Đánh giá Hợp tác Kỹ thuật tại Việt Nam (1994-2000)

Nội dung text: Đánh giá Hợp tác Kỹ thuật tại Việt Nam (1994-2000)

1. Chương trình Phát triển Liên hợp quốc Đánh giá Hợp tác Kỹ thuật tại Việt Nam (1994-2000) Báo cáo tư vấn độc lập Chuẩn bị cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Chương trình Phát triển Liên hợp quốc Hà Nội, tháng 10 năm 2000
2. Lời tựa Báo cáo này được chuẩn bị cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Chương trình Phát triển Liên hợp quốc, trong khuôn khổ của Nghiên cứu về Hiệu quả của Hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam từ năm 1994, với kinh phí từ Dự án VIE/98/012 “Hỗ trợ Quản lý Chương trình” của UNDP. Báo cáo được chuẩn bị bởi một Đoàn chuyên gia tư vấn độc lập gồm Giáo sư Tiến sĩ Brian VanArkadie làm Trưởng đoàn và các ông Vũ Tất Bội và Trần Dũng Tiến là Chuyên gia tư vấn trong nước. Trong thời gian nghiên cứu, các tác giả đ∙ nhận được sự giúp đỡ to lớn và những ý kiến đóng góp quý báu của nhiều người tham gia trực tiếp vào các khía cạnh khác nhau của công việc quản lý và thực hiện hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam. Các tác giả muốn bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc vì sự hỗ trợ mạnh mẽ và những ý kiến đóng góp bổ ích của tất cả những người mà họ đ∙ có dịp gặp gỡ và phỏng vấn trong quá trình tiến hành công trình nghiên cứu này. Bản báo cáo phản ánh quan điểm cá nhân của các tác giả và không nhất thiết đại diện cho quan điểm của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, của Chương trình phát triển Liên hợp quốc, hoặc của các tổ chức nơi họ làm việc. Báo cáo này chưa được chỉnh lý. MụC LụC Phần I: Tóm lược 5 Phần II: Phạm vi báo cáo 9 1. Giới thiệu 9 2
3. 2. Định nghĩa về hợp tác kỹ thuật 9. 3. Các mục tiêu bao quát của hợp tác kỹ thuật 10 4. Một số mục tiêu cụ thể của hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam 11 5. Các mối quan tâm về hiệu quả của của Việt Nam và các nhà tài trợ về hiệu quả của hợp tác kỹ thuật 12 6. Cách tiếp cận của báo cáo 14 Phần III: Tổng quan về quá trình hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam 17 1. Giai đoạn trước 1994 17 2. Hợp tác kỹ thuật và tiến trình Đổi Mới 18 3. Những xu hướng lớn trong hợp tác kỹ thuật và các nguồn viện trợ khác từ năm 1994 đến nay 19 4. Phân tích hợp tác kỹ thuật theo ngành và theo vùng l∙nh thổ: 20 Phần IV: Những phát hiện 23 1. Thành công chung của chương trình hợp tác kỹ thuật 23 2. Quản lý hợp tác kỹ thuật: Hiệu quả, ý thức làm chủ quốc gia và trách nhiệm giải trình 23 1. Công tác quản lý viện trợ của Chính phủ 28 2. Các phương thức hợp tác kỹ thuật 28 3. Tăng cường năng lực để giảm bớt lệ thuộc vào hợp tác kỹ thật 29 4. Quản lý viện trợ: Sự minh bạch về tài chính và các biện pháp khuyến khích 32 5. Chiều hướng mới trong quan hệ giữa Chính phủ và các nhà tài trợ: Điều phối, quan hệ đối tác và ý thức làm chủ 33 6. Hiệu quả của hợp tác kỹ thuật và nhu cầu tiếp cận thông tin 37 7. Bảo quản và sử dụng các kết quả hợp tác kỹ thuật 38 3. Hiệu quả hoạt động trong một số lĩnh vực then chốt 38 1. Hỗ trợ cải cách trong lĩnh vực quản lý kinh tế 38 2. Cải cách luật pháp 43 3. Quản lý quốc gia và cải cách hành chính 45 4. Đào tạo nâng cao năng lực 48 5. Hợp tác kỹ thuật ở cấp tỉnh và địa phương 49 6. Sự tham gia của cấp cơ sở 51 Phần V: Các lĩnh vực cần đối thoại trong tương lai 52 Các hộp và phụ lục Hộp 1: Kinh nghiệm quốc tế: Những thất bại của trợ giúp kỹ thuật 16 Hộp 2: Nghiên cứu của Ngân hàng thế giới về hiệu quả của viện trợ và Việt Nam 21 Hộp 3: Tăng cường năng lực quản lý: Đào tạo các nhà làm chính sách và các chuyên gia kinh tế 42 Hộp 4: Dự án Viện Quản lý kinh tế trung ương "Cải thiện môi trường điều tiết để phát triển kinh doanh 44 Phụ lục 1: Một số mốc quan trọng trong quá trình đổi mới ở Việt Nam: 1986-1998 53 Các từ viết tắt 3
4. ADB Ngân hàng Phát triển châu á AFTA Khu vực tự do mậu dịch ASEAN AID Hiệp hội Quốc tế về Phát triển APEC Diễn đàn Kinh tế châu á - Thái Bình Dương Bộ KHĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tư CEPT Hệ thống ưu đ∙i thuế quan hiệu lực chung CG Nhóm Tư vấn CIDA Cơ quan Phát triển Quốc tế của Canada CTA Cố vấn trưởng kỹ thuật DAC Uỷ ban Hỗ trợ Phát triển (thuộc OECD) DCAS Hệ thống phân tích hợp tác phát triển (của UNDP) DNNN Doanh nghiệp Nhà nước EC/EU Cộng đồng Châu Âu EDI/WB Viện Phát triển Kinh tế (thuộc Ngân hàng Thế giới) FAO Tổ chức Nông nghiệp & Lương thực Liên hợp quốc GDP Tổng sản phẩm trong nước HTKT Hợp tác kỹ thuật JBIC Ngân hàng Nhật bản về Hợp tác Quốc tế LHQ Liên hợp quốc NEX Phương thức quốc gia điều hành dự án NGO Tổ chức phi chính phủ ODA Viện trợ phát triển chính thức OECD Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển SIDA Cơ quan Hợp tác Phát triển Quốc tế Thuỵ Điển UNDP Chương trình Phát triển của Liên Hợp Quốc UNICEF Quỹ Nhi đồng của Liên Hợp Quốc UNIDO Tổ chức Phát triển Công nghiệp của Liên Hiệp Quốc Viện QLKTTƯ Viện Quản lý Kinh tế Trung ương WB Ngân hàng Thế Giới WHO Tổ chức Y tế Thế giới WTO Tổ chức Thương mại Thế giới 4
5. Phần I: Tóm lược 1. Hợp tác kỹ thuật (HTKT) tại Việt Nam nhằm các mục đích phát triển nguồn nhân lực, chuyển giao kiến thức và kỹ năng, xây dựng năng lực, phát triển thiết chế và tư vấn chính sách ở các cấp. HTKT bao quát nhiều lĩnh vực như cải cách chính sách, khuyến khích đầu tư, phát triển nông thôn, xoá đói giảm nghèo, phát triển các nguồn tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ môi trường, hỗ trợ Việt Nam hội nhập khu vực và quốc tế. 2. Trong giai đoạn 1994-1998, khối lượng HTKT dao động từ 250-300 triệu USD mỗi năm, chiếm 20-30% tổng mức giải ngân Viện trợ phát triển chính thức (ODA) hàng năm. 3. Để đảm bảo hiệu quả của HTKT, Chính phủ cần nỗ lực ở tất cả các cấp để khai thác tối đa nguồn hỗ trợ này. 4. Sự phân bổ HTKT theo vùng l∙nh thổ đang trở nên cân đối hơn, chuyển từ tập trung tại các trung tâm lớn (đặc biệt là Hà nội và thành phố Hồ Chí Minh) sang các tỉnh khác. Điều này phản ánh mục tiêu chung của Chính phủ và các nhà tài trợ là mở rộng hơn nữa tác động của các thành tựu phát triển. Tuy nhiên, sự phân bổ giữa các tỉnh có phần chưa cân đối và còn bỏ sót một số khu vực. • Đoàn chuyên gia tư vấn đi đến kết luận rằng chương trình HTKT ở Việt Nam nhìn chung là thành công, đặc biệt khi so sánh với những khó khăn gặp phải trong việc thực hiện HTKT ở nhiều nước khác. Những lĩnh vực thu được thành công gồm: • Nguồn nhân lực phát triển mạnh thông qua nhiều hình thức đào tạo, gồm đào tạo tại chức, các suất học bổng ngắn hạn, đào tạo giảng viên, đào tạo sau đại học tại Việt Nam và ở nước ngoài1. • Tư vấn chính sách đ∙ hỗ trợ cải cách trong nhiều lĩnh vực quan trọng, gồm tư vấn về cải cách tài chính và ngân hàng, soạn thảo các luật thiết yếu cho nền kinh tế trong quá trình chuyển đổi, hợp lý hoá các quy chế liên quan tới các cơ quan chủ chốt (như Bộ KHĐT, Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Văn phòng Quốc hội, Toà án Nhân dân Tối cao, Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao v.v ), giúp soạn thảo các kế hoạch phát triển và chương trình đầu tư công cộng, hỗ trợ Việt Nam hội nhập khu vực và quốc tế, cải cách hành chính công. • Hỗ trợ nhiều khía cạnh x∙ hội của sự nghiệp phát triển, như phát triển nông thôn gắn liền với xoá đói giảm nghèo, bảo vệ môi trường và tài nguyên thiên nhiên, các vấn đề về giới, phòng chống HIV/AIDS, phòng chống ma tuý v.v 1 Nhiều nước đ∙ xây dựng chương trình đào tạo Thạc sĩ theo yêu cầu của Việt Nam cho các lĩnh vực kinh tế thị trường, quản trị kinh doanh, kế toán và kiểm toán, ngân hàng, bảo hiểm, công nghệ tin học 5
6. • Hỗ trợ tiến hành một số cuộc điều tra quan trọng và thu thập số liệu thống kê, như điều tra dân số và nhà ở, điều tra mức sống dân cư của các hộ gia đình, điều tra về thu nhập v.v , nhằm cải thiện số lượng và chất lượng số liệu thống kê phục vụ công tác lập kế hoạch và xây dựng chính sách. • Với sự giúp đỡ của các chương trình HTKT, nhiều cơ quan ở các cấp (bộ, ngành, tỉnh, địa phương) đ∙ xây dựng và phát triển năng lực của mình, như nâng cao kỹ năng, nghiệp vụ, củng cố tổ chức, hoàn thiện quy chế. 6. Mặc dù đánh giá tổng thể là tích cực, nhưng với sự gia tăng nhanh chóng của nguồn vốn ODA, do đó một số vấn đề đ∙ nảy sinh trong xây dựng kế hoạch và thực hiện HTKT. Theo kinh nghiệm thực tiễn của các quốc gia khác về những vấn đề liên quan tới hiệu quả của viện trợ và sự phụ thuộc vào viện trợ, đã đến lúc Chính phủ Việt Nam và cộng đồng tài trợ cần đánh giá một cách thận trọng các yêu cầu nhằm đảm bảo chương trình HTKT sẽ tiếp tục thành công trong tương lai. 7. HTKT phát huy hiệu quả tốt nhất khi Chính phủ có “ý thức làm chủ quốc gia” về chương trình và cam kết sẽ sử dụng nguồn lực này một cách hiệu quả. Hiệu quả của HTKT phụ thuộc rất nhiều vào khả năng hấp thụ của bên tiếp nhận và khả năng điều chỉnh các phương thức thực hiện HTKT cho phù hợp với năng lực đó và với các điều kiện thực tế của địa phương. 8. Trong quá trình tiến hành công trình nghiên cứu này, nhóm chuyên gia tư vấn đ∙ được nghe các quan điểm khác nhau về “ý thức làm chủ” và “tính minh bạch” trong HTKT, từ phía các nhà tài trợ cũng như các cơ quan nhận viện trợ. Những quan điểm khác nhau này cần được thảo luận thẳng thắn giữa các cơ quan Chính phủ và các nhà tài trợ, trên cơ sở các nguyên tắc của Uỷ ban Hỗ trợ Phát triển (DAC) về các quy định quản lý ODA và HTKT. Về phía các nhà tài trợ, cần thấy rằng việc xây dựng “ý thức làm chủ” có thể đòi hỏi nhà tài trợ phải nhường lại một số quyền kiểm soát mà họ đang có, còn về phía Chính phủ cần tuyên bố rõ rang các ưu tiên của mình và đánh giá kỹ càng sự trợ giúp được đề xuất xem có thể chấp nhận được hay không. Các khuyến nghị 9. Chương trình HTKT vẫn thực sự cần thiết cho Việt Nam, đặc biệt trong bối cảnh phức tạp của việc tiếp tục quá trình cải cách và những vấn đề sẽ phải giải quyết để tạo điều kiện thuận lợi cho Việt Nam hội nhập khu vực và quôc tế (ví dụ, tham gia AFTA, APEC và WTO). Cần tiếp tục hỗ trợ để tăng cường khả năng hấp thụ ODA, xây dựng năng lực và phát triển thiết chế. Việt nam cần xây dựng một chiến lược có hệ thống hơn để sử dụng HTKT. Chiến lược này phải nêu lên được những vấn đề sau: • Chính phủ cần xây dựng một quan điểm rõ ràng hơn về những gì có thể làm và không thể làm trong lĩnh vực HTKT, cần xây dựng các hướng dẫn cho việc thiết kế các dự án tương lai và cần định ra các tiêu chí để chấp nhận hoặc từ chối các đề nghị HTKT; 6
7. • Với sự hợp tác của các nhà tài trợ, chiến lược phải nêu lên một số nguyên tắc chung về thiết kế dự án (ví dụ, khi nào nên sử dụng các chuyên gia dài hạn? Làm thế nào để gắn kết chuyên gia quốc tế với các dự án? v.v ); • Cần có sự hướng dẫn rõ ràng về những ngành/lĩnh vực được ưu tiên để chuyển HTKT tới những nơi còn bị bỏ sót, xác định những ngành/lĩnh vực mới cần có HTKT và ngăn chặn tình trạng tập trung quá mức các nguồn HTKT vào những ngành/lĩnh vực đang được ưa chuộng. • Chiến lược cần xác định mục tiêu của HTKT càng cụ thể càng tốt và xác định đúng “điểm vào” để thực hiện các mục tiêu đó, ví dụ như các cơ quan nào là thích hợp nhất để có thể sử dụng HTKT có hiệu quả để đạt được những mục tiêu đề ra. • Chiến lược phải có “điểm ra” cho từng hoạt động, tức là điểm đích cho sự thực hiện thành công, giảm dần và đi đến chấm dứt HTKT. • Chiến lược phải bao gồm một kế hoạch phát triển năng lực tư vấn trong nước, để từng bước giảm dần sự phụ thuộc vào chuyên gia quốc tế. 11. Việt Nam cần tránh sự lệ thuộc vào viện trợ: Việc hình thành năng lực bền vững trong nước phải là ưu tiên số một của chương trình HTKT. Nhu cầu về các chương trình tài trợ bằng HTKT phải được xem là có tính chất tạm thời, hoặc là một nhu cầu trong thời kỳ quá độ. 12. Các nhà tài trợ và đặc biệt là Chính phủ cần tăng cường hơn nữa việc theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA và HTKT. Còn nhiều chương trình, dự án đ∙ không được đánh giá và tác động của chúng cũng không được đánh giá. 13. Cần chú ý tới tính bền vững của các hoạt động được các chương trình, dự án HTKT tài trợ. Các cơ quan tiếp nhận cần đảm bảo có vốn đối ứng và các nguồn lực cần thiết cho những hoạt động tiếp theo. Cần tính toán đầy đủ chi phí thường xuyên của các dự án. Cần chú ý sử dụng tốt các kết quả dự án (ví dụ, nghiên cứu và sử dụng các báo cáo của dự án; sử dụng các kiến thức và kỹ năng được chuyển giao trong quá trình đào tạo theo dự án). 14. Hiệu quả của việc xây dựng năng lực liên quan chặt chẽ tới việc tăng cường thiết chế. Nếu không có những thay đổi cần thiết về mặt tổ chức, những kiến thức và kỹ năng đ∙ tiếp thu được có thể sẽ không được sử dụng và sẽ nhanh chóng bị l∙ng quên. 15. Để đạt được những mục tiêu dài hạn của chương trình HTKT đòi hỏi phải xây dựng và phát triển các công ty tư vấn độc lập, trong bối cảnh một nền công nghiệp tư vấn mang tính cạnh tranh. Mục đích là tăng dần tỉ trọng cung cấp dịch vụ tư vấn trong nước, thông qua việc tăng cường năng lực của các công ty tư vấn trong nước nhằm cung cấp tư vấn độc lập và cạnh tranh trên thị trường quốc tế. 7
8. 16. Mục tiêu cơ bản của HTKT là xây dựng năng lực và củng cố tổ chức thông qua phát triển nguồn nhân lực (ví dụ, đào tạo, giáo dục và các hoạt động nâng cao năng lực khác) và hỗ trợ cho việc hoàn thiện nền hành chính công và môi trường thiết chế. Tăng cường năng lực không phải là một nhiệm vụ dễ dàng và một số hoạt động tăng cường năng lực đòi hỏi sự cam kết dài hạn, vượt ra ngoài chu kỳ của một dự án HTKT thông thường. Trong một số lĩnh vực đặc biệt - như cải cách công chức, cải cách chính sách kinh tế và cải cách ngành tài chính - đòi hỏi một trình tự các dự án, mà theo đó công việc của giai đoạn sau phải được xây dựng trên nền tảng kết quả của những nỗ lực trước đó. 17. Hơn nữa, một điều quan trọng là cả hai bên phải có đích rõ ràng cho việc hoàn thành các nhiệm vụ cụ thể. Cần có chiến lược “rút lui” để khi kết thúc HTKT thì đ∙ xây dựng được một năng lực quốc gia thực sự và bền vững. Nếu thiếu chiến lược này thì sự phụ thuộc vào viện trợ có thể sẽ tồn tại m∙i m∙i, sau dự án HTKT này lại đến một dự án HTKT khác, với các mục tiêu về cơ bản là giống nhau. 18. Cầu khẩn trương tăng cường năng lực ở cấp tỉnh và địa phương để có thể tiếp thu HTKT và viện trợ một cách có hiệu quả. 19. Để đạt được một “mối quan hệ đối tác” có hiệu quả hơn trong hoạt động viện trợ, cả hai bên đều cần có sự cam kết về tính minh bạch và cung cấp các nguồn lực cho việc thực hiện các cuộc đối thoại về các vấn đề ngành/lĩnh vực và đổi mới trong thiết kế dự án. 8
9. phần II: phạm vi báo cáo 1. Giới thiệu Là đầu mối quốc gia về điều phối viện trợ, Bộ KHĐT đ∙ thay mặt Chính phủ yêu cầu UNDP-Hà Nội hỗ trợ trong việc tiến hành Nghiên cứu về hiệu quả của HTKT cho Việt Nam trong giai đoạn 1994-1999. Đoàn chuyên gia tư vấn đ∙ tiến hành hai đợt công tác tập trung ở Việt Nam trong tháng 3 và tháng 5 năm 2000. Đoàn đ∙ có dịp gặp gỡ và phỏng vấn nhiều người tham gia trực tiếp vào việc quản lý HTKT ở Hà Nội và đi thăm tỉnh Tuyên Quang, tỉnh Đắc Lắc và Thành phố Hồ Chí Minh. Đoàn đ∙ thảo luận rộng r∙i với các quan chức của Văn phòng UNDP tại Việt Nam, đại diện của các nhà tài trợ đa phương cũng như song phương, một số tổ chức NGO quốc tế, các quan chức cao cấp của Bộ KHĐT cũng như của các Cơ quan chủ quản khác của Chính phủ, và các Giám đốc của nhiều dự án do nước ngoài tài trợ. Tuy nhiên, do thời gian hạn hẹp, Đoàn không thể gặp gỡ nhiều nhà tài trợ khác - trong đó một số có chương trình viện trợ khá lớn, và không đi thăm các tỉnh được bao nhiêu. Nhưng, mặc dù phạm vi làm việc của Đoàn nhất thiết phải hạn chế như vậy, Đoàn đ∙ rút ra một số kết luận và khuyến nghị để Chính phủ và các nhà tài trợ xem xét. Dựa vào kết quả của các cuộc thảo luận, phỏng vấn và thăm viếng dự án, Đoàn chuyên gia tư vấn đ∙ chuẩn bị bản dự thảo báo cáo vào cuối tháng 5 năm 2000. Bản dự thảo này được trình bày tại một một cuộc hội thảo trong tháng 8 năm 2000, với sự tham gia của các quan chức Chính phủ, UNDP và một số tổ chức thuộc Liên hợp quốc. Đoàn đ∙ tiếp thu ý kiến đóng góp trước cũng như trong cuộc hội thảo để hoàn thiện bản báo cáo. Đề cương làm việc yêu cầu Đoàn chuyên gia tư vấn nghiên cứu giai đoạn 1994-1999. Tuy nhiên, cần đặt những diễn biến gần đây trong bối cảnh rộng lớn hơn, để hiểu được sự diến tiến của HTKT trong tình hình nền kinh tế Việt Nam từng bước phát triển và quan hệ đối ngoại của Việt Nam từng bước được mở rộng. 2. Định nghĩa về hợp tác kỹ thuật HTKT là một thành phần của nguồn vốn ODA tập trung chủ yếu cho các đầu vào “phần mềm” phục vụ phát triển, tức là sự hỗ trợ để phát triển nguồn nhân lực và thiết chế, chuyển giao tri thức và tài trợ cho các đầu vào kỹ thuật mà các cơ quan quốc gia không có khả năng đáp ứng. HTKT được phân biệt với hỗ trợ vốn để thực hiện các đầu vào “phần cứng” (như xây dựng công trình, mua sắm thiết bị v.v ) cho các chương trình phát triển. Trong thực tế sự phân biệt nói trên thường không rõ nét, vì hầu hết các dự án HTKT đều có phần cứng (ví dụ, mua xe ôtô, một số thiết bị, nhất là thiết bị văn phòng, và đôi khi cả nâng cấp trụ sở làm việc), đồng thời trong các dự án đầu tư cũng có một khối lượng đáng kể hỗ trợ kỹ thuật, cung cấp chuyên gia và các hoạt động tư vấn. Trong báo cáo này, các dự án HTKT được phân biệt thành bốn loại chủ yếu: 9
10. a) Hỗ trợ cho việc chuẩn bị, xây dựng kế hoạch và quản lý các chương trình/dự án đầu tư cụ thể (ví dụ, nghiên cứu khả thi cho các dự án xây dựng đường xá, cầu cống, năng lượng bằng vốn vay v.v ). Loại này thường được gọi là HTKT hỗ trợ đầu tư; b) Tăng cường năng lực quốc gia để thực hiện các chương trình khu vực công cộng (ví dụ, cung cấp cố vấn quốc tế và các đầu vào hỗ trợ khác cho các cơ quan quy hoạch, dịch vụ y tế, chương trình nghiên cứu v.v ); c) Phát triển nguồn nhân lực (ví dụ, các chương trình đào tạo theo học bổng, hôị thảo, tham quan khảo sát v.v ), có thể dành riêng cho một cơ quan hoặc dành cho nhiều cơ quan cùng thụ hưởng; d) Cung cấp tư vấn (ví dụ, các hoạt động nghiên cứu kinh tế nói chung, hoặc nghiên cứu theo ngành) về một vấn đề hoặc chính sách cụ thể mà mục tiêu chủ yếu là để đưa ra những ý kiến tư vấn mang tính khả thi nhất. Trong trường hợp này, việc tăng cường năng lực quốc gia là một sản phẩm phụ hơn là mục tiêu chính. Thành phần quan trọng nhất của những ý kiến tư vấn như vậy chính là hỗ trợ cho việc thực hiện quá trình Đổi Mới. Ba loại (b), (c) and (d) thường được gọi là hợp tác kỹ thuật độc lập2. 3. Các mục tiêu bao quát của hợp tác kỹ thuật Mục tiêu chủ yếu của các hoạt động HTKT là nhằm thay thế năng lực mà quốc gia chưa có hoặc hỗ trợ việc xây dựng và phát triển năng lực quốc gia đang thiếu. Quan điểm này được hầu hết các cơ quan tài trợ và tiếp nhận viện viện trợ chấp nhận. Tuy nhiên, cả hai phía có thể còn có những mục tiêu khác nữa và không ít khó khăn đ∙ nảy sinh trong mối quan hệ viện trợ là do cách hiểu khác nhau về những mục tiêu nêu trên. Ví dụ, HTKT có thể được sử dụng như một công cụ để xúc tiến quan điểm của nhà tài trợ về một chính sách nào đó. Nhà tài trợ có thể cố gắng áp đặt các mục tiêu hoặc ưu tiên hiện vẫn chưa nằm trong chính sách quốc gia. Người ta nghi ngờ HTKT có nên được sử dụng như một công cụ để gây ảnh hưởng đến các ưu tiên quốc gia. Trong thực tế, việc thúc đẩy các mục tiêu không nằm trong chính sách quốc gia có thể làm hỏng việc, khi lời khuyên không được chấp nhận vì nó không phù hợp với quan điểm quốc gia. Tuy nhiên, trong việc đẩy mạnh quá trình cải cách (ví dụ, hỗ trợ quá trình đổi mới), HTKT nên đặt ra những vấn đề mới để Chính phủ xem xét. Trong khi mục tiêu chủ yếu của HTKT hỗ trợ đầu tư là rõ ràng (tức là để bảo đảm chất lượng của các dự án đầu tư được tài trợ), thì nó vẫn có thể bị các nhà tài trợ sử dụng để tác động đến thiết kế dự án cho phù hợp với triết lý của họ hoặc, thậm chí trong một số trường hợp, để đạt được lợi ích thương mại của họ. 2 Việt nam: Hợp tác Kỹ thuật trong giai đoạn chuyển đổi, UNDP, 10/1994; trang 3. 10
11. Bên cạnh đó, cũng có mục tiêu “dân vận” ở những nơi sự hỗ trợ cho các hoạt động dễ thu hút sự quan tâm của mọi người có thể được coi là phương tiện để củng cố vị thế của nhà tài trợ. Điều này dẫn đến tình trạng viện trợ được đổ vào những lĩnh vực được coi là “hợp mốt” hoặc thu hút được sự chú ý của dư luận, gây nên sự trùng lắp hoạt động hoặc bỏ quên các khu vực ít “hợp mốt” hơn. Về phía tiếp nhận viện trợ, đôi khi HTKT có thể được hoan nghênh vì qua đó cơ quan đối tác được cung cấp kinh phí và các yếu tố vật chất (như phần kinh phí cho các khoản chi tiêu tại chỗ hoặc chi phí hành chính) hơn là để chuyển giao tri thức của chuyên gia quốc tế – vốn là mục tiêu hiển nhiên của dự án. Điều này dẫn đến việc chấp nhận các dự án ngay cả khi cơ quan đối tác không mấy quan tâm đến các kết quả dự kiến của dự án. Cơ quan này cũng có thể phải miễn cưỡng chấp nhận HTKT hỗ trợ đầu tư như là một thủ tục cần thiết, mặc dù không đáng hoan nghênh, để qua đó tiếp cận được dự án đầu tư của nhà tài trợ. Trong khi cung cấp tư vấn, nhà tài trợ có thể hy vọng sẽ đóng vai trò quan trọng trong quá trình ra quyết định chính sách, trong khi phía Việt Nam có thể coi một dự án HTKT cụ thể sẽ cho phép tiếp cận một quan điểm quốc tế nhất định nhằm cân đối với các quan điểm khác đang được giới thiệu. 4. Một số mục tiêu cụ thể của hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam Trong bối cảnh Việt Nam hiện nay, HTKT có thể hỗ trợ các mục tiêu chính sau đây của các nhà tài trợ: a) Cải cách kinh tế Đề tài xuyên suốt của HTKT trong thập niên qua là hố trợ tiến trình Đổi Mới. Báo cáo này nhấn mạnh tác động của HTKT trong việc đưa ra các chính sách kinh tế mới, các thay đổi trong thiết chế kinh tế, việc mở rộng quan hệ của Việt Nam với kinh tế khu vực và quốc tế và sự hỗ trợ để phát triển một khuôn khổ pháp lý hoàn thiện hơn. b) Xây dựng năng lực Một đề tài liên quan trong chương trình HTKT là hỗ trợ phát triển năng lực quản lý cần thiết để thực hiện các chương trình phát triển trong bối cảnh mới. “Xây dựng năng lực” là thuật ngữ dùng để mô tả quá trình qua đó các cá nhân được cung cấp cơ hội để nâng cao kiến thức và kỹ năng và các cơ quan được tổ chức lại để sử dụng hiệu quả những kiến thức và kỹ năng mà các cá nhân đ∙ thu nhận được. Như vậy, xây dựng năng lực vượt ra khỏi phạm vi cung cấp các hoạt động đào tạo và đề cập rộng hơn tới hệ thống tổ chức và chế độ khuyến khích, những yếu tố quyết định kiến thức và kỹ năng của con người được sử dụng một cách có hiệu quả. Việc đào tạo, ngay cả khi được thực hiện tốt, cũng sẽ kém tác dụng nếu các cá nhân không được yêu cầu sử dụng các kiến thức và kỹ năng đ∙ học (tức là, “quên bởi không làm” hơn là “học thông qua làm”) và không được cung cấp một môi trường lao động kích thích cách làm việc hiệu quả (ví dụ, công nhận thành tích, khuyến khích vật chất, cung cấp các phương tiện hỗ trợ). 11
12. Hỗ trợ xây dựng năng lực bao gồm các hoạt động nhằm tăng cường khả năng quản lý ODA, cải cách hành chính công, phát triển năng lực để làm việc trong môi trường phân cấp quản lý, và năng lực quản lý và xây dựng chính sách kinh tế. Đánh giá xây dựng năng lực là một việc làm đặc biệt khó khăn, vì nó đòi hỏi những nhận xét liên quan đến sự thay đổi về hiệu quả của các tổ chức cũng như các cá nhân có liên quan. c) Thúc đẩy các mục tiêu chính sách (liên ngành) then chốt Những lĩnh vực quan tâm chung, tác động đến sự lựa chọn mục tiêu HTKT của các nhà tài trợ, bao gồm: • Sự phân bổ HTKT (cho xoá đói giảm nghèo, phát triển nông thôn, hỗ trợ các nhóm dân tộc thiểu số v.v ); • Các vấn đề về giới; • Quản lý quốc gia; • Bảo vệ môi trường. Nhìn chung, Chính phủ Việt Nam chia xẻ mối quan tâm của các nhà tài trợ và, trong một số lĩnh vực chính sách Việt Nam thậm chí đ∙ đi trước các nhà tài trợ trong việc hướng trọng tâm vào một số nhiệm vụ then chốt (ví dụ, xoá đói giảm nghèo, bình đẳng x∙ hội; giới v.v ). Tuy nhiên, điều không thể tránh khỏi là có những khác biệt chính đáng trong cách hiểu và xắp xếp thứ tự ưu tiên, và các quan điểm khác nhau về phương pháp nào là hiệu quả nhất để đạt được các mục tiêu đ∙ thoả thuận. d) Chuẩn bị dự án: Hợp tác kỹ thuật hỗ trợ đầu tư HTKT hỗ trợ đầu tư là một bộ phận gắn bó hữu cơ của hầu hết các dự án ODA và trong một số trường hợp đ∙ chứng tỏ là yếu tố then chốt quyết định sự thành công của dự án. Đầu tư vốn chỉ phát huy tác dụng trong môi trường chính sách phù hợp, hội đủ các kỹ năng cần thiết, và dự án được xác định rõ và thiết kế phù hợp. Mặc dầu kinh phí HTKT thường nhỏ hơn rất nhiều so với các khoản đầu tư, nhưng đôi khi HTKT có tác động rất lớn đến kết quả thực hiện. Loại hình HTKT này làm nảy sinh nhiều vấn đề liên quan đến tác động của HTKT đối với đầu tư, gồm vai trò, tác động và chi phí của các nghiên cứu tiền đầu tư (nghiên cứu tiền khả thi, nghiên cứu khả thi, thiết kế dự án, quy hoạch tổng thể), việc sử dụng chuyên gia tư vấn trong nước và quốc tế. Loại hình HTKT này cũng làm cho các những khoản đầu tư có hiệu quả hơn. 5. Các mối quan tâm của Việt Nam và các nhà tài trợ về hiệu quả của hợp tác kỹ thuật Hiện đang có những câu hỏi được nêu lên, từ phía Việt Nam cũng như các nhà tài trợ, về hiệu quả của chương trình HTKT. Những câu hỏi đó là: 12
13. • Tại kỳ họp của Quốc hội tổ chức tháng 11-12/1999 tại Hà Nội, một số Đại biểu Quốc hội đ∙ chất vấn về hiệu quả của viện trợ nước ngoài trong các dự án xây dựng năng lực do một số Bộ thực hiện. Họ cũng đặt câu hỏi về việc giải ngân ODA, hiệu quả của HTKT trong cải cách hành chính công, trong các công trình xây dựng hạ tầng (ví dụ, xây dựng đường xá, cầu cống, các công trình thuỷ lợi nông thôn). • Có một số câu hỏi về chi phí của một số dự án, đặc biệt tại những dự án ở đó chi phí đ∙ bị bóp méo do các qui định của nhà tài trợ (ví dụ về mua thiết vị với các điều kiện ràng buộc). Đồng thời, cũng có những ý kiến băn khoăn về các khoản nợ đến hạn phải trả của chương trình ODA. • Một số nhà tài trợ cũng đ∙ thể hiện sự dè dặt về hiệu quả của các hoạt động xây dựng năng lực. • Tại Hội nghị Nhóm tư vấn cho Việt Nam lần thứ 7 tổ chức tại Hà Nội tháng 12/1999, các đại biểu đ∙ nêu lên sự cần thiết phải tránh “bẫy nợ” và sự lệ thuộc quá nhiều vào viện trợ, thể hiện sự chú ý ngày càng tăng đến việc sử dụng hiệu quả các nguồn viện trợ. Cũng tại Hội nghị Nhóm tư vấn nói trên, Chính phủ đ∙ công nhận rằng hiệu quả sử dụng ODA cần được nâng cao và chất lượng của các khoản giải ngân ODA cũng quan trọng như số lượng giải ngân. • Trong các cuộc phỏng vấn do Đoàn chuyên gia tư vấn tiến hành, cả các quan chức Chính phủ và đại diện của các nhà tài trợ đều quan tâm đến sự thiếu minh bạch trong một số khía cạnh của quá trình HTKT. Kết luận của Hội nghị về quản lý dự án đầu tư sử dụng vốn ODA do Bộ KHĐT, JBIC, ADB và WB phối hợp tổ chức tại Hải Phòng, tháng 4/2000, cũng nêu: Bộ Tài chính đ∙ chỉ ra rằng cần có sự minh bạch hơn về phía các cơ quan tài trợ, đặc biệt trong các lĩnh vực như tuyển chuyên gia và thực hiện hợp đồng. Chính phủ Việt Nam đang thực hiện các biện pháp sau đây để chống lại nạn tham nhũng: (i) cải cách luật pháp và thay đổi các quy chế để tăng cường sự minh bạch và giảm tệ trì trệ và quan liêu, (ii) cải cách quy chế hành chính, gồm các yêu cầu để khuyến khích tính hiệu quả, củng cố các chuẩn mực đạo đức của công chức v.v  • Cả phía Chính phủ và các nhà tài trợ đều lo ngại rằng việc xác định nội dung và thiết kế dự án thường bị chi phối quá nhiều bởi các nhà tài trợ, điều đó đ∙ làm giảm “ý thức làm chủ quốc gia” và cam kết của phía Chính phủ đối với dự án. • Các cán bộ Việt Nam tham gia vào chương trình HTKT nêu một số câu hỏi về vấn đề thiết kế và quản lý dự án, đặc biệt là sự hoài của họ nghi về việc phân bổ ngân sách dự án (quá nhiều cho các chuyên gia nước ngoài; quá ít cho chuyên gia trong nước và chi phí hành chính, tác nghiệp). • Vấn đề lựa chọn và quản lý cố vấn/chuyên gia trong các dự án HTKT cũng được nêu lên. 13
14. • Chính phủ và các nhà tài trợ đều quan tâm đến tính bền vững của các dự án (có nghĩa là khả năng tiếp tục vận hành các phương tiện/thiết bị và phát huy tác dụng của dự án sau khi dự án đ∙ “hoàn thành” và tài trợ nước ngoài chấm dứt ). Những mối quan tâm nói trên cho thấy một số khía cạnh trong việc sử dụng ODA nói chung và HTKT nói riêng ở Việt Nam cần được giải quyết một cách cấp bách. Nêu lên những câu hỏi về hiệu quả và tác động của các dự án HTKT phải được coi là một việc làm bình thường và lành mạnh. Sau một thập kỷ phát triển nhanh, với sự xuất hiện của nhiều nhà tài trợ mới ở Việt Nam và với nhiều cơ quan nhận viện trợ đang thực hiện các chương trình lớn hơn rất nhiều so với các dự án từng có trước đây, thì việc xuất hiện một số vấn đề cần giải quyết là lẽ đương nhiên. Nhiều vấn đề nêu lên về hiệu quả viện trợ cho Việt Nam cũng đ∙ được đề cập trên quy mô quốc tế về viện trợ cung cấp cho các nước khác. Là nước xuất phát sau trong lĩnh vực tiếp nhận viện trợ, Việt Nam có nhiều điều có thể học hỏi để tránh vấp phải những sai lầm mà các nước khác đ∙ mắc phải, làm cho họ bị lệ thuộc quá nhiều vào viện trợ nước ngoài trong ba thập kỷ vừa qua (xem Hộp 1 dưới đây). 6. Cách tiếp cận của báo cáo Một phần những mối nghi ngờ về HTKT đ∙ nảy sinh do khó khăn gặp phải trong việc lượng hoá các kết quả của HTKT. Nhìn chung, đánh giá kết quả của HTKT so với chi tiêu bỏ ra là một công việc khó khăn, bởi vì chuyển giao kiến thức khó quan sát hơn nhiều so với kết quả của các dự án đầu tư. Hiệu quả của HTKT thường tuỳ thuộc vào chất lượng thay đổi kiến thức và kỹ năng của con người, những cái đó không dễ đo lường. Hơn nữa, như đ∙ đề cập ở trên, mục tiêu của HTKT cũng được các nhà tài trợ, các cơ quan Chính phủ và những người thụ hưởng hiểu theo nhiều cách khác nhau. Tuy nhiên, HTKT có thể mang lại những lợi ích rất to lớn. Khi được thiết kế và thực hiện tốt, những khoản chi tiêu khiêm tốn về HTKT có thể mang lại tác động hết sức to lớn đối với hoạt động kinh tế. Hơn nữa, HTKT có hiệu quả thường là điều kiện tiên quyết bảo đảm thành công của các dự án đầu tư, góp phần làm cho các khoản đầu tư được lựa chọn, thiết kế và quản lý tốt3. Khi đánh giá tác động của chương trình HTKT, Đoàn chuyên gia tư vấn không thể không đưa ra những kết luận được dựa vào sự suy xét định tính. Đoàn đ∙ cố gắng đánh giá hiệu quả của chương trình chủ yếu thông qua phân tích các đóng góp của nó cho việc hỗ trợ quá trình Đổi Mới do Việt Nam tự xây dựng và phát động, cho tăng nhịp độ phát triển kinh tế, xoá đói giảm nghèo và nâng cao năng lực quốc gia một cách bền vững. Đoàn chuyên gia tư vấn đi đến kết luận rằng phần lớn nguồn HTKT Việt Nam tiếp nhận chắc chắn đ∙ mang lại hiệu quả cao. Đặc biệt trong những năm đầu của tiến trình Đổi Mới, những khoản chi tiêu khiêm tốn về HTKT đ∙ tạo nên tác động mạnh mẽ hỗ trợ cho nỗ lực cải cách của đất nước. 3 Hội nghị do Bộ KHĐT, ADB, JBIC, WB và hơn 60 Ban quản lý dự án tổ chức tại Hải Phòng tháng 4//2000 khuyến nghị rằng cần bao gồm HTKT xây dựng năng lực trong các dự án sử dụng vốn vay nhằm nâng cao năng lực thực hiện và báo đảm tính bền vững của dự án. 14
15. Đoàn chuyên gia tư vấn cảm thấy tự tin khi đưa ra nhận xét chung tích cực như vậy, trên cơ sở quan sát tác động của HTKT, đặc biệt đối với nỗ lực cải cách kinh tế và việc cung cấp kinh nghiệm quốc tế. So với kinh nghiệm về HTKT đ∙ được ghi nhận ở các nước khác, Đoàn cho rằng HTKT ở Việt Nam là một trong những chương trình thành công nhất (Xem Hộp 1). Nhận xét này được nhận được sự đồng tình của nhiều nhà tài trợ mà Đoàn có dịp tiếp xúc. Tuy nhiên, khó có thể hỗ trợ nhận định tích cực này bằng những dẫn chứng cụ thể. Chỉ một phần nhỏ của chương trình HTKT đ∙ được đánh giá sâu và hầu hết các nhà tài trợ thậm chí không thể đưa ra nhận xét bao nhiêu phần trăm các dự án của họ được coi là thành công. 15
16. Hộp 1 kinh nghiệm quốc tế: những thất bại của trợ giúp kỹ thuật Là người đi sau trong việc tiếp nhận viện trợ, Việt Nam có lợi thế do có thể học hỏi kinh nghiệm của các nước khác đ∙ từng tiếp nhận viện trợ nhiều thập kỷ qua. Đối với HTKT, nên quan tâm đến một báo cáo quan trọng về HTKT ở Châu Phi. Mặc dù điều kiện của Châu Phi rất khác biệt, nhiều tổ chức hiện đang cung cấp viện trợ ở Việt Nam cũng có các chương trình quy mô lớn tại Châu Phi và, trong một số trường hợp họ đ∙ xây dựng chính sách viện trợ của mình theo kinh nghiệm ở Châu Phi. Những thất bại về viện trợ ở Châu Phi nên được xem là lời cảnh báo về nguy cơ của việc chấp nhận các chương trình viện trợ mà không phê phán. Do đó, Hộp này nêu lại một số điểm nổi bật của bản báo cáo trên. Trong năm 1990, 3,5 tỷ USD viện trợ KTKT được chi tiêu cho các nước vùng Cận Xa-ha-ra, tức là 1/4 tổng khối lượng viện trợ cho Châu Phi. Cũng trong năm đó, toàn thế giới đ∙ chi tiêu 15 tỷ USD viện trợ. Bản báo cáo nhìn nhận rằng HTKT có vai trò rất quan trọng đối với sự nghiệp phát triển, tức là xây dựng những nền kinh tế có hiệu quả cao hơn và tự lực cánh sinh nhiều hơn, thông qua công tác đào tạo con người và xây dựng các thiết chế vững mạnh hơn. Tuy nhiên, báo cáo cũng là câu trả lời đối với ý kiến phê phán của nhiều người. Các nhà quan sát cho rằng HTKT đ∙ không thực hiện được mục tiêu ở vùng Cận Xa-ha-ra và cần phải có những đổi mới cơ bản, và báo cáo đồng tình với nhận định trên. Các nhà tài trợ và các chính phủ trong vùng đ∙ tiến hành nhiều hoạt động nghiên cứu để từ đó rút ra những kết luận và khuyến nghị như sau: I) Nguyên nhân làm cho HTKT trở nên kém hiệu quả: Các nhà tài trợ, các nước tiếp nhận viện trợ và các nhà quan sát đều nhất trí ở bốn lĩnh vực có vấn đề như sau: a) Những yếu kém trong công tác thiết kế, thực hiện và theo dõi các dự án HTKT; b) Lệ thuộc quá mức vào một mô hình thực hiện HTKT: Mô hình chuyên gia nước ngoài thường trú kết hợp với nhân viên đối tác, và mô hình này đ∙ chứng tỏ là một công cụ kém hiệu quả trong việc tăng cường năng lực; c) Tính chất “trọng cung”, hoặc do nhà tài trợ chi phối, của HTKT đ∙ dẫn đến tình trạng sử dụng quá mức và phân bổ không hiệu quả HTKT, “ý thức làm chủ quốc gia” yếu kém và do đó sự cam kết quốc gia hạn chế; và d) Chế độ đ∙i ngộ và điều kiện làm việc yếu kém trong khu vực công cộng, dẫn đến thiếu động cơ làm việc, thay đổi nhân viên thường xuyên và một môi trường làm việc trong đó những nỗ lực tăng cường năng lực và phát triển thiết chế không thể phát huy hiệu quả của mình. I) Đ ề xuất nhằm cải thiện tình hình: Dựa trên việc xác định những vấn đề chủ yếu, một số đề xuất như sau đ∙ được đưa ra nhằm cải thiện tình hình: a) Thực hiện các chương trình hiện nay một cách có hiệu quả hơn; b) Thay đổi cơ cấu các mô hình thực hiện, chuyển từ cố vấn dài hạn sang cố vấn ngắn hạn, sử dụng nhiều hơn chuyên gia tư vấn trong nước và áp dụng nhiều hơn phương thức liên kết giữa các tổ chức ở nước cung cấp viện trợ và nước tiếp nhận viện trợ; c) Tăng cường công tác quản lý HTKT ở nước tiếp nhận viện trợ, thông qua: • Nhà tài trợ tự nguyện chuyển giao thẩm quyền quản lý; • Nâng cao năng lực quản lý tại chỗ với việc đánh giá và quy hoạch HTKT ở nước tiếp nhận; 17
17. • Lập quy hoạch HTKT một cách toàn diện; • Cải thiện môi trường làm việc và khuyến khích nhân viên quốc gia (nhưng không khuyến khích nhân viên của các ban quản lý dự án bằng nguồn kinh phí của nhà tài trợ, vì điều đó làm sai lệch chế độ khuyến khích của chính phủ). Tuy nhiên, mặc dù nhiều người công nhận tình trạng kém hiệu quả của các phương thức HTKT được sử dụng như báo cáo này và các công trình nghiên cứu khác đ∙ cho thấy, nhưng đến nay các nhà tài trợ chỉ thay đổi rất ít trong các tập quán của mình. Nguồn: Suy nghĩ lại về Hợp tác kỹ thuật: Cải cách để tăng cường năng lực ở Châu Phi; UNDP and Development Alternatives Inc., 1993. phần iii: tổng quan về quá trình hợp tác kỹ thuật tại việt nam 1. Giai đoạn trước 1994 Trước năm 1989, các nước thuộc Hội đồng Tương trợ Kinh tế (Liên Xô cũ và các nước Đông Âu) và Trung Quốc (1954-1970) là những nhà tài trợ quan trọng nhất. HTKT trong giai đoạn này tập trung hỗ trợ các dự án xây dựng cơ bản ở những lĩnh vực như phát điện, xây dựng cầu đường, cấp nước và sản xuất công nghiệp, và liên quan chủ yếu đến đầu tư cơ bản và chuyển giao công nghệ cho những nhu cầu kỹ thuật cụ thể. Trong suốt những năm đầu của thập kỷ 60 cho đến giữa thập kỷ 80, hàng ngàn người Việt Nam đ∙ được gửi sang Liên Xô cũ, Đông Âu và Trung Quốc học tập qua các hiệp định hợp tác khoa học - kỹ thuật song phương. Những kiến thức và kỹ năng kỹ thuật họ tiếp thu được cũng như năng lực về mặt thể chế xây dựng được trong giai đoạn này đ∙ đóng vai trò quan trọng trong việc thành lập hầu hết các viện nghiên cứu và triển khai tại Việt Nam và vẫn còn tác động đến ngày hôm nay. Những kỹ năng tiếp thu được thời đó cũng phản ánh những điểm mạnh và điểm yếu của các nước tham gia hợp tác. Nhiều chuyên gia Việt Nam đ∙ đạt được trình độ chuyên môn cao, nhưng thường được đào tạo rất ít về kiến thức quản lý và tài chính phù hợp với một nền kinh tế đ∙ được cải tổ. Do đó, về một số khía cạnh quan trọng, Việt Nam có nguồn nhân lực mạnh hơn rất nhiều so với các nước có mức GDP tương đương, thì đồng thời Việt Nam cũng có những lỗ hổng nghiêm trọng về những kiến thức và kỹ năng cần có để vận hành một cách có hiệu quả nền kinh tế đ∙ được cải tổ. Cơ cấu tổ chức cũng không được điều chỉnh kịp thời để thích ứng với môi trường kinh tế mới. Từ năm 1977 về sau, UNDP và các tổ chức khác thuộc Hệ thống LHQ - như UNICEF, UNIDO, FAO, WHO v.v - đ∙ góp phần quan trọng trong việc cung cấp HTKT cho Việt Nam. Việt Nam đ∙ tiếp nhận các dự án HTKT trên nhiều lĩnh vực (nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, phục hồi công nghiệp, cấp nước, chăm sóc sức khoẻ ban đầu, tiêm chủng, kế hoạch hoá gia đình v.v). Phần lớn các dự án này được coi là thành công và kết quả của chúng được các tổ chức thuộc Hệ thống LHQ cũng như Chính phủ coi là rất có giá trị. Nhiều dự án đến nay vẫn còn có tác động đến nhiều mặt của sự nghiệp phát triển ở Việt Nam, đặc biệt là trong ngành nông nghiệp, các lĩnh vực x∙ hội và xoá đói giảm nghèo. Trong thời gian 18
18. này, LHQ nhận được sự trợ giúp về tài chính của các nhà tài trợ song phương (thông qua các Quỹ uỷ thác) nhiều hơn hiện nay. Cũng trong giai đoạn này, một số NGO đ∙ bắt đầu hoạt động tại Việt Nam. Trong giai đoạn ngay sau khi Liên Xô tan r∙, HTKT được cung cấp chủ yếu từ Hệ thống LHQ và một số ít các nhà tài trợ song phương như ốt-xtrây-lia, Thuỵ Điển và Phần Lan là những nước đ∙ liên tục giúp đỡ Việt Nam từ những năm 70. Một thành tựu quan trọng của các hoạt động HTKT trong Chương trình quốc gia lần thứ III của LHQ (1987-1991) là việc chuẩn bị và ấn hành Báo cáo về tình hình kinh tế của Việt Nam, đánh giá quốc tế đầu tiên được xuất bản lúc đó về triển vọng của nền kinh tế Việt Nam trong thời kỳ Đổi Mới. Một loạt các Nghiên cứu tổng quan ngành và Quy hoạch tổng thể4 cũng đ∙ được chuẩn bị, với sự hỗ trợ của các chuyên gia quốc tế dài hạn và ngắn hạn. Những tài liệu này đ∙ đóng góp có hiệu quả vào việc soạn thảo các kế hoạch phát triển kinh tế dài hạn của Việt Nam và cho việc tổ chức Hội nghị lần thứ nhất các nhà tài trợ cho Việt Nam được triệu tập tại Pa-ri tháng 11 năm 1993. 2. Hợp tác kỹ thuật và tiến trình Đổi Mới Việc thực hiện chủ trương Đổi Mới và hội nhập quốc tế đối với nền kinh tế Việt Nam đ∙ đặt đất nước trước những đòi hỏi to lớn là phải hiểu biết và điều chỉnh cho phù hợp với những điều kiện mới. Những đòi hỏi nảy sinh từ tiến trình Đổi Mới và được HTKT đáp ứng bao gồm: a) Nhu cầu chung cần hiểu biết cơ chế kinh tế mới, bao gồm kiến thức và kinh nghiệm quốc tế có liên quan đến việc quản lý một nền kinh tế theo định hướng thị trường; b) Nhu cầu điều chỉnh các thể chế cho phù hợp với nền kinh tế mới; c) Nhu cầu xây dựng các bộ luật cơ bản nhằm hỗ trợ cho nền kinh tế mới; d) Nhu cầu đào tạo nhằm nâng cao năng lực cho các bộ và cơ quan chủ yếu; e) Nhu cầu nghiên cứu tác động của Chính sách mở cửa, vị trí mới của Việt Nam trong nền kinh tế quốc tế, thâm nhập vào các lĩnh vực mới trong các cơ cấu và các hình thức liên kết mới ở cấp toàn cầu, vùng và tiểu vùng; f) Nhu cầu điều chỉnh không chỉ trên lĩnh vực kinh tế mà ở cả các lĩnh vực x∙ hội. Đối với hầu hết những hoạt động như vậy, rõ ràng đ∙ có sự chuyển giao khá nhiều kiến thức. Mặc dù rất khó định lượng các kết quả, nhưng qua quan sát nền kinh tế Việt Nam vào thời điểm năm 1989 và một thập kỷ sau đó cho thấy đ∙ có những thay đổi sâu sắc trong chính sách, luật pháp và các thiết chế khác. Trong khi tiến trình Đổi Mới này được các nhà chức trách Việt Nam khởi xướng và kiểm soát, thì trong quá trình thực hiện cụ thể người Việt Nam đ∙ tiếp thu được nhiều điều bổ ích từ những cơ hội được nghiên cứu và đúc rút kinh nghiệm của các nước khác trên thế giới. 4 Nghiên cứu tổng thể ngành Nông nghiệp, Năng lượng, Giao thông vận tải, Lâm nghiệp, Ngư nghiệp , và Giáo dục. Quy hoạch tổng thể cho Đồng bằng sông Cửu Long, Đồng bằng sông Hồng, ngành Du lịch, Hàng không  19
19. Một bài học rút ra từ kinh nghiệm của những năm đầu về hiệu quả của HTKT là một mức độ hỗ trợ HTKT rất khiêm tốn có thể mang lại hiệu quả to lớn, nếu hoạt động HTKT hỗ trợ trực tiếp cho một chương trình đổi mới được quốc gia đề ra và rõ ràng do quốc gia “làm chủ”. Những thành tựu đầy ấn tượng của tiến trình Đổi Mới đ∙ đạt được trong những năm 1989-1993 khi nguồn trợ giúp từ bên ngoài cho Việt Nam là rất khiêm tốn. Việt Nam cũng đứng trước một nhu cầu hết sức thiết thực là phải làm quen với các thủ tục rất đa dạng và thường rất phức tạp, nhưng lại rất cần thiết cho việc thực hiện các chương trình viện trợ của nhiều nhà tài trợ mới đến Việt Nam. Đ∙ có sự gia tăng nhanh chóng các dự án HTKT độc lập nhằm chuyển giao kiến thức về các tập quán kinh tế và luật pháp, nghiên cứu những vấn đề then chốt về chính sách kinh tế, tăng cường năng lực quốc gia trong quá trình thực hiện các chương trình viện trợ. Cùng với việc tăng thêm số lượng các nhà tài trợ, thay đổi tính chất và mở rộng quy mô các hoạt động của họ, đ∙ xuất hiện nhu cầu tăng cường năng lực điều phối và quản lý viện trợ. Tốc độ tăng viện trợ, cả về con số tuyệt đối và số lượng các nhà tài trợ, đ∙ làm cho khả năng quản lý của Chính phủ khó mà đáp ứng được yêu cầu điều phối viện trợ một cách hiệu quả. Điều đó cũng đặt chính cộng đồng các nhà tài trợ trước sức ép phải điều phối những hoạt động của mình. 3. Những xu hướng lớn trong hợp tác kỹ thuật và các nguồn viện trợ khác từ năm 1994 đến nay Nguồn vốn ODA cung cấp cho Việt Nam đ∙ tăng lên nhanh chóng từ sau năm 1993. Tại 6 Hội nghị CG tổ chức từ năm 1993 đến năm 1998, cam kết viện trợ đ∙ đạt mức trung bình khoảng 2,2 tỷ USD mỗi năm và đạt tổng số là 15,14 tỷ USD. Cho đến nay, đ∙ có khoảng 10,6 tỷ USD trong tổng số cam kết trên đ∙ được đưa vào các chương trình và dự án đ∙ ký kết, chiếm khoảng 70% tổng mức viện trợ cam kết. Tổng mức giải ngân ODA đ∙ tăng lên một cách vững chắc, từ dưới 600 triệu USD năm 1994 lên gần 1,2 tỷ USD năm 1998. Năm 1999, mức giải ngân ước tính đạt 1,25 - 1,3 tỷ USD. Số liệu của UNDP cho thấy trong vòng 6 năm đến cuối năm 1999 thì con số đó ước tính đạt khoảng 5,8 tỷ USD5. Bộ KHĐT ước tính mức giải ngân ODA giai đoạn 1993-1999 đạt khoảng 6,3 tỷ USD, chiếm 40% tổng số vốn ODA cam kết6. Mức giải ngân HTKT, cả HTKT độc lập và hỗ trợ đầu tư, tăng từ 210 triệu USD năm 1995 lên đến 297 triệu USD năm 1998. Ước tính tổng mức giải ngân HTKT như sau: • Mức giải ngân HTKT, cả HTKT độc lập và hỗ trợ đầu tư, đ∙ tăng lên nhanh chóng, từ 76,7 triệu USD (12,9% tổng ODA) năm 1992 lên 209,4 triệu USD (34,2% tổng ODA) năm 1995, giảm xuống còn 24,4% trong năm 1998 với 287 triệu USD được giải ngân. • Tỷ trọng HTKT trong tổng số vốn ODA đạt mức 25-30%, tức là tương đương với con số do OECD thu thập được từ các nước đang phát triển khác trên khắp thế giới. • Phần vốn vay trong HTKT chỉ chiếm khoảng 4% tổng nguồn HTKT (1996-1998); 5 Ước tính dựa theo năm lịch - Tổng quan về ODA tại Việt Nam, UNDP, 11/1999. 6 Báo cáo của Bộ KHĐT tại Hội nghị về Quản lý các dự án đầu tư tài trợ bằng ODA, Đồ Sơn, 12-13/4/2000. 20
20. • Đến năm 1996, cơ sở dữ liệu trong Hệ thống DCAS của UNDP cho thấy có 899 dự án HTKT với ngân sách từ 100.000 USD trở lên7. • Giải ngân HTKT độc lập đạt mức ổn định trong năm 1997. Tuy nhiên, với mức giải ngân 285 triệu USD, HTKT độc lập vẫn còn chiếm một tỷ trọng đáng kể trong tổng mức giải ngân ODA. • Y tế và phát triển nguồn nhân lực tiếp tục nhận được một phần khá lớn HTKT, mỗi lĩnh vực chiếm 18% tổng mức chi tiêu HTKT. Các dự án HTKT đ∙ góp phần đáng kể vào tiến trình Đổi Mới, tăng cường các dự án đầu tư và nâng cao năng lực tiếp nhận viện trợ. Tuy nhiên, cần thấy rằng giai đoạn cải cách mạnh mẽ nhất ở Việt Nam là vào các năm 1989-1993, khi viện trợ từ bên ngoài đang giảm xuống và chính sách của Chính phủ là thực hiện nguyện vọng của nhân dân Việt Nam mà không có sức ép của các nhà tài trợ (Xem Hộp 2). 4. Phân tích hợp tác kỹ thuật theo ngành và theo vùng lãnh thổ Phân bổ hợp tác kỹ thuật theo ngành: Sử dụng số liệu của UNDP phân chia HTKT thành 16 ngành/lĩnh vực khác nhau, phát triển nguồn nhân lực đ∙ nhận được tỷ trọng cao nhất với 21,4%, sau đó là y tế với 17,3%, nông nghiệp với 12,1%, phát triển kinh tế với 7,8%, phát triển kinh tế vùng với 7,7%, quản trị phát triển với 6,6%, và quản lý tài nguyên thiên nhiên với 6,2%. Do cách phân loại này dựa theo quan niệm của các nhà tài trợ, nó có thể không được vận dụng một cách nhất quán nhưng vẫn cho thấy bức tranh tổng thể. Những con số trên đây cho thấy HTKT hỗ trợ quá trình cải cách và phát triển thể thế (phát triển nguồn nhân lực, quản lý kinh tế, quản trị phát triển) và phát triển x∙ hội (y tế, phát triển x∙ hội, nông nghiệp và phát triển kinh tế vùng) đ∙ được Chính phủ cũng như cộng đồng tài trợ dành ưu tiên cao. Phân bổ hợp tác kỹ thuật theo vùng l∙nh thổ: Số liệu hiện có về phân bổ HTKT theo vùng l∙nh thổ cần được xử lý một cách thận trọng. Nhiều Dự án phục vụ toàn quốc có thể được thực hiện ở một số tỉnh/thành nên khó có thể dựa vào số liệu hiện có để phân tích sự phân bổ chi tiêu theo vùng l∙nh thổ của các dự án này. Thậm chí cả các Dự án phục vụ trung ương mà chi tiêu chủ yếu được thực hiện tại Hà Nội, cũng mang lại lợi ích gián tiếp cho cấp tỉnh, do đó không thể đo lường tác động của chúng theo vùng l∙nh thổ. Tỷ trọng HTKT trực tiếp cung cấp cho các tỉnh đ∙ tăng lên đáng kể trong năm 1998 với 48% tổng mức HTKT (so với 38% trong năm 1995). Sau đây là sự phân bổ HTKT tính theo đầu người (1994-1998) cung cấp cho 7 vùng l∙nh thổ của Việt Nam và hai thành phố lớn: 7 Lấy số liệu từ DCAS từ 1994 đến 1999. 21
21. Vùng núi phía Bắc 10,27 USD Đồng bằng sông Hồng 5,62 USD Duyên hải Bắc Trung bộ 9,89 USD Duyên hải Nam Trung bộ 5,45 USD Tây Nguyên 7,58 USD Miền Đông Nam bộ 4,79 USD Đồng bằng sông Cửu Long 2,88 USD Hà Nội 20,08 USD Thành phố Hồ Chí Minh 7,05 USD hộp 2 Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới về hiệu quả của viện trợ và Việt Nam WB vừa tiến hành nghiên cứu về hiệu quả viện trợ. Báo cáo nghiên cứu “Đánh giá viện trợ” (1998)* tập trung chủ yếu vào tầm quan trọng trung tâm của môi trường chính sách và thể chế trong việc quyết định viện trợ có hiệu quả hay không. Những nội dung chủ yếu của báo cáo là hiệu quả viện trợ đòi hỏi phải đúng thời cơ và phải có sự kết hợp hài hoà giữa tiền bạc và ý tưởng. Đôi khi ý tưởng còn quan trọng hơn cả tiền bạc. Một số kết luận của công trình nghiên cứu là: • Viện trợ phát huy hiệu quả trong một môi trường chính sách tốt. • Các thể chế và chính sách kinh tế có hiệu quả là điều kiện then chốt để xoá đói giảm nghèo nhanh chóng và các dự án phát triển nên tăng cường các thể chế và chính sách để có thể cung cấp các dịch vụ một cách hiệu quả. • Đóng góp quan trọng nhất của các dự án không phải là tăng thêm kinh phí cho một ngành nào đó mà là góp phần cải thiện việc cung cấp dịch vụ thông qua tăng cường các thể chế của ngành và địa phương. • Có thể khuyến khích cải cách ngay cả trong những môi trường khó khăn - nhưng điều đó đòi hỏi phải kiên nhẫn và tập trung vào ý tưởng, không phải là tiền bạc - khả năng làm việc của các nhà tài trợ trong những môi trường như vậy bị hạn chế bởi “nền văn hoá duyệt và chi” vốn không coi trọng các hoạt động có quy mô nhỏ và cần nhiều nhân lực. • Sự hỗ trợ từ bên ngoài cho cải cách chính sách và thể chế đòi hỏi nhiều nhân lực của các cơ quan tài trợ, dẫn đến mức giải ngân thấp. Sự hỗ trợ thành công giúp các nước đang cải cách phát triển và thử nghiệm các ý tưởng của mình. Công trình nghiên cứu nhìn nhận rằng hoạt động viện trợ cần được điều chỉnh cho phù hợp với điều kiện của đất nước và của ngành. Sự phân bổ chi tiêu không thôi không bảo đảm sự thành công, bởi vì chất lượng chi tiêu công cộng cũng quan trọng như số lượng. ở những nước có sự quản lý kinh tế đúng đắn (cả về chính sách kinh tế vĩ mô và cung cấp dịch vụ công cộng), có thể cung cấp thêm viện trợ dưới hình thức hỗ trợ ngân sách, góp phần đơn giản hoá thủ tục 22
22. hành chính và giảm bớt chi phí hành chính. Báo cáo này cũng nêu một ví dụ điển hình về kinh nghiệm ở Việt Nam. Báo cáo ghi nhận những thành tựu của công cuộc Đổi Mới trong việc khuyến khích tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo, nhưng cũng cho rằng trong giai đoạn cải cách quan trọng 1989-1993, Việt Nam chỉ được tiếp nhận một khối lượng viện trợ ít ỏi. Trong giai đoạn đó, ý tưởng quan trọng hơn tiền bạc. Một vai trò chủ chốt của các nhà tài trợ là chia sẻ với người Việt Nam những kinh nghiệm về chính sách kinh tế của các nước trên thế giới cũng như trong khu vực. (*) Tác giả chính của công trình nghiên cứu này là ông David Dollar , người rất quen biết với nhiều quan chức Việt Nam. Ông là Chuyên viên kinh tế của Ngân hàng Thế giới phụ trách theo dõi Việt Nam trong những năm đầu của thập kỷ 90. Có thể giải thích sự chênh lệch giữa Hà Nội và các vùng khác là do các hoạt động phục vụ trung ương mà nhất thiết phải diễn ra ở Thủ đô. Tuy nhiên, khó có thể giải thích sự chênh lệch giữa các vùng khác trong nước. ở phía Nam, trong khi Thành phố Hồ Chí Minh được cung cấp nguồn HTKT tương đối nhiều thì đồng bằng sông Cửu Long và miền Đông Nam Bộ dường như đ∙ bị l∙ng quên. Mức độ HTKT tính theo đầu người tương đối cao ở Tây Nguyên, duyên hải Bắc Trung bộ và Tây Nguyên phản ánh thực tế là các nhà tài trợ cũng như Chính phủ đặc biệt quan tâm đến những vùng gặp khó khăn và còn lạc hậu này. Đoàn chuyên gia tư vấn cảm thấy sẽ rất bổ ích nếu có thể phân tích HTKT theo các hợp phần của dự án (ví dụ: chi tiêu cho chuyên gia nước ngoài, chuyên gia trong nước, thiết bị, đào tạo, tham quan khảo sát v.v). Rất tiếc, không có số liệu để phân tích như vậy, do đó rất khó đánh giá về mặt định lượng những băn khoăn của phía Việt Nam về tình trạng mất cân đối trong chi tiêu HTKT (tức là dành quá nhiều vốn cho các chuyên gia nước ngoài với giá đắt đỏ). 23
23. phần iv: những phát hiện 1. Thành công chung của chương trình hợp tác kỹ thuật Mặc dù Báo cáo này có nêu một số câu hỏi về việc thiết kế và quản lý chương trình HTKT, nhưng qua thảo luận chi tiết với các nhà tài trợ cũng như các cơ quan tiếp nhận viện trợ cho thấy một bức tranh rõ ràng rằng phần lớn các dự án HTKT ở Việt Nam đ∙ được thực hiện thành công. Dẫn chứng cho thành công này, nhìn một cách tổng thể, như sau: Trong hơn một thập kỷ qua, Việt Nam đ∙ quản lý thành công một quá trình đổi mới kinh tế sâu sắc và đạt được đà tăng trưởng đầy ấn tượng. HTKT đ∙ góp phần có ý nghĩa vào những thành tựu này. Một đóng góp quan trọng trong giai đoạn đầu của quá trình cải cách là HTKT đ∙ tạo cơ hội cho các quan chức cao cấp của Việt Nam được tiếp cận với kinh nghiệm quốc tế, để họ có thể xây dựng các biện pháp cải cách phù hợp với hoàn cảnh của đất nước. Điều đó cho phép các quan chức Việt Nam tiếp thu được một sự hiểu biết căn bản về cơ chế thị trường và những đòi hỏi về mặt chính sách để cơ chế đó có thể vận hành có hiệu quả. Sau đó, HTKT đ∙ cung cấp những ý kiến tư vấn cụ thể về những đòi hỏi của công cuộc đổi mới ở những lĩnh vực như lập pháp, cải cách tài chính và ngân hàng, cải cách doanh nghiệp Nhà nước và cải cách hành chính công. 2. Quản lý hợp tác kỹ thuật: Hiệu quả, ý thức làm chủ quốc gia và trách nhiệm giải trình 1. Công tác quản lý viện trợ của Chính phủ: Mặc dù phần lớn nguồn lực là viện trợ không hoàn lại, nhưng đây cần được coi là một nguồn lực khan hiếm. Bất cứ sự l∙ng phí nào cũng là một cơ hội bị mất đi và phần lớn các dự án đều có nguồn đóng góp vốn đối ứng đáng kể về các yêu cầu quản lý và nhu cầu tài trợ cho các đầu vào hỗ trợ. Điều này cho thấy Chính phủ cần quan tâm đầy đủ đến việc quản lý và theo dõi các hoạt động HTKT. Bởi vì phần lớn HTKT đều được cung cấp dưới dạng viện trợ không hoàn lại, nên có nguy cơ là một số cơ quan Chính phủ không coi đó là nguồn lực khan hiếm cần được sử dụng một cách tằn tiện và có hiệu quả nhằm mang lại những lợi ích tối đa cho Việt Nam. Mặc dù theo nghĩa rộng, nguồn vốn HTKT cung cấp cho Việt Nam đ∙ tác động tích cực, mạnh mẽ và phần lớn đ∙ đáp ứng các ưu tiên quốc gia, nhưng do chương trình ngày càng được mở rộng, nên Chính phủ thấy khó có thể đảm bảo đáp ứng nhịp độ gia tăng của các đòi hỏi trong việc quản lý quá trình này một cách hiệu quả. Chính phủ đ∙ đạt được nhiều tiến bộ trong việc tăng cường năng lực quản lý viện trợ của mình và xác định rõ ràng hơn vai trò của các cơ quan có liên quan. Chính phủ đ∙ hiểu biết nhiều hơn về các thủ tục chi tiết trong việc thực hiện dự án, tăng cường đáng kể năng lực tiếp thụ viện trợ của Việt Nam và đẩy nhanh hơn tiến độ thực hiện dự án. Nhưng giờ đây cần phải tăng cường năng lực nhiều hơn nữa nếu muốn phát huy tiềm năng của chương trình viện trợ to lớn này. Kinh nghiệm của các nước khác (ví dụ Thái Lan và các nước khác trong khu vực) 24
24. cho thấy, để tiếp nhận được một chương trình viện trợ lớn như vậy thì cần có một cơ cấu hành chính lớn hơn nhiều so với hiện nay, và cần phải giải quyết một số vấn đề về công tác lập kế hoạch và chính sách. Những yêu cầu cụ thể để cải thiện hơn nữa công tác quản lý HTKT bao gồm: (i) Cần có một chiến lược về hợp t ác kỹ thuật: Bộ KHĐT đ∙ cố gắng tăng cường năng lực của mình để quản lý chương trình viện trợ và hiện nay Bộ đ∙ có được một đội ngũ cán bộ có kinh nghiệm và năng lực. Tuy nhiên, bộ phận quản lý viện trợ vẫn còn thiếu nhân lực và, do đó, cán bộ phải bỏ ra một tỷ lệ thời gian rất lớn để tham dự họp hành với các nhà tài trợ, giải quyết đòi hỏi của các đoàn khách đến thăm và những hoạt động khác theo yêu cầu của các nhà tài trợ. Họ có quá ít thời gian để thực hiện vai trò sáng tạo trong việc xác định các ưu tiên quốc gia và để làm nhiều việc có ý nghĩa về quy hoạch chiến lược - hầu như tất cả các cán bộ đều được phân công theo dõi các nhà tài trợ cụ thể. Một chiến lược như vậy cần xử lý những vấn đề sau: a) Dựa vào bài học kinh nghiệm thành công và thất bại của các dự án, chiến lược cần xây dựng một quan điểm rõ ràng về những gì có thể làm và những gì không thể làm trong lĩnh vực HTKT, để từ đó đưa ra những hướng dẫn cho việc thiết kế các dự án trong tương lai. b) Cùng với các nhà tài trợ, chiến lược cần xác lập một số nguyên lý chung cho việc thiết kế dự án (ví dụ: khi nào cần sử dụng cố vấn dài hạn? Cần lồng ghép chuyên gia tư vấn trong nước vào các dự án như thế nào? Cần xử lý các biện pháp khuyến khích ra sao để có thể đảm bảo hiệu quả hoạt động của các dự án?). c) Cần có sự chỉ đạo rõ ràng hơn cho các nhà tài trợ về những thay đổi trong ưu tiên cấp ngành đối với việc sử dụng HTKT nhằm hướng họ đến những lĩnh vực đang bị l∙ng quên, xác định các lĩnh vực mới cần có dự án HTKT và ngăn chặn tình trạng tập trung quá nhiều nguồn lực vào những lĩnh vực được coi là hợp mốt. d) Chiến lược nên xác định càng cụ thể càng tốt các mục tiêu dài hạn của HTKT và vạch ra điểm xuất phát đúng đắn để thực hiện những mục tiêu đó, đặc biệt là xác định chính xác các cơ quan có khả năng sử dụng HTKT có hiêu quả nhằm đạt được những mục tiêu đ∙ vạch ra. e) Chiến lược cần đặc biệt quan tâm đến những lĩnh vực mới cần được ưu tiên và cần có các biện pháp tăng cường năng lực đặc biệt và các nỗ lực thiết kế dự án nhằm nâng cao năng lực tiếp nhận (ví dụ: hiện nay, nhu cầu đó là năng lực quản lý dự án ở cấp tỉnh và địa phương). f) Chiến lược cần kèm theo một “kế hoạch rút lui” cho mỗi hoạt động và mỗi cơ quan - tức là một cái đích cho việc hoàn thành thắng lợi, giảm dần và đi đến chấm dứt HTKT. g) Chiến lược cũng cần bao hàm một kế hoạch cho việc phát triển năng lực tư vấn trong nước, nhằm từng bước giảm dần sự phụ thuộc vào chuyên gia tư vấn nước ngoài. 25
25. (ii) Đo lường thành công và thất bại: Theo dõi và đánh giá: Thành công hay thất bại của phần lớn HTKT cần được đo lường bằng mức độ những kiến thức liên quan được chuyển giao và năng lực quốc gia được tăng cường, nhưng đây lại là những vấn đề không dễ đo lường một cách đơn giản. Không thể khẳng định quan điểm chung tích cực được trình bày trong báo cáo này bằng cách nêu các số liệu mô tả tổng quát về thành công hay thất bại của các dự án8. Đoàn chuyên gia tư vấn rất ngạc nhiên khi phát hiện ra rằng có rất ít dự án HTKT được các nhà tài trợ hoặc Chính phủ đánh giá một cách độc lập. Một số nhà tài trợ cung cấp nhiều HTKT thậm chí còn chưa đánh giá một dự án nào của họ, trong khi Chính phủ chưa xây dựng được một quy trình đánh giá mang tính hệ thống. Trong khi có số liệu về số tiền được cam kết và chi tiêu cũng như bức tranh tổng quát về các ngành và các tổ chức tiếp nhận viện trợ, thì không có số liệu chi tiết cho phép nhìn nhận tổng quát về cách thức sử dụng nguồn viện trợ đó như thế nào (ví dụ: bao nhiêu tiền được chi cho chuyên gia nước ngoài). Mặc dù các nhà tài trợ có thể có cách nhìn nhận về thành công hay thất bại của mình, nhưng họ không thể trả lời câu hỏi cơ bản - bao nhiêu phần trăm các dự án HTKT của họ đ∙ thành công và bao nhiêu đ∙ thất bại, kể cả theo quan điểm chủ quan của họ. Do không có dẫn chứng chi tiết, nên không thể đi đến đánh giá thành công hoặc thất bại dựa vào hồ sơ về hoạt động của các dự án cụ thể. Một điều rất nên làm là tất cả các nhà tài trợ h∙y đánh giá một số dự án của mình. Cần phải có thêm dẫn chứng có sức thuyết phục về những gì đ∙ thành công hoặc đ∙ thất bại. Chính phủ cũng cần đánh giá sâu sắc một số dự án có chọn lọc, để có thể đóng vai trò chỉ đạo mạnh mẽ hơn trong việc lựa chọn dự án mới, kể cả việc khước từ một số đề nghị dự án ít có khả năng mang lại lợi ích. Có thêm các cuộc đánh giá như vậy cũng cung cấp cơ sở cho việc thiết kế tốt hơn các dự án trong tương lai và cho phép Chính phủ xây dựng chính sách về HTKT. Theo dõi và đánh giá một cách có hệ thống trong hoặc sau khi thực hiện dự án là lĩnh vực chậm tiến nhất trong chu kỳ dự án của phía Chính phủ. Đánh giá dự án do Chính phủ tiến hành thường mang tính chất tình thế để đối phó với những mối lo ngại của mình khi một dự án nào đó đứng trước những khó khăn đ∙ quá rõ ràng. Thông thường thì phương pháp tiếp cận của Chính phủ đối với công tác theo dõi và đánh giá dự án dựa vào các yêu cầu của nhà tài trợ và không được hiểu một cách cặn kẽ như một công cụ nội tại mang tính sáng tạo nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động và tính bền vững của dự án. (iii) Hệ thống quản lý hợp tác kỹ thuật: Các cơ quan chủ chốt tham gia quản lý nguồn vốn ODA, như đ∙ được xác định trong các quy chế của Chính phủ, là Văn phòng Chính phủ, Bộ KHĐT, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng Nhà nước, với vai trò điều phối chung được giao cho Bộ KHĐT. Về nguyên tắc, Bộ KHĐT chịu trách nhiệm chuẩn bị Chiến lược vận động ODA, tổng hợp ý kiến đóng góp của các cơ quan có liên quan trong việc chuẩn bị danh mục hàng năm các dự án ưu tiên sử dụng ODA và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Danh mục này được 8 Đoàn chuyên gia tư vấn đ∙ hỏi nhiều nhà tài trợ được phỏng vấn về tỷ lệ thành công và thất bại trong các dự án của họ. Chỉ có một trường hợp người được phỏng vấn đưa ra một ước tính mang tính chủ quan là 60% các dự án của nhà tài trợ này được coi là thành công. 26
26. tổng hợp từ các đề nghị của các cơ quan ngành và chính quyền địa phương và phải phù hợp với chiến lược tác nghiệp ở cấp quốc gia của các nhà tài trợ. Quá trình chuẩn bị dự án bao gồm một số bước nhằm thiết lập các ưu tiên quốc gia, trước khi tiến hành thảo luận với các nhà tài trợ. Về phía các nhà tài trợ, mỗi năm hầu hết các nhà tài trợ đều xây dựng chương trình viện trợ của mình (trong nhiều trường hợp cho chu kỳ 3 năm) dựa trên chiến lược tác nghiệp cấp quốc gia của họ, các ưu tiên cung cấp ODA và các đề nghị dự án của phía Chính phủ. Các chiến lược quốc gia này được xây dựng với những mức độ đóng góp khác nhau của Chính phủ, nhưng xu hướng chung là ngày càng có nhiều cuộc tham khảo ý kiến và thoả thuận chung về nội dung của các chiến lược này. Phần lớn các nhà tài trợ cử phái đoàn hàng năm để thông báo các lĩnh vực được ưu tiên cung cấp viện trợ. Sau khi thảo luận với phái đoàn và, thường là sau khi nhận được dự thảo báo cáo của phái đoàn, Bộ KHĐT trình danh mục dự kiến các chương trình/dự án cần viện trợ trong tương lai để Thủ tướng Chính phủ xem xét. Tuy nhiên, trên thực tế quá trình này có thể diễn ra theo cách khác. Các nhà tài trợ thường chủ động đề xuất các dự án HTKT và tổ chức thảo luận sơ bộ với các cơ quan được họ xác định là đối tác thích hợp trước khi trình bày dự án với Bộ KHĐT. Khi các nhà tài trợ muốn hoạt động trên một lĩnh vực cụ thể nào, thì họ sẽ cố “rao bán” các đề nghị dự án cho Chính phủ. Về nguyên tắc, như quy định trong Nghị định 42/CP về Quản lý Đầu tư và Xây dựng, các cơ quan Chính phủ được cung cấp một khoản kinh phí nhất định cho giai đoạn chuẩn bị dự án, nhưng trong hầu hết các trường hợp, khoản kinh phí này không đủ và các cơ quan này chủ yếu phải dựa vào nguồn HTKT trong giai đoạn đầu của quá trình chuẩn bị dự án ODA. Điều đó đặt nhà tài trợ vào thế mạnh để có thể gây ảnh hưởng đến sự lựa chọn dự án và thiết kế dự án của Chính phủ. Mặc dù quá trình chuẩn bị dự án được coi là bao gồm một loạt các bước đi do Bộ KHĐT chỉ đạo, nhưng phía nhà tài trợ trên thực tế có thể chỉ đạo quá trình này - do họ nắm quyền kiểm soát các nguồn lực phục vụ công việc chuẩn bị dự án. Các bước trong quá trình thực hiện dự án có phần phức tạp: a) Bộ KHĐT thông báo cho nhà tài trợ việc chấp thuận đề xuất dự án; b) Nhà tài trợ phối hợp với cơ quan được đề nghị làm chủ dự án tiến hành chuẩn bị văn kiện dự án HTKT (HTKT độc lập hoặc HTKT hỗ trợ đầu tư); c) Cơ quan được đề nghị làm chủ dự án trình đề nghị HTKT cho Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (đối với dự án HTKT từ 500.000 USD trở lên - Dự án Nhóm A) hoặc trình Bộ hoặc Uỷ ban Nhân dân tỉnh/thành phố chủ quản (đối với dự án HTKT dưới 500.000 USD - Dự án Nhóm B); d) Đối với các dự án quy mô lớn, Bộ KHĐT tổ chức thẩm định đề xuất dự án HTKT và trình khuyến nghị lên Thủ tướng Chính phủ; e) Thủ tướng Chính phủ phê duyệt dự án HTKT; 27
27. f) Cơ quan tài trợ và các nhà chức trách Việt Nam ký kết thoả thuận về HTKT (trong hầu hết các trường hợp, Bộ KHĐT đứng ra ký kết); g) Cơ quan chủ dự án phối hợp với nhà tài trợ và các cơ quan liên quan để triển khai thực hiện dự án. Vụ Kinh tế Đối ngoại tập hợp ý kiến của các vụ chuyên ngành liên quan trong Bộ KHĐT và từ các Bộ khác. Sau đó, một cuộc họp thẩm định dự án HTKT được triệu tập với sự tham gia của các Vụ liên quan thuộc Bộ KHĐT và các cơ quan quản lý ODA trung ương (Văn phòng Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng Nhà nước9) để đi đến ý kiến thống nhất về dự án HTKT và cơ quan được đề xuất làm chủ dự án. Trong một số trường hợp, một cơ quan đ∙ xây dựng “ý tưởng dự án” với nhà tài trợ có thể không được chỉ định làm chủ dự án. Điều này có thể gây nên căng thẳng giữa các cơ quan và làm mất xung lực trong quá trình chuẩn bị dự án. Các nhiệm vụ thực hiện dự án nhìn chung được giao cho Ban quản lý dự án dưới sự chỉ đạo của Giám đốc dự án, với sự hỗ trợ của Cố vấn trưởng. Nhìn chung, Bộ KHĐT chịu trách nhiệm theo dõi hoạt động của tất cả các dự án. Bộ Tài chính chịu trách nhiệm theo dõi chi tiêu, hướng dẫn và kiểm soát các quy chế giải ngân và thanh toán. Quy trình này, mặc dù có thể không còn xa lạ đối với những người tham gia trực tiếp vào hệ thống viện trợ, nhưng được mô tả ở đây để chứng tỏ tính chất phức tạp của nó. Các Giám đốc dự án phải xử lý với hệ thống kiểm soát này cũng như với các quy chế và thủ tục của nhà tài trợ. Đối với các dự án cấp tỉnh còn có thêm sự phức tạp nữa là Giám đốc dự án phải liên hệ với cả chính quyền cấp tỉnh cũng như với các cơ quan trung ương. Nếu cấp trung ương muốn kiểm soát chương trình viện trợ một cách có hiệu quả thì: a) Cần phải có một quá trình liên tục huấn luyện và nâng cao năng lực cho các cán bộ tham gia lập kế hoạch và quản lý chương trình viện trợ; b) Cần nâng cao hơn nữa năng lực của Bộ KHĐT; c) Cần đơn giản hoá các thủ tục để có thể phân công trách nhiệm và trách nhiệm giải trình một cách rõ ràng và giảm bớt thời gian xử lý công việc bàn giấy. Trong khi năng lực của Bộ KHĐT còn hạn chế trong việc xử lý các vấn đề về quy hoạch chiến lược và điều phối viện trợ, thì đôi khi Bộ này lại can thiệp vào các vấn đề quản lý vi mô của các dự án. Tốt nhất là nên giao những vấn đề đó cho các nhà tài trợ và các cơ quan thực hiện giải quyết. 2. Các phương thức hợp tác kỹ thuật: 9 Ngân hàng Nhà nước đóng vai trò là cơ quan ký kết các thoả thuận với các tổ chức tài chính đa phương (Quỹ tiền tệ quốc tế, Ngân hàng thế giới và Ngân hàng phát triển chấu !. 28
28. Về nguyên tắc, hai bên đều nhất trí rằng “ý thức làm chủ quốc gia” là đòi hỏi căn bản quyết định thành công của dự án. Tuy nhiên, mặc dù các nhà tài trợ chấp nhận khái niệm “ý thức làm chủ quốc gia” như một nguyên tắc nhưng giữa thực tế và lý tưởng h∙y còn một khoảng cách khá xa. Để ý thức làm chủ có ý nghĩa, nó phải bao hàm cả quyền kiểm soát, nhưng trong nhiều lĩnh vực quan trọng, các nhà tài trợ thấy khó có thể từ bỏ một phần quyền kiểm soát của mình để ý thức làm chủ trở thành hiện thực. Sau khi đi thăm một số dự án và thảo luận với nhân viên dự án, của phía Chính phủ cũng như của các nhà tài trợ, Đoàn chuyên gia tư vấn thấy rằng ý thức làm chủ không được mạnh mẽ như mong muốn. Nhiều dự án HTKT chủ yếu do các nhà tài chứ không phải do các cơ quan tiếp nhận xây dựng. Một số nhà tài trợ giữ quyền kiểm soát ngân sách dự án, thậm chí đến mức không cung cấp thông tin ngân sách cho phía Việt Nam. Việc tuyển dụng chuyên gia tư vấn cho dự án lẽ ra phải là công việc chung thì trong một số trường hợp được đặt dưới quyền kiểm soát ngặt nghèo của nhà tài trợ. Dựa trên các cuộc tham khảo ý kiến với một số cơ quan tiếp nhận viện trợ, Đoàn chuyên gia tư vấn đ∙ đi đến những kết luận như sau: • HTKT chỉ có hiệu quả hạn chế khi nó do nhà tài trợ chi phối trong việc đưa ra ý tưởng, xác định vấn đề, thiết kế và thực hiện dự án. • Hiện vẫn tồn tại những bất đồng giữa bên cung cấp và bên nhận viện trợ về thiết kế chi tiết của dự án (ví dụ, về cam kết của nhà tài trợ đối với chuyên gia tư vấn dài hạn, về phân bổ chi tiêu cho chuyên gia quốc tế và chuyên gia trong nước). • Trong nhiều trường hợp, các quyết định then chốt về thẩm định dự án, tuyển dụng chuyên gia và giải ngân được quyết định tại Trụ sở hoặc Thủ đô của nhà tài trợ, với sự tham gia rất ít ỏi của phía Việt Nam và đôi khi cơ quan tiếp nhận dự án thậm chí không được thông báo những thông tin quan trọng (ví dụ về chi tiêu của dự án). • Đối với một số cơ quan tài trợ quan trọng, các đối tác Việt Nam được tham gia rất hạn chế vào quá trình đấu thầu và hợp đồng phụ, nên họ khó có thể tác động đến quá trình này hoặc để nhà thầu nhìn nhận các nhà chức trách Việt Nam là khách hàng của họ. • Việc sử dụng Cố vấn trưởng dài hạn là đắt đỏ. Không nên coi phương thức hợp tác này là một tập quán thông thường. Trong nhiều trường hợp, hiệu quả có thể cao hơn nếu sử dụng chuyên gia ngắn hạn và có chất lượng cao, với các chuyến viếng thăm ngắn hạn đến dự án để giúp các cán bộ quản lý Việt Nam thực hiện hoạt động dự án. Phương thức này sẽ tạo cho nhân viên Việt Nam ý thức làm chủ đối với dự án viện trợ, trong khi chuyên gia nước ngoài tập trung vào việc hỗ trợ kỹ thuật. • Các nhà tài trợ và các cơ quan trung ương Việt Nam thường thiếu quan tâm đến việc theo dõi và đánh giá dự án. Đối với các cơ quan trung ương Việt Nam, điều đó là do thiếu cán bộ. • Tóm lại, những yếu kém của HTKT có thể là: 29
29. ! Chi phí cao; ! Yếu kém trong công tác điều phối, cả phía nhà tài trợ cũng như phía Việt Nam; ! Yếu kém trong việc xem xét các đề xuất dự án HTKT ở cả hai phía; ! ở một số trường hợp, yếu kém trong việc xác định các mục tiêu dự án; ! Trong một số trường hợp khác, thiết kế dự án không phù hợp với thực tế Việt Nam; ! Thiếu một chính sách nhất quán nhằm tăng cường năng lực ngành tư vấn Việt Nam có hiệu quả và mang tính độc lập. Để khẳng định ý thức làm chủ, các nhà chức trách Việt Nam cần thẩm định các đề xuất dự án HTKT một cách thận trọng, lưu giữ hồ sơ về số lượng và các loại nhân sự phục vụ HTKT, xác định rõ ràng các chính sách HTKT và chỉ ra những khó khăn thường nảy sinh trong quá trình HTKT. Chính phủ cần tăng cường việc lập kế hoạch HTKT, nắm vai trò chủ động ở mọi thời điểm của chu kỳ dự án từ khâu xây dựng, thẩm định, thực hiện, theo dõi đến khâu đánh giá. Chính phủ cần có vai trò lớn hơn trong việc lựa chọn và tuyển dụng nhân sự làm việc cho các dự án HTKT cũng như giám sát hoạt động của họ. 3. Tăng cường năng lực để giảm bớt lệ thuộc vào hợp tác kỹ thuật: Thử thách cuối cùng đối với tính hiệu quả của HTKT là phải xây dựng được năng lực quốc gia sao cho đến lúc không cần đến HTKT nữa. Kinh nghiệm quốc tế trong hơn bốn thập kỷ qua cho thấy rõ ràng rằng điều này không nhất thiết là kết quả của việc sử dụng thường nhật các phương thức HTKT. Thực ra, nếu không được thiết kế và quản lý đúng đắn thì HTKT thường chỉ thay thế mà không góp phần tăng cường năng lực quốc gia. Những cuộc thảo luận quốc tế gần đây về HTKT đ∙ tập trung phân tích tầm quan trọng của việc phát triển thể chế và tăng cường năng lực - tức là tăng cường năng lực bản địa một cách bền vững để quản lý quá trình đổi mới và tăng trưởng kinh tế. Người ta ngày càng nhất trí rằng việc phát triển năng lực này cần được xem là mục tiêu có ý nghĩa trung tâm, nếu không nói là duy nhất, của HTKT. Ngay từ năm 1992, trong “Các nguyên tắc cho định hướng mới trong HTKT”, DAC đ∙ tuyên bố:  Việc tiến tới sự phát triển bền vững, bình đẳng hơn và mang tính tự cường nhiều hơn tuỳ thuộc rất nhiều vào sức mạnh và chất lượng năng lực thể chế của một quốc gia. Do đó, góp phần thực hiện mục tiêu này phải là mục đích căn bản của hợp tác phát triển nói chung và HTKT nói riêng. Một hoạt động viện trợ không thể được coi là thành công nếu như nó không góp phần vào việc tăng cường các thể chế ở nước sở tại mà thông qua đó và vì nó mà hoạt động này được thực hiện.10 Tăng cường năng lực có ba đặc trưng chủ yếu như sau: • Nâng cao kỹ năng, cả kỹ năng chung cũng như kỹ năng cho một công việc cụ thể; • Cải thiện về mặt thủ tục (kể cả các biện pháp khuyến khích); và • Tăng cường về mặt tổ chức. Chính sự kết hợp của ba yếu tố này sẽ đưa đến năng lực hoạt động của hệ thống. Đào tạo tự nó sẽ không bổ ích gì nếu những người được đào tạo phải làm việc với những thủ tục 10 Các nguyên tắc của DAC để viện trợ có hiệu quả, OECD, Pa-ri 1992, Trang 59. 30
30. yếu kém và trong khuôn khổ tổ chức không phù hợp. Đặc biệt, cần phải chuyển giao kỹ năng và đồng thời xây dựng một môi trường thể chế trong đó những kỹ năng này được sử dụng một cách có hiệu quả. Điều này có nghĩa là để công tác tăng cường năng lực đi đến thành công thì có thể cần phải thay đổi chính sách (ví dụ: về chế độ lương bổng và khuyến khích, cũng như về chế độ tuyển dụng và đề bạt), nhằm tạo ra một môi trường có thể nâng cao hiệu quả của các tổ chức. Tính bền vững và ý thức tự cường cũng là những yếu tố then chốt trong công tác tăng cường năng lực. Sẽ không đạt được tính bền vững nếu HTKT được coi là một quá trình không có điểm kết thúc, cho nên nhu cầu sử dụng năng lực quốc gia bị trì ho∙n bởi nguồn viện trợ sẵn có thường xuyên và vào bất cứ lúc nào. Do đó, cần có một “chiến lược rút lui”. Đoàn chuyên gia tư vấn cho rằng một chiến lược HTKT có hiệu quả phải nhắm vào những mục tiêu cụ thể về thời điểm chấm dứt sử dụng HTKT trong mỗi cơ quan và mỗi cấp chính quyền. Mặc dù Việt Nam luôn luôn cần được tiếp cận kiến thức quốc tế, ngay cả khi Việt Nam đ∙ trở thành một nước có mức thu nhập cao, nhưng nhu cầu về các chương trình HTKT nên được coi là có tính chất tạm thời hay quá độ. Điều này có nghĩa là tất cả các cơ quan hiện nay đang tiếp nhận HTKT cần có kế hoạch tạo ra năng lực để thay thế HTKT trong trung hạn, có như vậy sự hỗ trợ này mới có thể được chuyển cho các hoạt động và các ngành khác vẫn chưa được thụ hưởng sự hỗ trợ của HTKT. Năng lực tư vấn trong nước: Một bộ phận quan trọng khác của năng lực quốc gia là năng lực của các chuyên gia tư vấn và các công ty tư vấn trong nước. Nhiều ý kiến băn khoăn của phía Việt Nam có liên quan đến chi phí tốn kém cho việc sử dụng chuyên gia tư vấn và công ty tư vấn nước ngoài. Lý do của việc sử dụng nhiều tư vấn nước ngoài, ví dụ cho việc chuẩn bị các dự án đầu tư quy mô lớn, là các công ty tư vấn Việt Nam chưa có năng lực làm những việc đó với hiệu quả cao. Chi phí cho việc sử dụng tư vấn nước ngoài rất tốn kém và kinh nghiệm (ở các nước khác cũng như ở Việt Nam) đến nay cho thấy hiệu quả của họ ở một số công việc không cao11. Đặc biệt là có những lĩnh vực công tác mà ở đó sự hiểu biết về các thiết chế, tập quán hành chính và văn hoá dân tộc là những yếu tố then chốt cho việc thiết kế những dự án có tính khả thi. ở một số dự án được Đoàn chuyên gia tư vấn nghiên cứu đ∙ có những khiếm khuyết nghiêm trọng trong thiết kế dự án do những hiểu nhầm về điều kiện địa phương mà lẽ ra đ∙ có thể tránh được nếu sử dụng tư vấn trong nước nhiều hơn. Ngay cả khi chuyên gia tư vấn trong nước được sử dụng, đôi khi họ cũng không được yêu cầu phát huy tối đa năng lực chuyên môn của họ, mà chỉ được làm việc chẳng khác gì những người trung gian. Điều cần làm là phải tiếp tục nâng cao kỹ năng chuyên môn thông qua đào tạo và kinh nghiệm công tác, đồng thời đổi mới cơ cấu của ngành tư vấn Việt Nam, để ngành này có thể cung cấp các dịch vụ tư vấn mang tính chuyên nghiệp và độc lập trong môi trường cạnh tranh. 11 Ví dụ, kinh nghiệm trong việc sử dụng Cố vấn trưởng thường trú cho các dự án cải cách hành chính cấp tỉnh là không mấy tích cực, nhiều người bị thay thế và hiệu quả hoạt động làm cho phía Việt Nam nghi ngờ tác dụng của việc sử dụng chuyên gia nước ngoài thường trú trong các dự án cải cách hành chính. 31
31. Một phần của vấn đề là mặc dù trong nhiều trường hợp Việt Nam có nhiều nhà chuyên môn giàu năng lực và kinh nghiệm, nhưng cơ cấu tổ chức lại không phù hợp để có thể sử dụng tốt nhất những tài năng này để có thể cạnh tranh trên thị trường quốc tế và cung cấp dịch vụ tư vấn với chất lượng mà các nhà tài trợ có thể chấp nhận được. Ví dụ, trong nhiều trường hợp các tổ chức nghiên cứu và tư vấn lại thuộc quyền quản lý của các cơ quan chủ dự án, làm cho họ không thể duy trì một khoảng cách cần thiết để có thể đưa ra những ý kiến tư vấn mang tính chuyên nghiệp và độc lập. Trong bối cảnh đó, Báo cáo này bày tỏ sự đồng tình với những kết luận của Hội nghị chung tổ chức tại Đồ Sơn về vấn đề quản lý các dự án ODA12 và xin được trích dẫn dưới đây13: Một ngành tư vấn trong nước mạnh và mang tính độc lập có vai trò rất quan trọng đối với sự nghiệp phát triển của Việt Nam. Đồng thời, điều có ý nghĩa sống còn là phải có các cơ chế chuyển giao công nghệ và một môi trường thuận lợi cho việc chuyển giao những công nghệ mới. Để đạt mục đích này, các biện pháp then chốt bao gồm: • Tạo ra thị trường mang tính cạnh tranh bằng cách loại bỏ sự độc quyền trong nước; • Phát triển các DNNN độc lập nhằm tham gia vào đấu thầu quốc tế; • Khuyến khích cạnh tranh bằng cách thành lập các công ty tư vấn; • Bảo đảm sự phát triển và tồn tại của các công ty trong nước; - Hỗ trợ hoạt động của các hiệp hội tư vấn trong nước bằng những quy tắc về đạo đức nghề nghiệp; - Loại bỏ các rào cản (mức phí quá cao cho việc cấp giấy phép hoạt động); - Cải thiện hệ thống đăng ký và cấp giấy phép; - Xây dựng cơ chế để xác định các nguồn năng lực chuyên môn sẵn có; cải tiến công tác giáo dục và đào tạo chuyên gia tư vấn; - Tìm kiếm tài trợ để phát triển ngành tư vấn trong nước; - Hỗ trợ cạnh tranh thông qua một quy trình lựa chọn tư vấn công khai và minh bạch; - Khuyến khích sử dụng tư vấn trong nước và tạo ra các cơ hội đào tạo cho tư vấn trong nước; - Điều khoản giao việc (TOR) của chuyên gia tư vấn cần bao gồm nhiệm vụ chuyển giao công nghệ.; Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ cần hợp tác trong việc tăng cường và nâng cấp ngành tư vấn trong nước theo những đường hướng được nêu ra ở phần trên. Một điều cũng bổ ích cho các nhà chức trách Việt Nam là nghiên cứu những kinh nghiêm thích hợp của các 12 Việt Nam  Quản lý và hoạt động của các dự án ODA: Các vấn đề và khuyến nghị; ADB, JBIC & WB, 12-13 tháng 4/2000, Đồ Sơn, Hải Phòng. 13 Như trên, Trang 62. 32
32. nước khác. (Trên tinh thần này, Đoàn chuyên gia tư vấn gợi ý nên nghiên cứu kinh nghiệm thành công của ấn Độ trong việc phát triển ngành tư vấn quốc gia của nước này.) 4. Quản lý viện trợ: Sự minh bạch về tài chính và các biện pháp khuyến thích: Một lĩnh vực quan trọng mà Chính phủ và các nhà tài trợ đều quan tâm là ảnh hưởng của chế độ khuyến khích công chức đến việc thực hiện và tính bền vững của các dự án viện trợ. Thiếu động cơ làm việc, năng suất làm việc thấp và một tinh thần phục vụ yếu kém không phải là điều bất ngờ, khi giới công chức chỉ được trả một mức lương ít ỏi. Nhiều công chức phải tạo ra nguồn thu nhập phụ mới có đủ nguồn chi cho cuộc sống. Đôi khi điều này là dưới hình thức làm thêm việc phụ có trả công, bên ngoài những nhiệm vụ chính thức, và nếu họ làm thêm quá nhiều thì có thể làm cho họ xao nh∙ng nhiệm vụ chính thức của họ. Các dự án chỉ tiến triển tốt nếu có các nhân viên quốc gia có năng lực và tận tuỵ. Điều này có thể đòi hỏi những biện pháp khuyến khích thích hợp nhằm bảo đảm thu hút được các nhân viên quốc gia có những phẩm chất như vậy vào làm việc cho dự án theo hợp đồng có thời hạn. Những nhân viên quốc gia đó có thể hoà nhập có hiệu quả với chuyên gia và tư vấn quốc tế để tiếp thu kiến thức và kỹ năng thông qua đào tạo tại chức. Tuy nhiên, cần ghi nhận một thực tế là việc áp dụng những biện pháp khuyến khích ở mức hợp lý đối với các nhân viên quốc gia làm việc cho dự án có thể dẫn đến hai rủi ro. Rủi ro thứ nhất là việc phân công vào những vị trí như vậy có thể được xem như một phần thưởng đối với sự đóng góp của họ cho những nhiệm vụ khác, dẫn đến kết quả là không bố trí được cán bộ phù hợp nhất vào các vị trí đó. Điều quan trọng là phía Việt Nam cần phải bố trí những cán bộ phù hợp nhất để tham gia thực hiện dự án và học hỏi các kỹ năng có thể sử dụng cho những nhiệm vụ trong tương lai. Rủi ro thứ hai là chế độ khuyến khích cao hơn trong các dự án viện trợ có thể làm giảm tinh thần làm việc của những người không được hưởng chế độ đ∙i ngộ như vậy. Vì vậy, điều quan trọng là mức chênh lệch cần phải phù hợp với yêu cầu công việc ở cương vị đó cũng như tính chất tạm thời của hợp đồng và không nên coi sự hỗ trợ như vậy là giải pháp thay thế cho việc tăng lương đối với những cán bộ có năng lực. Trong một số trường hợp, một cách thức mang tính tình thế là bổ sung mức lương của công chức bằng các nguồn thu nhập phụ được trả cho việc thừa hành các nhiệm vụ chính thức (“bồi dưỡng bằng phong bì”). Đảng và Chính phủ có lập trường mạnh mẽ chống lại tập quán này, vì “bồi dưỡng bằng phong bì” rõ ràng không phải là giải pháp tốt nhất đối với vấn đề lương công chức, do nó không minh bạch và làm sai lệch chế độ khuyến khích. Và bởi vì bản chất không minh bạch, nên nó dễ gây ra nghi ngờ về tham nhũng. Tập quán này tự nó có thể trở thành một vấn đề trong việc thực hiện HTKT, bởi vì nó có nguy cơ làm cho các nhà tài trợ nghi ngờ rằng các nguồn lực của dự án đang bị lạm dụng làm nguồn khuyến khích không chính thức cho các công chức làm việc với dự án. Cùng với sự phát triển của nền kinh tế theo định hướng thị trường, lương công chức cần phải được điều chỉnh cho phù hợp với những cơ hội tìm kiếm việc làm bên ngoài chính phủ. Điều đó không có nghĩa là lương của công chức phải tương đương với lương của khu vực tư nhân bởi vì việc làm của công chức được đảm bảo chắc chắn hơn, nhưng mức chênh lệch không được trở nên quá lớn nếu muốn công chức làm việc tận tuỵ và trung thực. Vấn đề hiện 33
33. nay là, mặc dù đòi hỏi này được công nhận nhưng không thể thực hiện một cách nhanh chóng trong tình hình ngân sách của Chính phủ còn rất eo hẹp. ở các nước khác có mức lương công chức không thích hợp, trong quá khứ các nhà tài trợ đ∙ phải trả thêm các khoản tiền cho nhân viên dự án nhằm khuyến khích họ làm việc tận tuỵ. Mặc dù đây có thể là một giải pháp tạm thời, nhưng nó đ∙ tỏ ra không có hiệu quả. Những biện pháp kích thích do các nhà tài trợ thực hiện đ∙ trở thành một yếu tố làm méo mó chế độ lương bổng của chính phủ, không giải quyết được vấn đề về tính bền vững sau khi dự án viện trợ chấm dứt và có thể ảnh hưởng đến lòng trung thành của nhân viên dự án đối với người chủ sử dụng lao động của họ là Chính phủ. Một giải pháp quá độ có thể có hiệu quả hơn, đó là lồng ghép yếu tố chi phí hành chính vào ngân sách dự án để phía Việt Nam có thể sử dụng cho việc khuyến khích nhân viên dự án một cách công khai, minh bạch và không bị bóp méo. 5. Chiều hướng mới trong quan hệ giữa Chính phủ và các nhà tài trợ: Điều phối, quan hệ đối tác và ý thức làm chủ: (i) Các vấn đề về "quan hệ đối tác": Một giải pháp mà các nhà tài trợ đề xuất nhằm giải quyết mối lo ngại về hiệu quả hạn chế của nhiều dự án viện trợ là xây dựng "quan hệ đối tác", coi đó là cơ sở mới cho quan hệ viện trợ. Vấn đề này đ∙ được thảo luận tại hội thảo chung của Việt Nam và các nhà tài trợ tổ chức vào giữa năm 1999 và tại một hội nghị quốc tế mà đoàn đại biểu Việt Nam đ∙ tham dự vào tháng 8 năm 1999. Các nhà tài trợ khuyến khích việc xây dựng "quan hệ đối tác" vì họ cho rằng viện trợ có nhiều khả năng đạt hiệu quả nếu được thực hiện trong môi trường chính sách tích cực. Người ta hy vọng rằng cuộc đối thoại về “quan hệ đối tác” sẽ tạo ra một diễn đàn để đi đến thảo thuận về khuôn khổ chính sách thích hợp nhằm bảo đảm viện trợ sẽ đem lại hiệu quả. Việc sử dụng "đối thoại" giữa nhà tài trợ và cơ quan nhận viện trợ làm phương tiện để thúc đẩy các biện pháp cải cách cần thiết đ∙ được thảo luận khá chi tiết trong nội bộ cộng đồng tài trợ tại Việt Nam và với Chính phủ. Trong bối cảnh của Việt Nam, cuộc đối thoại mở rộng giữa các nhà tài trợ, các chuyên gia nước ngoài và Chính phủ14. đ∙ thu được nhiều kết quả. Tuy nhiên, cần phải có đầu óc thực tế về những kết quả có thể đạt được thông qua cuộc đối thoại trên tinh thần quan hệ đối tác. Một cuộc đối thoại thực sự luôn đòi hỏi cả hai bên đều hiểu biết lẫn nhau, kiên nhẫn và lắng nghe ý kiến của nhau. Khó có thể thành công nếu chỉ coi đối thoại như là cơ chế để đạt được mục tiêu của một bên, hoặc nếu các nhà tài trợ cố gắng điều khiển quá trình đối thoại ở mức quá đáng. Các phương thức thực hiện khái niệm về “quan hệ đối tác” vẫn đang trong quá trình hình thành. ở Việt Nam, các Hội nghị của Nhóm tư vấn, được tổ chức mỗi năm hai lần, đ∙ tạo ra một diễn đàn tích cực cho cuộc đối thoại giữa Chính phủ và các nhà tài trợ, và cả hai bên đều cố gắng chuẩn bị những báo cáo có chất lượng để đưa ra thảo luận tại diễn đàn này. Song đó là những hội nghị lớn đề cập tới rất nhiều vấn đề và nhất thiết chỉ giới hạn trong việc trao đổi ý kiến một cách bao quát. 14 Xu hướng xếp đặt "đối thoại" của các nhà tài trợ khiến cho một đồng tác giả của báo cáo này nhận thấy rằng trong một số trường hợp kiểu đối thoại này gần giống như cuộc nói chuyện giữa một người với cái bóng của mình. 34
34. Một số nhóm đối tác đ∙ được thành lập và đ∙ tổ chức gặp gỡ với Chính phủ tại Hà Nội về các hoạt động điều phối trong phạm vi các ngành được hỗ trợ. Tất cả các cuộc gặp mặt đó rõ ràng đều là những cuộc thảo luận thú vị về các vấn đề chung, song kết quả thực tế lại khác nhau. Ví dụ, dường như có quan điểm cho rằng quan hệ hợp tác trong lĩnh vực lâm nghiệp đạt được thành công mặc dù chỉ có ít nhà tài trợ tham gia, song ở những lĩnh vực khác thì tiến độ thực hiện chậm hơn. Đồng thời, việc thảo luận các vấn đề chính sách tế nhị có thể hiệu quả nhiều hơn nếu được nêu ra trong các cuộc gặp gỡ tay đôi thân thiện, thay vì ở các diễn đàn lớn. Khi bước sang giai đoạn thiết kế và chuẩn bị dự án, thì mức độ phối hợp giữa nhà tài trợ vẫn còn tương đối hạn chế. Có lẽ, một số nhà tài trợ chỉ chăm lo vun vén cho quan hệ song phương của họ với Chính phủ Việt Nam. Khái niệm về ý thức làm chủ quốc gia và việc thực hiện cải cách chính sách một cách bền vững đòi hỏi các nhà tài trợ phải rất kiên nhẫn và nhìn nhận những giới hạn trong vai trò của họ. Tuy nhiên, cán bộ của các cơ quan tài trợ có thể đứng trước sức ép phải tạo nên sự thay đổi càng sớm càng tốt và thậm chí là phải mang lại kết quả ngay lập tức thông qua việc thương lượng các điều kiện gắn liền với các dự án viện trợ. Rõ ràng là có sự mâu thuẫn giữa một bên là phải nhìn nhận chính sách phải do nước nhận viện trợ quyết định và bên kia là sức ép đối với cán bộ của cơ quan cung cấp viện trợ phải tạo ra những thay đổi nhằm biện minh cho một dự án cụ thể. Mặc dù các phương thức quan hệ đối tác vẫn chưa được chính thức hoá, song có hai nguyên tắc rõ ràng đang hình thành và có thể áp dụng trong mối quan hệ giữa Việt Nam và các nhà tài trợ: • Thành công của chương trình viện trợ về lâu dài đòi hỏi các chính sách, thể chế và tốc độ giải ngân phải hỗ trợ lẫn nhau và như vậy các chương trình viện trợ cần được xây dựng trong một bối cảnh rộng bao gồm cả cải cách chính sách và tăng cường thể chế; và • Mặc dù các nhà tài trợ có nguyện vọng cần thiết và chính đáng được tham gia xây dựng khuôn khổ phát triển, song các ưu tiên phải do chính quốc gia đề xuất và vai trò l∙nh đạo trong quan hệ đối tác cần phải thuộc về các nhà chức trách Việt Nam. Việt Nam đ∙ kiểm soát chặt chẽ chương trình phát triển của chính mình, đ∙ thực hiện những biện pháp cải cách khó khăn bằng sáng kiến riêng của mình và không chịu lệ thuộc vào viện trợ. Tuy nhiên, Việt Nam đang phải đối mặt với một chương trình tiếp tục cải cách chính sách và đổi mới thể chế rất khó khăn, lại thêm thách thức trong việc quản lý một chương trình viện trợ lớn do rất nhiều nhà tài trợ cung cấp. Hơn nữa, đ∙ đến lúc phải thực hiện một số thay đổi đầy thách thức (ví dụ, cải cách hành chính, tăng cường ngành tài chính, xây dựng thể chế cho việc phân cấp thực hiện công cuộc phát triển nông thôn). Việt Nam cần sự hỗ trợ từ bên ngoài để tiếp tục thực hiện những đổi mới về chính sách. Nhưng đồng thời, yêu cầu quan trọng để đảm bảo cải cách bền vững vẫn là thực hiện trên cơ sở nhất trí nội bộ về phương hướng và tốc độ của các bước cải cách cần tiến hành. Cộng đồng tài trợ cần nhận thức được rằng yêu cầu đối với quá trình ra quyết định của quốc gia phải 35
35. được đặt trên mọi mối quan tâm của các nhà tài trợ nhằm gây ảnh hưởng tới tốc độ hoặc phương hướng cải cách. Tuy nhiên, cộng đồng tài trợ cần tiếp tục tạo điều kiện để Việt Nam tiếp cận với kiến thức và kinh nghiệm quốc tế trong lĩnh vực chính sách và thể chế, cũng như khuyến khích Việt Nam tiếp tục sử dụng có hiệu quả những ý kiến tư vấn chuyên môn. Việc chấp thuận hay bác bỏ ý kiến tư vấn cần dựa trên giá trị của ý kiến đó, chứ không phải do bị thúc ép như những điều kiện để được nhà tài trợ cấp kinh phí. (ii) ý thức làm chủ, tính công khai minh bạch và sự hỗ trợ do bên cung chi phối: Một quan điểm được các nhà tài trợ cũng như các cơ quan Việt Nam nhất trí rộng r∙i là một dự án HTKT sẽ có nhiều khả năng thành công hơn nếu cơ quan đối tác phát huy ý thức làm chủ của mình đối với dự án đó. Điều đó có nghĩa là các cơ quan Việt Nam cần thấy rằng dự án thực sự đáp ứng những nhu cầu và những mối quan tâm của họ, thay vì coi đó là những hoạt động chủ yếu nhằm phản ánh mong muốn của nhà tài trợ. Hiệu quả của HTKT tuỳ thuộc vào thực tế là các dự án phải được thiết kế tốt, các đầu vào phải được cung cấp đầy đủ, đồng thời các kết quả phải được sử dụng có hiệu quả. Điều này đòi hỏi cơ quan đối tác phải hiểu rõ và chấp nhận các mục tiêu của dự án và, dó đó, quan tâm sử dụng các kết quả của dự án. Tuy nhiên, nhiều dự án HTKT trên thực tế lại chịu sự chi phối của các nhà tài trợ và được phía Việt Nam chấp thuận song rõ ràng phía Việt Nam không thiết tha với các mục tiêu của dự án. Tại sao Chính phủ lại chấp nhận các dự án khi chúng không thuộc lĩnh vực được ưu tiên cao? Dường như có bốn lý do giải thích tại sao đôi khi Chính phủ lại chấp nhận những dự án có mức độ ưu tiên thấp: a) Trong trường hợp dự án thuộc loại hình viện trợ không hoàn lại, chúng được coi là "của cho không" nên không đòi hỏi phải thẩm định kỹ càng. Đó là một sai lầm. Vì các nhà tài trợ có nguồn ngân sách hạn hẹp, nên kinh phí đầu tư cho một dự án sẽ không thể đầu tư cho một dự án khác: như vậy là phải trả “chi phí cơ hội". Ngoài ra, tất cả các dự án đều yêu cầu phải có cam kết đóng góp các nguồn lực của phía quốc gia, trong đó có thời gian của các cán bộ tham gia thực hiện dự án. Phương thức tiếp cận lành mạnh là tiến hành thẩm định tất cả các dự án trên tinh thần coi các khoản kinh phí viện trợ đó như nguồn tài lực của chính Việt Nam. b) Cho dù các hoạt động chủ yếu của dự án không thuộc mức ưu tiên cao, thì cơ quan tiếp nhận viện trợ vẫn muốn có dự án vì nó mang lại những khoản phụ cấp, có thể chỉ là một phần nhỏ trong ngân sách dự án nhưng lại là đáng kể đối với cơ quan đối tác. c) Phía Việt Nam muốn làm vui lòng nhà tài trợ. Ví dụ, việc chấp nhận HTKT có thể được coi là phương tiện để tiếp cận với nguồn vốn đầu tư của nhà tài trợ. Cách lập luận này có thể khuếch đại sự quan tâm của nhà tài trợ đối với một dự án cụ thể. Nếu nhà tài trợ mong muốn duy trì chương trình hoạt động của mình ở Việt Nam, nhà tài trợ đó có thể sẽ đáp ứng các ưu tiên của Việt Nam, nếu những ưu tiên này được trình bày rỗ ràng và có lý. 36
36. d) Do Việt Nam chưa xây dựng được một chiến lược HTKT nên không có những ưu tiên rõ ràng làm cơ sở để khước từ những dự án có mức độ ưu tiên thấp. Còn về phía các nhà tài trợ, đôi khi cơ quan tài trợ thúc giục xây dựng dự án mặc dù phía Việt Nam không thiết tha với dự án đó. Điều này là khá kỳ lạ sau nhiều năm các nhà tài trợ tán dương, hô hào về “ý thức làm chủ quốc gia”. Vấn đề này của phía các nhà tài trợ có thể là do hai yếu tố sau đây: a) Mặc dù cam kết ủng hộ “ý thức làm chủ quốc gia” về nguyên tắc, song cơ chế tổ chức và khuyến khích của các cơ quan tài trợ có xu hướng đánh giá kết quả hoạt động dựa trên sự thành công của việc "chuyển giao" dự án và giải ngân theo kế hoạch. Điều này có thể khiến cho các quan chức và chuyên gia của cơ quan tài trợ rút ngắn quy trình chuẩn bị, né tránh các cuộc tham khảo ý kiến mất nhiều thời gian mà lẽ ra phải thực hiện để đảm bảo việc xây dựng dự án đáp ứng được nhu cầu của quốc gia. b) Các nhà tài trợ đôi khi tự cho rằng họ hiểu biết nhiều hơn. Trong một số trường hợp, hiệu quả của viện trợ ít hơn người ta mong muốn bởi lẽ kết quả của nó được sử dụng rất ít. Có một số lý do giải thích cho tình trạng này. Đôi khi các dự án không được đưa vào đúng đối tượng, do đó ý kiến tư vấn và kết quả nghiên cứu không được các cơ quan đối tác tiếp thu hoặc không được họ thực hiện. Trong những trường hợp khác có thể đ∙ có sự hiểu nhầm giữa hai bên về mục tiêu của dự án, do đó sự hỗ trợ đ∙ được đưa vào những lĩnh vực hoặc được thực hiện bằng những cách thức mà các cơ quan đối tác không cảm thấy bổ ích. Điều này gợi ý cho thấy cả hai bên cần hết sức quan tâm xác định đúng địa điểm và đúng đối tượng có thể làm chủ dự án và liên quan nhiều nhất đến hoạt động của dự án. Khi thiết kế và thương lượng dự án cũng cần có sự hiểu nhau rõ ràng về những hoạt động dự kiến cho dự án, được chia xẻ càng nhiều càng tốt bởi tất cả mọi đối tượng của phía Việt Nam sẽ được huy động tham gia vào việc thực hiện dự án sau này. (iii) Điều phối viện trợ: Điều phối viện trợ trước hết là trách nhiệm của Chính phủ. Trong thập kỷ qua, Việt Nam đ∙ đạt được nhiều tiến bộ có ý nghĩa trong việc phát triển năng lực quản lý viện trợ của mình, nhưng vẫn cần xây dựng thêm các hệ thống điều phối viện trợ có hiệu quả. Chính phủ cũng nên thăm dò cộng đồng tài trợ về khả năng tiến hành những bước đi cần thiết nhằm tăng cường hơn nữa năng lực điều phối viện trợ của mình trong trung hạn. Về phía các nhà tài trợ, cán bộ của một số cơ quan không có đủ thời gian để thực hiện công việc điều phối và quản lý HTKT một cách có hiệu quả. Khối lượng kinh phí dành cho các dự án HTKT đôi khi quá ít ỏi so với các dự án sử dụng vốn vay. Do đó, không có gì là ngạc nhiên khi một số nhà tài trợ tham gia vào các chương trình đầu tư qua mô lớn không dành ưu tiên cho việc thiết kế các dự án HTKT. Dường như có rất ít sự điều phối giữa các dự án, ngay cả khi các dự án đó được một cơ quan tài trợ, và càng ít hơn nếu các dự án đó thuộc nhiều nhà tài trợ (ví dụ: ở lĩnh vực hỗ trợ cải cách hành chính, chính sách nông nghiệp, hoặc cải cách tài chính). Nhiều cơ quan Việt 37
37. Nam tiếp nhận HTKT từ nhiều nguồn khác nhau với các mục đích/hoạt động trùng lắp và thậm chí đôi khi với những ý kiến tư vấn mâu thuẫn với nhau. Các sáng kiến của các nhà tài trợ hình như mang tính cạnh tranh với nhau nhiều hơn là bổ sung cho nhau. Tương tự như vậy, có rất ít nỗ lực phối hợp với nhau về lâu về dài. Các cuộc tham khảo ý kiến với chuyên gia tư vấn làm việc ở các dự án cho thấy họ thường tình cờ bắt gặp những báo cáo của các chuyên gia khác liên quan đến công việc họ đang làm. Rất nhiều báo cáo được viết ra, nhưng có rất ít nỗ lực nhằm sử dụng có hiệu quả những báo cáo này. Để tăng cường năng lực và xây dựng chính sách có hiệu quả, nên coi các báo cáo của chuyên gia tư vấn là điểm giữa kỳ trong nhiệm vụ của họ, không phải là điểm kết thúc. ở một số lĩnh vực then chốt về tăng cường năng lực và cải cách thể chế, quá trình đổi mới diễn ra trong nhiều năm, vượt ra ngoài chu kỳ của các dự án. ở những lĩnh vực như cải cách công chức, chính sách kinh tế và cải cách tài chính, tăng cường năng lực đòi hỏi phải có một trình tự các bước đi theo đó mỗi bước đi sau cần được dựa trên nền tảng của các nỗ lực trước đó. Hiện chưa có cơ chế nào để bảo đảm mối liên kết cần thiết giữa các nỗ lực này. Cũng chưa có cố gắng nào để so sánh một cách đầy đủ những điểm mạnh và điểm yếu giữa việc tài trợ các công trình nghiên cứu đắt đỏ do tư vấn nước ngoài tiến hành và việc tổ chức các chương trình đào tạo tốn kém, so với việc tài trợ để thành lập các cơ sở tư vấn trong nước để tiến hành các công trình nghiên cứu đó và tổ chức đào tạo một cách bền vững về lâu dài. Trước hết có thể thử nghiệm những bước đi thiết thực trong việc xây dựng các phương thức mới ở cấp độ ngành. Các sáng kiến của cộng đồng tài trợ nhằm thành lập các nhóm đối tác ở các ngành và các chuyên đề có thể được coi là bước đi đầu tiên theo hướng này. Tuy nhiên, nếu nhìn nhận khái niệm “ý thức làm chủ quốc gia” một cách nghiêm túc thì điều then chốt là những nhóm đối tác này cần phải do phía Việt Nam l∙nh đạo, ngay cả khi những nhóm này cần sự hỗ trợ đáng kể của cộng đồng tài trợ. Cũng cần ghi nhận rằng sự rõ ràng minh bạch phải được thực hiện ở cả hai phía – cộng đồng tài trợ nên sẵn lòng cung cấp thông tin về các cuộc tranh luận và bất đồng quan điểm nội bộ, chứ không nên nói bóng gió (như trong một số trường hợp đ∙ xảy ra) rằng họ có quan điểm nhất trí. 6. Hiệu quả của hợp tác kỹ thuật và nhu cầu tiếp cận thông tin: Nhiều dự án HTKT phụ thuộc vào khả năng tiếp cận thông tin mới thực hiện được mục tiêu của mình. Thông tin có thể là số liệu về tài chính của Chính phủ hoặc thông tin về tư duy của Chính phủ đối với các vấn đề chính sách, mà các chuyên gia tư vấn dự án cần phải có để tiến hành thiết kế dự án, phân tích vấn đề hoặc để hướng nỗ lực của mình vào những công việc bổ ích, phù hợp với ý định của Chính phủ. Đôi khi chuyên gia dự án cảm thấy các cơ quan đối tác tỏ ra không sẵn sàng cung cấp những thông tin cần thiết. Có thể có những hiểu nhầm do bất đồng ngôn ngữ . Nhưng thông thường thì cần rất nhiều thời gian để thiết lập lòng tin. Rõ ràng, mối quan hệ làm việc có hiệu quả nhất là một mối quan hệ mà ở đó có tinh thần làm việc đồng đội cao, dựa trên sự tin cậy giữa các bên hợp tác. Để xây dựng được sự tin cậy ấy, cần có thời gian và có thể cần cả sự kiên nhẫn và sự thông cảm của chuyên gia nước ngoài. Tuy nhiên, điều dễ hiểu là khi thiếu 38
38. thông tin thì công việc trở nên kém năng suất và, do đó, dễ làm cho chuyên gia nước ngoài khó chịu và thất vọng. Trong những tình huống như vậy, một sự cởi mở lớn hơn của phía Việt Nam sẽ góp phần hết sức quan trọng để cải thiện tình hình. Điều đó có thể cần một quan điểm rõ ràng hơn về chính sách cung cấp thông tin cho các chuyên gia HTKT. Nó cũng cho thấy rằng nếu có những lĩnh vực mà Chính phủ dứt khoát không muốn cung cấp thông tin thì ở đó không nên khuyến khích việc xây dựng và thực hiện các dự án HTKT. 7. Bảo quản và sử dụng các kết quả hợp tác kỹ thuật: Đoàn chuyên gia tư vấn được biết một ý kiến quan trọng là còn có một khoảng cách lớn giữa những khuyến nghị được đưa ra trong các báo cáo HTKT và thực tế áp dụng của Chính phủ. Có thể nói rằng hiệu quả của HTKT còn thấp hơn tiềm năng rất nhiều, bởi vì còn tồn đọng rất nhiều những sản phẩm HTKT như vậy, dưới hình thức các khuyến nghị và báo cáo, nhưng đến nay vẫn chưa được sử dụng. Vấn đề này có thể do tính chất thời điểm - ý kiến tư vấn có thể đ∙ được đưa ra khi hệ thống ra chính sách quốc gia chưa sẵn sàng chấp nhận. Nếu đúng như vậy, thì không nên để mất thành quả lao động mà nên tìm cách sử dụng vào một thời điểm sau này. Điều quan trọng là không nên làm lại các nghiên cứu HTKT một cách không cần thiết. Cần thành lập một thư viện, hoặc một ngân hàng dữ liệu điện tử, để lưu trữ số lượng rất lớn các kết quả nghiên cứu đ∙ thu được từ chương trình HTKT, để các nhà nghiên cứu, các chuyên gia tư vấn, các cán bộ và các bên quan tâm khác có thể tiếp cận dễ dàng. 3. Hiệu quả hoạt động trong một số lĩnh vực then chốt 1. Hỗ trợ cải cách trong lĩnh vực quản lý kinh tế: Hợp phần mang tính chiến lược của HTKT đ∙ hỗ trợ nỗ lực đổi mới hệ thống kinh tế và tạo ra khuôn khổ hành chính và thể chế mới cần thiết để quản lý mô hình kinh tế mới. Chủ đề xuyên suốt báo cáo này là tiến trình Đổi Mới đ∙ thành công vì Chính phủ Việt Nam kiểm soát được tiến trình này. Những sáng kiến quan trọng (ví dụ: gỡ bỏ những biện pháp kiểm soát không cần thiết; nhấn mạnh sự nghiệp xoá đói giảm nghèo và bình đẳng x∙ hội) đều xuất phát từ những quyết định của l∙nh đạo Việt Nam và phản ánh những ưu tiên của đất nước Việt Nam. Một số bước đề xuất để hoàn thiện việc quản lý hợp tác kỹ thuật Thực tế quan sát/ Các nguyên nhân Giải pháp đề xuất Bằng chứng 39
39. Công tác điều phối • Trùng lắp trong nỗ • Thiếu chia sẻ thông tin. • Tăng cường chia sẻ thông tin giữa lực của các nhà tài • Mối liên kết giữa các bên các nhà tài trợ; củng cố quan hệ trợ, l∙ng phí nguồn liên quan còn yếu kém. thông tin hai chiều giữa các nhà lực. • Các nhà tài trợ không cam tài trợ - các cơ quan chính phủ và kết mạnh mẽ đối với công giữa các đơn vị trong Bộ KHĐT. • Các hoạt động tác điều phối viện trợ. • Tăng cường mối liên kết giữa các HTKT được phân • Thiếu sự l∙nh đạo của bên liên quan. bổ thiếu cân đối. Chính phủ trong việc • Các nhà tài trợ xác định rõ những khuyến khích các nhà tài lĩnh vực quan tâm của họ. trợ phối hợp với nhau. • Xuất bản bản tin hàng tháng về các hoạt động viện trợ, bao gồm cả việc thông tin về các đoàn vào. • Thiết kế và xây dựng web-site với các liên kết thích hợp về điều phối viện trợ. Chiến lược Chương trình quốc gia • Thiếu một chiến • Đội ngũ cán bộ của các cơ • Nâng cao năng lực phân tích và lược quốc gia rõ quan quản lý viện trợ còn quản lý cho Bộ KHĐT; tăng ràng về HTKT. thiếu và năng lực chưa cường đội ngũ và bố trí lại cơ cấu • Mối quan hệ giữa phù hợp. của Vụ Kinh tế đối ngoại để nâng các hoạt động • Hạn chế của phía Chính cao năng lực lập kế hoạch chiến HTKT với các phủ trong nhận thức về lược và điều phối viện trợ. chính sách và ưu tầm quan trọng của việc • Xây dựng chiến lược HTKT với tiên của Chính phủ sử dụng hiệu quả nguồn các mục tiêu tổng thể và mục tiêu còn yếu. viện trợ không hoàn lại. xây dựng năng lực rõ ràng. • Không có chiến • Tổ chức điều phối theo ngành lược “rút lui” để một cách hệ thống hơn thông qua tránh sự phụ thuộc các nhóm công tác liên cơ quan viện trợ. Chính phủ, song song với các cách tiếp cận theo ngành của các nhà tài trợ. • Bảo đảm các cuộc họp đối tác luôn luôn có đại diện cân đối của các bên và có quy mô/hình thức tổ chức thích hợp để hoạt động có hiệu quả. Quản lý chương trình và ý thức làm chủ của 40