm thủ tục trả lời câu hỏi phải làm như thế nào, các quy tắc đó được thực 27
27. hiện theo trình tự nào. Như vậy, Luật hành chính chia thành hai bộ phận: các quy phạm vật chất và các quy phạm thủ tục luật hành chính. Mỗi bộ phận bao gồm các chế định khác nhau. Mỗi chế định gồm một nhóm quy phạm điều chỉnh nhóm các quan hệ xã hội giống nhau về nội dung và tính chất. a) Các quy phạm vật chất Luật hành chính gồm các chế định sau: - Về nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước; - Về địa vị pháp lý hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước; - Về địa vị pháp lý hành chính của các đối tượng bị quản lý - các đơn vị cơ sở xí nghiệp, công ty, cơ quan tổ chức sự nghiệp - Về địa vị pháp lý hành chính của các tổ chức xã hội, tổ chức quần chúng; - Về công vụ, công chức nhà nước; - Về địa vị pháp lý hành chính của công dân; - Về hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước; - Về quyết định hành chính nhà nước; - Về cưỡng chế hành chính và trách nhiệm hành chính; - Về kiểm soát đối với hoạt động hành chính; - Về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Các chế định về quản lý hành chính nhà nước đối với ngành và lĩnh vực tạo thành phần riêng của Luật hành chính như: quản lý nhà nước về y tế, văn hoá - xã hội; về an ninh - quốc phòng; về tài chính; về nông nghiệp; về công nghiệp; về giao thông vận tải b) Các quy phạm thủ tục Luật hành chính Quy phạm thủ tục Luật hành chính là một bộ phận quan trọng của Luật hành chính. Quy phạm thủ tục là phương tiện để đưa các quy phạm nội dung của Luật hành chính và một số ngành luật khác vào cuộc sống. Vì vậy, có thể nói quy phạm thủ tục phát sinh trên cơ sở quy phạm nội dung. Tuy vậy, quy phạm thủ tục có sự phân biệt với quy phạm nội dung bởi nó có đối tượng và phạm vi điều chỉnh riêng. Quy phạm thủ tục hành chính rất đa dạng, nhưng căn cứ vào nội dung có thể phân ra thành các nhóm: - Quy định các nguyên tắc thủ tục hành chính và thẩm quyền của các cơ quan tiến hành thủ tục; - Quy định quyền của các bên tham gia thủ tục; - Quy định trình tự tiến hành thủ tục và nội dung, hình thức giấy tờ, công văn thích ứng; - Quy định thủ tục thông qua quyết định phù hợp với từng loại thủ tục hành chính, truyền đạt đến người thi hành, việc thực hiện và trình tự khiếu nại, giải quyết khiếu nại các quy định đã ban hành. Căn cứ vào mục đích của các quy phạm thủ tục, có thể phân thành: - Các quy định trình tự tiến hành giải quyết các công việc liên quan tới quyền chủ thể của các tổ chức và công dân. - Các quy định trình tự tiến hành các hoạt động thuộc quan hệ nội bộ của các cơ quan 28
28. hành chính nhà nước và các cơ quan nhà nước khác. Các quy phạm thủ tục hành chính là bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện các quy phạm nội dung. Thiếu các quy phạm thủ tục thì quy phạm nội dung được áp dụng thiếu thống nhất, dễ dẫn đến tình trạng mất trật tự quản lý. Vì vậy, phương hướng hoàn thiện pháp luật hành chính Việt Nam phải chú ý tới hoàn thiện hệ thống quy phạm thủ tục hành chính. Tương ứng với từng loại quy phạm thủ tục hành chính là các loại thủ tục hành chính khác nhau. Có ba nhóm thủ tục hành chính: thủ tục nội bộ, thủ tục liên hệ và thủ tục văn thư. * Thủ tục hành chính nội bộ là thủ tục thực hiện các công việc nội bộ trong cơ quan, công sở nhà nước, trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong bộ máy nhà nước nói chung. Nó bao gồm các thủ tục quan hệ lãnh đạo, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên với cấp dưới, quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, ngang cấp, ngang quyền, quan hệ công tác giữa chính quyền cấp tỉnh với các bộ, cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân cấp trên Đây là vấn đề được quy định còn lỏng lẻo và những thủ tục đang có hiệu lực chưa được thi hành nghiêm. Vì thế, có thể tìm thấy những thủ tục hành chính trong các mối quan hệ trên còn rườm rà, không trật tự và thậm chí sai các nguyên tắc của quan hệ hành chính. Thủ tục tiến hành những công việc quan hệ nội bộ các cơ quan nhà nước, gồm: - Thủ tục ban hành quyết định chủ đạo; - Thủ tục ban hành quyết định quy phạm; - Thủ tục ban hành quyết định cá biệt cụ thể có tính chất nội bộ như: + Thủ tục khen thưởng, kỷ luật; + Thủ tục lập các tổ chức và thi tuyển, bổ nhiệm cán bộ, công chức nhà nước. * Thủ tục hành chính liên hệ là thủ tục tiến hành giải quyết các công việc liên quan đến: tự do, quyền và lợi ích hợp pháp, phòng ngừa, ngăn chặn, xử phạt các hành vi vi phạm hành chính, trưng thu, trưng mua các động sản và bất động sản của công dân và tổ chức của công dân. Thủ tục hành chính kể trên có đặc điểm cơ bản là cơ quan hành chính và cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền thực hiện quyền lực nhà nước bằng hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật để giải quyết các công việc, tình huống cụ thể, làm xuất hiện các quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân và tổ chức. Thủ tục hành chính liên hệ rất đa dạng. Trước hết, về thủ tục giải quyết các yêu cầu, đề nghị của công dân và tập thể công dân. Trong nhiều trường hợp, công dân muốn thực hiện các hành vi phải xin phép Nhà nước. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành xét và giải quyết các đơn xin đó bằng các quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt cho phép. Và quá trình giải quyết đó phải theo trình tự thủ tục nhất định, có thể gọi đây là thủ tục cho phép. Thứ hai, khi công dân hoặc tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính hay cố tình không chịu thi hành các quyết định quản lý hành chính nhà nước thì các cơ quan hành chính hoặc cán bộ, công chức có thẩm quyền được thực hiện các biện pháp ngăn chặn, xử phạt hay cưỡng chế thi hành bằng quyết định quản lý hành chính nhà nước có tính cách ra lệnh và các hành vi hành chính trực tiếp. Quá trình đó phải theo các điều kiện, thủ tục do 29
29. pháp luật quy định. Thủ tục cưỡng chế thi hành và xử phạt cần phải có giới hạn và điều kiện để tránh lạm quyền, xâm phạm đến tự do, quyền lợi hợp pháp của công dân. Thứ ba, trong một số trường hợp luật định, cơ quan hành chính có thẩm quyền được thực hiện quyền trưng thu (trong tình thế cấp bách), trưng mua (trong trường hợp cần ưu tiên vì lợi ích công cộng). Trong tình thế cấp bách, chính quyền cần sự hợp tác của dân về nhân lực, nhưng cũng có lúc chính quyền gặp sự bất hợp tác. Để khắc phục trở ngại đó, nhằm thực hiện nghĩa vụ công cộng, pháp luật cho phép chính quyền được thực hiện đặc quyền trưng dụng. Còn để thực hiện một chính sách, một phương án ưu tiên phục vụ công cộng, chính quyền cần làm chủ một số bất động sản. Nhưng nếu áp dụng phương pháp thông dụng là mua lại mà tư nhân không muốn bán thì vì lợi ích công cộng, pháp luật cho phép chính quyền được sử dụng một đặc quyền cưỡng chế tư nhân nhượng quyền sở hữu bất động sản. Đó là quyền trưng mua. Cả hai trường hợp trên phải thực hiện theo một trình tự đã được pháp luật quy định. Đó là thủ tục trưng dụng và trưng mua. Các thủ tục thuộc nhóm này gồm: - Thủ tục xem xét kiến nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo của công dân; - Thủ tục giải quyết các yêu cầu của các cơ quan, tổ chức khác của Nhà nước. - Thủ tục áp dụng các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn hành chính. - Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính; - Thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý hành chính như: Thủ tục giáo dục tại xã, phường, thị trấn; Thủ tục đưa vào trường giáo dưỡng; Thủ tục đưa vào cơ sở giáo dục; Thủ tục áp dụng quản chế hành chính. * Thủ tục văn thư Việc giải quyết công việc nội bộ nhà nước và công việc liên quan đến công dân, thông thường được kết thúc bởi một hoạt động có tính chất đặc quyền của các cơ quan hành chính nhà nước là ra quyết định quản lý hành chính nhà nước hoặc tiến hành những hành vi hành chính trực tiếp trên cơ sở các quyết định đã đưa ra. Đồng thời, đề ra quyết định đúng đắn, phù hợp cần phải đưa vào các căn cứ có tính chất chứng lý, trong đó nhiều chứng cứ là văn bản, giấy tờ. Toàn bộ các hoạt động lưu trữ, xử lý, cung cấp công văn giấy tờ và đưa ra các quyết định dưới hình thức văn bản liên quan chặt chẽ với hoạt động văn thư, tạo thành thủ tục văn thư trong hoạt động hành chính nhà nước. Thủ tục văn thư khá tỷ mỷ, phức tạp và tính chất văn thư tuỳ thuộc vào từng công việc cần giải quyết. Có vụ việc đòi hỏi ít các loại giấy tờ và được quyết định nhanh chóng. Nhưng cũng có những công việc khi giải quyết nó đòi hỏi phải nhiều loại giấy tờ, cần đăng ký, chứng nhận, công chứng nhà nước một cách thận trọng và trình tự. Vì thế, cải cách thủ tục hành chính không có nghĩa là trong mọi trường hợp đều phải giảm bớt giấy tờ, công văn, mà là bảo đảm đủ giấy tờ căn cứ cho giải quyết công việc. Một trong những loại công văn quan trọng liên quan đến thủ tục văn thư là các quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt được ban hành dưới hình thức văn bản. Văn bản quản lý hành chính nhà nước cá biệt là hình thức thể hiện quyết định của cơ quan hành chính 30
30. nhà nước, đơn phương đưa ra một tình trạng pháp lý làm xuất hiện quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân hoặc tập thể công dân bằng phương cách cho phép, cấm đoán, bắt buộc hành vi, quy định điều kiện và được thi hành ngay. Vì thế, về mặt thủ tục ban hành văn bản này cần theo trình tự, điều kiện mà pháp luật quy định trong các khâu trình bày, ấn loát, luân chuyển, lưu trữ bản chính và bản sao v.v Tóm lại, thủ tục văn thư mang nhiều tính chất kỹ thuật và nghiệp vụ hành chính, đòi hỏi phải tỉ mỉ, đúng thể thức và tuỳ thuộc vào các loại việc. Việc căn cứ vào tính chất hoạt động của hành chính nhà nước là giải quyết trực tiếp công việc của Nhà nước và của công dân để phân ra các loại thủ tục hành chính chỉ là ước lệ, có tính chất tương đối và để nghiên cứu. Còn trong thực tiễn, các thủ tục đan xen, thống nhất với nhau. Thực hiện một thủ tục nội bộ đòi hỏi phải tiến hành những công việc thuộc thủ tục liên hệ và thủ tục văn thư. Và cũng tương tự như vậy khi thực hiện các thủ tục liên hệ. 2. Các cách phân loại khác Quy phạm luật hành chính còn có thể phân loại theo nhiều khác nhau. Theo phạm vi điều chỉnh ta có các quy phạm chung, quy phạm điều chỉnh quản lý ngành và liên ngành; theo hiệu lực pháp lý ta có quy phạm luật và dưới luật; theo cơ quan ban hành ta có quy phạm của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho đến Uỷ ban nhân dân các cấp. Điều cần lưu ý mọi cơ quan, tổ chức đều có thể đặt ra những quy tắc mang tính nội bộ chẳng hạn như các quy chế. IV - Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật hành chính Cũng giống như các văn bản quy phạm pháp luật khác, văn bản quy phạm luật hành chính Việt Nam có hiệu lực trong giới hạn nhất định về không gian, thời gian và đối tượng thi hành. Pháp luật nhiều nước quy định nguyên tắc chung về thời gian bắt đầu có hiệu lực của văn bản, tức là của quy phạm pháp luật chứa trong đó. Ví dụ, ở Liên Xô (cũ), về nguyên tắc quy phạm luật hành chính bắt đầu có hiệu lực từ khi được ban hành (thông qua) và trong trường hợp cần thiết là thời điểm truyền đạt đến người thi hành. ở nước ta, trước khi có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, không có bất kỳ một quy định chung nào về thời điểm bắt đầu có hiệu lực văn bản. Thông tư số 02/BT ngày 11-1-1982 của Bộ trưởng, Tổng thư ký Hội đồng Bộ trưởng về Hướng dẫn việc ban hành văn bản quy định Cơ quan ban hành văn bản phải định rõ thời gian văn bản có hiệu lực thi hành vì khi quy định hiệu lực thời gian phải có hiệu lực bắt đầu từ ngày nào. Nghĩa là, thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản do chính cơ quan ban hành văn bản quy định. Nhưng tới Thông tư số 33/BT ngày 10-12-1992 của Bộ trưởng Chủ nhiệm văn phòng Chính phủ hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước thay cho Thông tư số 02 nói trên, không có quy định nào về thời điểm có hiệu lực của văn bản. Thực tiễn ban hành văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước, việc xác định thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản đều do chính cơ quan ban hành văn bản quy định. Do đó, văn bản có thể có hiệu lực từ khi ban hành, từ khi công bố, hoặc sau khi công bố, hoặc từ thời điểm truyền đạt đến người thi hành. 31
31. Để đảm bảo tính thống nhất về hiệu lực của các văn bản quy phạm pháp luật thuộc mọi ngành luật trong hệ thống pháp luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung năm 2002) quy định hiệu lực về thời gian, không gian và đối tượng áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật. 1. Hiệu lực về thời gian ở nước ta về thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002): - Luật, nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của uỷ ban thường vụ Quốc hội có hiệu lực kể từ ngày Chủ tịch nước ký lệnh công bố, trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác. - Văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước có hiệu lực kể từ ngày đăng công báo, trừ trường hợp văn bản đó có quy định ngày có hiệu lực khác. - Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và các văn bản quy phạm pháp luật liên tịch có hiệu lực sau mười lăm ngày kể từ ngày đăng Công báo hoặc có hiệu lực muộn hơn nếu được quy định tại văn bản đó. Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có quy định các biện pháp thi hành trong trường hợp khẩn cấp, thì văn bản có thể quy định ngày có hiệu lực sớm hơn. - Trong trường hợp thật cần thiết, văn bản quy phạm pháp luật có thể có hiệu lực trở về trước, nghĩa là nó được áp dụng làm căn cứ để giải quyết những vụ việc xảy ra trước khi ban hành văn bản, nhưng không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp sau: + Quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với các hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó, pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý; + Quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn. Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp sau: - Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản. - Được thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó. - Bị huỷ bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng mới chỉ quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương. Theo thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thì việc xác định thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản đều do chính cơ quan ban hành văn bản quy định. Do đó, văn bản có thể có hiệu lực từ khi ban hành, từ khi công bố, hoặc sau khi công bố, hoặc từ thời điểm truyền đạt đến người thi hành. 2. Hiệu lực về không gian Hiệu lực về không gian là hiệu lực theo phạm vi lãnh thổ của quy phạm luật hành chính, về nguyên tắc, phụ thuộc vị trí của cơ quan ban hành văn bản trong bộ máy nhà nước. Theo tiêu chuẩn này có quy phạm có hiệu lực trong toàn quốc, trong phạm vi từng địa phương. 32
32. Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước trung ương có hiệu lực trong phạm vi cả nước và được áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức, công dân Việt Nam, trừ trường hợp văn bản đó có quy định khác. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực trong phạm vi địa phương. 3. Hiệu lực về phạm vi đối tượng thi hành Có những quy phạm chung (có hiệu lực đối với tất cả mọi công dân, cơ quan, tổ chức chẳng hạn như: các quy tắc an toàn giao thông bảo đảm trật tự nơi công cộng, bảo vệ môi trường, v.v ) và quy phạm riêng (có hiệu lực đối với từng nhóm đối tượng nhất định, như với cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức v.v ). Những quy phạm do các cơ quan quản lý lĩnh vực, ngành ban hành nói chung có hiệu lực với đối tượng trong phạm vi ngành. Nhưng trong đó cũng nhiều quy phạm do các cơ quan quản lý hành chính nhà nước liên ngành ban hành có hiệu lực đối với cả những đối tượng không trực thuộc. Các quy tắc chung này được áp dụng đối với các văn bản quy phạm pháp luật là nguồn của Luật hành chính. V - Thực hiện quy phạm luật hành chính Pháp luật chỉ có ý nghĩa khi được thực hiện trên thực tế. Thực hiện đúng đắn và nghiêm chỉnh chấp hành là một yêu cầu khách quan của quản lý xã hội bằng pháp luật. Do đó, xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật là hai hoạt động có quan hệ chặt chẽ với nhau. Thực hiện pháp luật, thực chất là làm cho những quy định của pháp luật trở thành hoạt động thực tế của chủ thể pháp luật. Do đó, thực hiện quy phạm luật hành chính là việc biến những yêu cầu nội dung quy tắc hành vi của quy phạm luật hành chính thành những hành động của các chủ thể luật hành chính. Các chủ thể được chỉ rõ trong các quy phạm luật hành chính. Quy phạm luật hành chính được thực hiện dưới các hình thức sau: 1. Tuân thủ quy phạm Luật hành chính Tuân thủ quy phạm luật hành chính là hình thức thực hiện quy phạm Luật hành chính, trong đó các chủ thể kiềm chế không thực hiện những hành vi mà pháp luật hành chính cấm. Ví dụ: một công dân kiềm chế không thực hiện những hành vi mà Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, các nghị định về xử phạt hành chính ngăn cấm. Không thực hiện hành vi vi phạm hành chính nghĩa là công dân đó đã tuân thủ các quy định của các văn bản pháp luật đó. 2. Thi hành quy phạm luật hành chính Thi hành quy phạm luật hành chính là hình thức thực hiện quy phạm luật hành chính, trong đó các chủ thể thực hiện nghĩa vụ của mình bằng hành động tích cực (làm việc phải làm). Ví dụ: pháp luật quy định công dân nam từ 18 đến 27 tuổi phải làm nghĩa vụ quân sự. Một nam công dân trong độ tuổi trên bằng hành động của mình lên đường nhập ngũ, phục vụ trong quân đội đúng thời gian quy định, nghĩa là người đó thi hành pháp luật. 3. Sử dụng quy phạm luật hành chính Sử dụng quy phạm luật hành chính là hình thức thực hiện quy phạm luật hành chính, trong đó chủ thể tự do thực hiện hay không thực hiện quyền chủ thể của mình đã được pháp luật 33
33. hành chính quy định. Ví dụ: pháp luật quy định công dân có quyền khiếu nại tới cơ quan, người có thẩm quyền. Một công dân gửi đơn khiếu nại (hay không gửi đơn) lên cơ quan nhà nước có thẩm quyền để bảo vệ quyền và lợi ích của mình bị vi phạm, nghĩa là người đó đã sử dụng quy phạm luật hành chính. 4. áp dụng quy phạm luật hành chính áp dụng quy phạm luật hành chính là hoạt động ban hành các văn bản cá biệt để giải quyết những việc cụ thể - cá biệt trên cơ sở quy phạm luật hành chính. Việc áp dụng là cần thiết để thực hiện các quy phạm, nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền không ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật để giải quyết những vụ việc cụ thể phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính thì các quy phạm đó tự nó không thể đi vào cuộc sống. Ví dụ: cán bộ, công chức nhà nước sau một thời gian phục vụ công vụ nhất định theo quy định được lên lương. Trong trường hợp này, quy phạm luật hành chính tương ứng sẽ được áp dụng nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền đó ra quyết định lên lương cho cán bộ, công chức căn cứ vào các tiêu chuẩn nêu trong quy phạm đó. Hoặc là khi có hành vi vi phạm hành chính mà cơ quan có thẩm quyền xử phạt không ra quyết định xử phạt, có nghĩa quy phạm luật hành chính về xử phạt hành chính không được thực hiện. Khác với tuân thủ, thi hành và sử dụng quy phạm pháp luật hành chính, áp dụng quy phạm chỉ do cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền thực hiện vì chỉ có họ mới có quyền nhân danh quyền lực nhà nước ban hành văn bản cá biệt - cụ thể. Hoạt động áp dụng quy phạm luật hành chính chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, ngoài ra có thể là Toà án, cơ quan, tổ chức xã hội khi được Nhà nước trao quyền. VI - Quan hệ pháp luật hành chính 1. Khái niệm quan hệ pháp luật hành chính Trong sách báo, khoa học Luật hành chính có hai loại quan điểm khác nhau về quan hệ pháp luật hành chính, phụ thuộc vào các quan điểm về bản thân khái niệm quan hệ pháp luật và quan điểm về đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính. Quan điểm thứ nhất cho rằng: quan hệ pháp luật là quan hệ xã hội(1) được quy phạm pháp luật điều chỉnh, do đó quan hệ pháp luật hành chính là quan hệ xã hội được quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh. Quan điểm thứ hai cho rằng: quan hệ pháp luật là hình thức pháp lý của các quan hệ xã hội được điều chỉnh bởi quy phạm pháp luật, là áo khoác pháp lý của các quan hệ xã hội. Có nghĩa là các quan hệ xã hội bất kỳ dưới tác động của các quy phạm pháp luật tương ứng sẽ khoác lên mình một hình thức pháp lý. Nói cách khác, quan hệ xã hội được thể hiện dưới hình thức pháp lý nhất định. Những người theo quan điểm thứ nhất đã đồng nhất giữa quan hệ xã hội và quan hệ pháp luật. Trong đời sống xã hội thực tế các quan hệ xã hội bao giờ cũng tồn tại một cách khách quan, nó xuất hiện trước khi có pháp luật. Nhà nước sử dụng pháp luật như một công cụ để điều chỉnh những quan hệ xã hội, nhưng không điều chỉnh mọi quan hệ xã hội, mà chỉ điều chỉnh những quan hệ có tính phổ biến, phổ quát cao. Như vậy, không có sự trùng khít giữa quan hệ xã hội hiện thực với những quan hệ xã hội được pháp lý điều chỉnh. Do vậy, 34
34. không phải mọi quan hệ xã hội đều được pháp luật điều chỉnh. Những quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh chỉ là một bộ phận của quan hệ xã hội nói chung. Ngoài ra, còn nhận thấy rằng, các quan hệ xã hội, ngoài sự điều chỉnh của pháp luật còn chịu sự điều chỉnh của các quy phạm chính trị, quy phạm đạo đức, phong tục tập quán, quy tắc tôn giáo v.v Như vậy, quan hệ xã hội là nội dung, cái gốc của quan hệ pháp luật, còn quan hệ pháp luật chỉ là hình thức thể hiện của quan hệ xã hội. Từ những vấn đề nêu trên có thể kết luận: Quan hệ pháp luật hành chính là quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước dưới tác động điều chỉnh của quy phạm pháp luật hành chính được thể hiện dưới một hình thức pháp lý, thể hiện ở những điểm sau: - Các bên tham gia (chủ thể) quan hệ pháp luật hành chính có thể là các cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước, các xí nghiệp và tổ chức cơ sở nhà nước, tổ chức xã hội, công dân Việt Nam, người nước ngoài và người không quốc tịch. - Quan hệ pháp luật hành chính không xuất hiện một cách tự nhiên, đồng thời với quy phạm luật hành chính. Quy phạm pháp luật chỉ là cơ sở làm phát sinh quan hệ pháp luật, chứ không mặc nhiên, trực tiếp tạo ra nó. Chỉ khi xuất hiện những sự kiện pháp lý cụ thể và chủ thể tương ứng do quy phạm hành chính quy định thì quan hệ pháp luật hành chính mới phát sinh. - Cần phân biệt chủ thể Luật hành chính với chủ thể quan hệ pháp luật hành chính. Chủ thể Luật hành chính được quy phạm luật hành chính xác định luôn có quyền và nghĩa vụ pháp lý nhưng có thể không thực hiện nó vì có thể trong một thời gian dài không tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính nào với bất cứ ai (ví dụ: một công dân bất kỳ là chủ thể của Luật hành chính nhưng không thực hiện vi phạm hành chính thì không thể là chủ thể của quan hệ này). Còn chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính, cũng như bản thân quan hệ pháp luật hành chính, luôn cụ thể, vì quan hệ pháp luật hành chính chỉ phát sinh khi thực hiện quy phạm. Như vậy, phải tồn tại chủ thể cụ thể và tồn tại sự kiện pháp lý (hành vi, sự biến) làm phát sinh quan hệ pháp luật cụ thể có sự tham gia của chủ thể đó. Cũng có những quyền và nghĩa vụ chủ thể được thực hiện mà chủ thể của luật không cần tham gia vào quan hệ pháp luật cụ thể nào (ví dụ: quyền tự do ngôn luận). Nghĩa là, trong trường hợp này chủ thể của luật không trở thành chủ thể của quan hệ pháp luật, hoặc quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý được thực hiện thông qua người khác. Khách thể của quan hệ pháp luật hành chính là cái mà vì nó quan hệ pháp luật hành chính phát sinh. Nói cách khác, đó là lý do, nguyên cớ làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính. Các quy phạm luật hành chính trực tiếp quy định khách thể, các quyền và nghĩa vụ qua lại của các bên tham gia quan hệ gắn liền với khách thể đó. Hành vi con người rất đa dạng về mục đích, ý nghĩa và nội dung. Các cá nhân, cơ quan, tổ chức tham gia vào những quan hệ pháp luật hành chính nhằm thoả mãn những nhu cầu kinh tế, chính trị, tinh thần của mình. Sự thoả mãn đó đạt được thông qua những hành vi hướng tới các đối tượng vật chất, tinh thần hoặc thông qua những hành vi thực hiện các quyền, nghĩa vụ như: quyền khiếu nại, tố cáo, quyền lập hội v.v Như vậy, các giá trị vật 35
35. chất, giá trị tinh thần mà cá nhân, cơ quan, tổ chức hướng tới là khách thể của quan hệ pháp luật mà vì nó mà họ tham gia. Khách thể của quan hệ pháp luật hành chính rất đa dạng, phong phú, tuỳ từng quan hệ pháp luật hành chính cụ thể mà xác định khách thể của quan hệ đó. 2. Đặc điểm của quan hệ pháp luật hành chính Là một dạng của quan hệ pháp luật, quan hệ pháp luật hành chính cũng mang những đặc điểm chung của quan hệ pháp luật là: tính ý chí, một loại quan hệ tư tưởng thuộc thượng tầng kiến trúc pháp lý, một loại quan hệ xuất hiện trên cơ sở quy phạm pháp luật, các bên tham gia quan hệ có những quyền và nghĩa vụ nhất định tương ứng với các quyền đó, là loại quan hệ xã hội được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng hàng loạt các biện pháp khác nhau, kể cả biện pháp cưỡng chế. Quan hệ pháp luật hành chính có những đặc điểm riêng sau đây: Thứ nhất, quan hệ pháp luật hành chính xuất hiện trong những lĩnh vực hoạt động chấp hành và điều hành. Đây là hoạt động mang tính chất tổ chức - quyền lực, là loại hoạt động mà trên cơ sở của nó quan hệ pháp luật hành chính phát sinh, thay đổi, chấm dứt. Đây là đặc điểm đầu tiên, đặc điểm cơ bản của quan hệ pháp luật hành chính. Có nghĩa hoạt động hành chính là giới hạn của quan hệ pháp luật hành chính. Thứ hai, để quan hệ pháp luật hành chính xuất hiện, phải có sự tham gia của bên bắt buộc là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền mà trong đó chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước, là bên được giao những quyền hạn mang tính pháp lý, nhân danh nhà nước, vì lợi ích của nhà nước tham gia quan hệ. Nếu không có sự tham gia của nó thì quan hệ quản lý hành chính nhà nước không xuất hiện, có nghĩa là quan hệ pháp luật hành chính không xuất hiện. Khi tham gia quan hệ pháp luật hành chính nó có quyền ra mệnh lệnh, chỉ thị buộc bên khác trong quan hệ phải tuân theo. Vì vậy, không thể có quan hệ pháp luật hành chính giữa các công dân, giữa các cơ quan của tổ chức xã hội, trừ trường hợp một trong các chủ thể đó được giao thực hiện quyền hạn nhà nước. Nhưng khi chuyển sang nền hành chính phát triển, nhà nước chuyển dần một số công dịch nhà nước cho cá nhân, hay tổ chức của các cá nhân, hay tổ chức xã hội đảm nhiệm, thì việc điều hành thực hiện các công dịch đó dựa vào luật công, do vậy giữa các chủ thể đó có thể xuất hiện quan hệ hành chính. Thứ ba, quan hệ pháp luật hành chính có thể xuất hiện theo sáng kiến của bất kỳ bên nào - cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền, công dân, v.v Song, khác với quan hệ pháp luật dân sự mang tính chất hợp đồng giữa hai bên, quan hệ pháp luật hành chính xuất hiện mà sự đồng ý của bên thứ hai không phải là điều kiện bắt buộc. Tức là nó có thể xuất hiện ngược với ý chí của bên kia trong quan hệ. Điều quan trọng là chủ thể bắt buộc tham gia vào quan hệ với tư cách đại diện quyền lực của nhà nước, để thực hiện những quyền hạn được quy phạm pháp luật hành chính quy định. Ví dụ, quyết định của Bộ trưởng thực hiện các quy phạm luật hành chính có ý nghĩa pháp lý trực tiếp làm phát sinh các quan hệ pháp luật hành chính với các chủ thể khác thuộc quan hệ quản lý của Bộ theo địa chỉ của quyết định mà không cần có sự đồng ý của 36