Các yếu tố đảm bảo an toàn xã hội và quá trình chuẩn bị sẵn sàng thực thi REDD+: Khuôn khổ chung và các khoảng trống cần lấp đầy đối với tỉnh Quảng Bình, Việt Nam

Nội dung text: Các yếu tố đảm bảo an toàn xã hội và quá trình chuẩn bị sẵn sàng thực thi REDD+: Khuôn khổ chung và các khoảng trống cần lấp đầy đối với tỉnh Quảng Bình, Việt Nam

1. Các yếu tố đảm bảo an toàn xã hội và quá trình chuẩn bị sẵn sàng thực thi REDD+: Khuôn khổ chung và các khoảng trống cần lấp đầy đối với tỉnh Quảng Bình, Việt Nam Berlin Tháng 12 năm 2012 Dr. Rita Gebert Với các thông tin đầu vào của Ông Nguyễn Văn Hợp Và sự hỗ trợ của Ông Nguyễn Thanh Phương Published by :
2. i Lời nói đầu Chúng tôi xin chân thành cảm ơn sự hỗ trợ của những người cung cấp thông tin tham gia vào đợt nghiên cứu này. Chúng tôi đánh giá cao sự cởi mở trong các cuộc thảo luận. Chúng tôi xin cảm ơn các thành viên nam giới và nữ giới tại 11 thôn bản của 5 xã đã cung cấp cho chúng tôi nhiều thông tin về rừng và các hoạt động sinh kế của họ có liên quan đến rừng. Chúng tôi cũng xin cảm ơn các cán bộ xã đã hỗ trợ chúng tôi sắp xếp các cuộc phỏng vấn tại các thôn bản. Cuối cùng, chúng tôi xin cảm ơn sự hỗ trợ đối với đợt nghiên cứu này từ phía Ông Nguyễn Trung Thực - Giám đốc dự án - và Ông Tiến sĩ Jens Kallabinski, Cố vấn trưởng hợp phần GIZ, dự án “Bảo tồn và quản lý bền vững nguồn tài nguyên thiên nhiên khu vực Vườn Quốc gia Phong Nha - Kẻ Bàng, tỉnh Quảng Bình, Việt Nam”. Xin cảm ơn Ông Nguyễn Minh Đức - Cán bộ phiên dịch hợp phần GIZ - đã hỗ trợ phiên dịch trong quá trình Nhóm tư vấn tiến hành khảo sát tại thực địa. Chúng tôi thu thập được nhiều thông tin từ các cuộc thảo luận với các bên liên quan từ cấp tỉnh đến các thôn bản. Tuy nhiên, trách nhiệm về các ý kiến được nêu trong báo cáo này thuộc về các tư vấn, đặc biệt là tác giả chính - Tiến sĩ Rita Gebert. Những ý kiến trong báo cáo này không nhất thiết phải đại diện cho các ý kiến của GIZ, KfW hay của các thành viên của UBND tỉnh Quảng Bình. Tất cả các bức ảnh trong báo cáo được chụp bởi tác giả - Bà Rita Gebert.
3. ii Danh sách từ viết tắt BQLRĐD Ban quản lý rừng đặc dụng BQLRPH Ban quản lý rừng rừng phòng hộ BMZ Bộ Hợp tác Phát triển Kinh tế Đức Bộ NN&PTNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn CBD Công ước về Đa dạng sinh học CHLB Đức Nước Cộng hòa liên bang Đức COP Hội nghị các bên DVMTR Dịch vụ môi trường rừng EUR Euro FSC Hội đồng Quản trị rừng quốc tế (Forest Stewardship Council) FPIC Nguyên tắc tham vấn đồng thuận tự nguyện, được thông báo trước và được cung cấp thông tin GIZ Tổ chức Hợp tác Quốc tế Đức - Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit IDLO Tổ chức Luật phát triển Quốc tế ILO Tổ chức Lao động Quốc tế IUCN International Union for the Conservation of Nature KfW Ngân hàng Tái thiết Đức - Kreditanstalt für Wiederaufbau LNCĐ Lâm nghiệp cộng đồng LTQD Lâm trường quốc doanh MRV Hệ thống giám sát - báo cáo - kiểm chứng NRAP Kế hoạch Hành động quốc gia sẵn sàng thực thi REDD+ của Việt Nam ODA Hỗ trợ phát triển chính thức QLRCĐ Quản lý rừng cộng đồng Quỹ FCPF Quỹ đối tác carbon trong lâm nghiệp RECOFTC Trung tâm vì con người và rừng REDD Giảm phát thải từ phá rừng và suy thoái rừng REDD+ REDD cộng vai trò bảo tồn của trữ lượng carbon rừng, quản lý rừng bền vững và tăng cường trữ lượng carbon REL Mức phát thải tham chiếu R-PIN Đề cương ý tưởng kế hoạch sẵn sàng thực thi REDD+ R-PP Kế hoạch chuẩn bị sẵn sàng thực hiện REDD+ RRAP Kế hoạch hành động chuẩn bị sẵn sàng thực hiện REDD+ Sở NN&PTNT Sở Nông ngiệp và Phát triển nông thôn Sở TN-MT Sở Tài nguyên và Môi trường STWG-SG Tiểu nhóm công tác kỹ thuật về các biện pháp đảm bảo an toàn UBND Ủy ban nhân dân UNESCO Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hóa của Liên hiệp quốc UNFCCC Công ước khung Liên hiệp quốc về biến đổi khí hậu UN-REDD Chương trình hợp tác thực hiện REDD của Liên hiệp quốc tại các quốc gia đang phát triển VND Đồng Việt Nam VQG PNKB Vườn quốc gia Phong Nha-Kẻ bàng Tỉ giá hối đoái bình quân (tháng 11 năm 2012): EUR – VND = 1:26,000 USD – VND = 1:20,000
4. iii Mục lục Danh sách các bảng biểu Bảng 1: Số hộ nghèo và cận nghèo tại vùng đệm và vùng lõi, 2011 20 Bảng 2: Nhu cầu gỗ hộ gia đình hằng năm tại các xã vùng đệm, 2008 27 Bảng 3: Đất rừng thuộc quản lý của xã, VQG PNKB, LTQD và BQLRPH (ha) 34 Danh sách các hình ảnh Hình 1: Bản đồ phân bố rừng năm 2000 và Bản đồ thay đổi loại rừng năm 2010 2 Hình 2: Giao đất giao rừng theo các bên liên quan: Việt Nam, 2010 (của IDLO, 2011) 10 Danh sách các hộp thông tin và các hình ảnh Hộp 1: Các chính sách và các chương trình hướng đến hoặc tác động đến người dân tộc thiểu số 17 Hộp 2: Việc dịch chuyển địa phương phát thải khí nhà kính - Xuất khẩu suy thoái rừng 25 Danh sách các phụ lục Phụ lục 1: Các điều khoản tham chiếu nhiệm vụ 46 Phụ lục 2: Các cá nhân đã phỏng vấn và Chương trình công tác 52 Phụ lục 3: Thông tin cơ bản về các xã vùng đệm 55 Phụ lục 4: Bảng câu hỏi phỏng vấn 57 Phụ lục 5: Tuyển tập các tài liệu pháp lý liên quan 59 Phụ lục 6: Tóm tắt các ghi chép tại thực địa 64 Phụ lục 7: Các bản đồ liên quan 70
5. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 1 1. Giới thiệu và thông tin cơ sở Cơ sở của đợt nghiên cứu này chính là một đơn nghiên cứu trước đó được Tổ chức Hợp tác Quốc tế Đức - Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit (GIZ) - thực hiện trong tháng 03 năm 2012. Đợt nghiên cứu này sẽ dựa trên cơ sở các kết quả của Đoàn Phát triển Chương trình về hợp tác kỹ thuật Việt Nam - Đức đối với các chủ đề về biến đổi khí hậu và đa dạng sinh học trong các hệ sinh thái rừng. Một trong những kết luận được đưa ra của Đoàn Phát triển Chương trình đó là sẽ hữu ích nếu đánh giá khả năng hỗ trợ thực hiện các chương trình liên quan đến “Giảm phát thải từ phá rừng và suy thoái rừng” (REDD+)1 ở tỉnh Quảng Bình. Nếu có thể, dự án về sẵn sàng thực hiện REDD+ có thể được thiết kế thực hiện độc lập thay vì được thiết kế thành một hợp phần của dự án đang hoạt đông hiện tại “Bảo tồn và quản lý bền vững nguồn tài nguyên thiên khu vực Vườn quốc gia Phong Nha-Kẻ Bàng, tỉnh Quảng Bình.” Dự án hiện tại là một trong các dự án hợp tác phát triển Việt Nam- Đức. Dự án được thực hiện giữa Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Bình (UBND tỉnh) (thay mặt Chính phủ Việt Nam) và Tổ chức Hợp tác Quốc tế Đức (GIZ) và Ngân hàng Tái thiết Đức (KfW) (thay mặt Chính phủ CHLB Đức). Chủ dự án là UBND tỉnh Quảng Bình. Dự án được tài trợ thông qua nguồn ngân sách cấp tỉnh (phía Việt Nam) và nguồn quỹ được cấp từ Bộ Hợp tác Phát triển Kinh tế Đức (BMZ) thông qua 2 tổ chức là KfW và GIZ. Dự án được lập kế hoạch thực hiện trong vòng 08 năm qua 03 giai đoạn và sẽ kết thúc vào 09/2013. Đợt nghiên cứu này được hỗ trợ thực hiện bởi Hợp phần GIZ của Dự án. Khu vực dự án bao gồm vùng lõi của Vườn quốc gia Phong Nha-Kẻ bàng (VQG PNKB) với diện tích 125.498 ha và vùng đệm 225.000 ha. Dân số của 13 xã vùng đệm hiện ước tính trên 64.000 người và phần lớn là người dân nông thôn. Việc sử dụng các nguồn tài nguyên rừng của người dân khá đa dạng, tùy thuộc phần nhiều vào tính sẵn có của các nguồn tài nguyên rừng trong khu vực sinh sống của người dân địa phương. Sự không đảm bảo về sinh kế đóng một vai trò trong việc xác định phụ nữ và đàn ông tại các thôn bản khai thác các nguồn tài nguyên thiên nhiên như thế nào. Chính sự không đảm bảo về sinh kế là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng suy thoái rừng ở Quảng Bình và điều này sẽ phải được giải quyết trong các hoạt động về REDD + và các nỗ lực phát triển kinh tế - xã hội bổ sung khác. Dân cư của 13 xã chủ yếu là người Kinh, nhưng so với toàn tỉnh Quảng Bình, tỷ lệ phần trăm của các nhóm đồng bào dân tộc thiểu số cao hơn rất nhiều (khoảng 19% so với chỉ có 2,4% toàn tỉnh - xem Bảng tại Phụ lục 3). Số liệu về dân số cho thấy rằng có khoảng 63% tổng dân số của các nhóm dân tộc thiểu số trong tỉnh sống ở 13 xã thuộc ba huyện Bố Trạch, Minh Hóa và Quảng Ninh.2 Độ che phủ rừng của tỉnh cũng tập trung ở mức cao nhất tại khu vực vùng đệm và vùng lõi của Vườn. REDD+ là một khái niệm hoạt động mới tại Quảng Bình. UBND tỉnh Quảng Bình đã xin tham gia chương trình hỗ trợ thí điểm sẵn sàng thực thi REDD+ thuộc Chương trình tổng thể về sẵn sàng thực thi REDD+ của Việt Nam theo sáng kiến của Quỹ đối tác carbon trong lâm nghiệp (FCPF) hiện hành của Ngân hàng Thế giới vào giữa năm 2012. Trước đó, “Đề cương ý tưởng kế hoạch sẵn sàng thực thi REDD+” (R-PIN)3 (2008) do Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (Bộ NN&PTNT) xây dựng đưa ra ý kiến tập trung thực hiện chương trình này tại các tỉnh Tây Nguyên và Bắc Trung bộ, trong đó có khả năng Quảng Bình sẽ được chọn. Tổ chức GIZ đã tiến hành đợt công tác của Đoàn Phát triển Chương trình nhằm xác định quy mô thực hiện REDD+ vào tháng 09 năm 2012, và sau đó, một cuộc hội thảo khởi động về việc sẵn sàng thực hiện REDD+ đã được tổ chức tại Quảng Bình trong tháng 10 năm 2012. Ban chỉ đạo thực hiện REDD+ đã được thành lập chính thức đầu tháng 11 năm 2012 theo Quyết định số 2797/QĐ-CT của UBND tỉnh Quảng Bình. Tuy nhiên, tại thời điểm Tư vấn viết báo cáo này, quyết định cuối 1 Trong năm 2009, Hội nghị COP 15, khái niệm gốc về REDD đã được điều chỉnh để trở thành REDD+, có nghĩa là REDD cộng với vai trò bảo tồn của trữ lượng carbon rừng, quản lý rừng bền vững và tăng cường trữ lượng carbon. 2 Số liệu của Ủy ban Dân tộc thiếu số và số liệu tổng điều tra dân số của Tổng cục Thống kê Việt Nam năm 2009. Tổng số người dân tộc thiểu số hiện đang sinh sống tại 13 xã vùng đệm khoảng 13.200 người trong khi tổng số người dân tộc thiểu số của toàn tỉnh là 20.427 người. 3R-PIN = Đề cương ý tưởng kế hoạch sẵn sàng thực thi REDD+.
6. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 2 cùng giữa Bộ NN&PTNT và Quỹ FCPF liên quan đến việc lựa chọn các tỉnh tham gia chương trình hỗ trợ thí điểm sẵn sàng thực thi REDD+ ở cấp địa phương vẫn chưa được thống nhất. Việt Nam đã đạt được tốc độ tăng trưởng kinh tế cao của trong hai thập kỷ qua, dù hiện giờ đang gặp một số khó khăn và đi kèm là tỷ lệ lạm phát cao; tuy nhiên, cùng với đà tăng trưởng kinh tế cao, Việt Nam cũng phải trả giá cho việc sử dụng ở mức độ cao các nguồn tài nguyên thiên nhiên, và một trong những hậu quả để lại đó sự suy thoái của rừng và đa dạng sinh học của Việt Nam.4 Khi đánh giá các nguyên nhân chính dẫn đến nạn phá rừng và suy thoái rừng ở cấp địa phương, cần phải xem xét đến vai trò của các chính sách kinh tế vĩ mô và phát triển. Việt Nam cũng là một trong các quốc gia trên toàn thế giới được dự kiến sẽ bị ảnh hưởng nhiều nhất từ biến đổi khí hậu.5 Tỉnh Quảng Bình cũng đã bị suy thoái rừng đáng kể trong vòng 10-15 năm qua, và nạn phá rừng vẫn đang diễn ra tại thời điểm hiện tại. (Xem Hình 1 dưới đây.) Hình 1: Bản đồ phân bố rừng năm 2000 và Bản đồ thay đổi loại rừng năm 2010 Trong khi các bản đồ quá nhỏ để có thể so sánh dễ dàng, một trong những khác biệt đáng chú ý nhất đó là quá trình mất "rừng giàu" (khu vực màu xanh đậm) từ 2000-2010 đồng thời là quá trình gia tăng diện tích rừng trồng; bản đồ năm 2010 đã được xây dựng dựa trên sự so sánh giữa 2 năm 2000 và 2010. Các khu vực màu đỏ trên bản đồ năm 2010 thể hiện tình trạng phá rừng. Xem bản đồ với kích thước đầy đủ tại trang web của JICA/JOFCA: Hội nghị các bên (COP) Công ước khung Liên hiệp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC), tại Quyết định 1/CP.16 được đưa ra tại Hội nghị biến đổi khí hậu tại Cancun, 2010 đã nhấn mạnh đến việc bao gồm các biện pháp đảm bảo an toàn xã hội và các khía cạnh khác theo REDD+ hướng đến việc bảo vệ và thúc đẩy các mối quan tâm và các lợi ích của người dân bản địa và 4 Xem Báo cáo Phát triển Việt Nam, 2011: 5 - 6. “Phần lớn sự tăng trưởng kinh tế dựa trên sự khai thác mạnh mẽ các nguồn tài nguyên thiên nhiên. . . . Nhưng cuối cùng, kết quả sẽ là sự gia tăng áp lực đối với dự trữ tài nguyên và ô nhiễm”. 5 Theo Cơ quan toàn cầu giảm nhẹ và hồi phục sau thiên tai: “Việt Nam là một trong năm quốc gia bị ảnh hưởng nặng nề nhất bởi các tác động của biến đổi khí hậu”.
7. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 3 các cộng đồng địa phương. Đợt nghiên cứu lần này được thực hiện với mục đích hỗ trợ tỉnh Quảng Bình lập kế hoạch chuẩn bị sẵn sàng thực hiện REDD+ với trọng tâm đặc biệt tập trung vào các biện pháp đảm bảo an toàn xã hội. Nghiên cứu này cung cấp một cái nhìn tổng quan về các khuôn khổ pháp lý và chính sách về rừng, đất đai và các dân tộc thiểu số ở Việt Nam, mô tả tình hình đói nghèo và sinh kế ở các xã vùng đệm của VQG PNKB, và thực trạng khai thác tài nguyên rừng của các cộng đồng địa phương và tình trạng giao đất giao rừng và quản lý rừng cộng đồng (QLRCĐ) tại các địa phương. Nghiên cứu này cũng trình bày một cách tổng quan về mối quan hệ của cộng đồng với các bên liên quan chủ yếu khác trong ngành lâm nghiệp: các lâm trường quốc doanh (LTQD), VQG PNKB và thương nhân và các bên trung gian. Cuối cùng, báo cáo này cung cấp kết quả phân tích các khoảng trống hiện có ở cấp địa phương (tỉnh Quảng Bình) cần phải được lấp đầy nhằm có thể chuẩn bị sẵn sàng thực thi REDD+ và thực hiện được các biện pháp đảm bảo an toàn xã hội. Sự công nhận về các khoảng trống nói trên sẽ giúp cung cấp các thông tin đầu vào ban đầu, từ đó, đưa các yếu tố đảm bảo an toàn xã hội vào quá trình lập kế hoạch chuẩn bị sẵn sàng thực thi REDD+. 1.1 Điều khoản tham chiếu nhiệm vụ Điều khoản tham chiếu nhiệm vụ (được trình bày tại Phụ lục 1) cho đợt nghiên cứu này được xây dựng với nhiều tham vọng nếu xét đến vị thể “người mới” về thực thi REDD+ đối với Việt Nam nói chung và Quảng Bình nói riêng. Mục tiêu của đợt nghiên cứu này như sau: Thúc đẩy, hoàn thiện cơ sở dữ liệu nhằm xây dựng khung các biện pháp xã hội an toàn (sử dụng đất, sở hữu đất đai, sinh kế, sự tham gia) và chuẩn bị cho quá trình thực hiện thí điểm. Với khung thời gian hạn chế của bản thân đợt nghiên cứu này, cộng với các cam kết đồng thời và khẩn cấp khác của Hợp phần GIZ, mục tiêu của đợt ngiên cứu này đã được giải thích theo cách đánh giá thực tế hơn. Vẫn còn quá sớm để tập trung vào việc chuẩn bị cho một "quá trình tham vấn cộng đồng thí điểm" nếu xét rằng cơ quan đầu mối cho REDD+ ở Quảng Bình (Sở Nông ngiệp&Phát triển nông thôn - Sở NN & PTNT) chỉ mới được xác định theo Quyết định của UBND tỉnh trong tháng 11 năm 2012 và một số các cán bộ chủ chốt của các cơ quan ban ngành vì bận việc nên không thể tham gia phỏng vấn tại thời điểm tổ chức đợt nghiên cứu này. Hơn nữa, các vấn đề liên quan đến REDD+ vẫn chưa được phổ biến rộng rãi tại Quảng Bình và tại thời điểm nghiên cứu, các cán bộ chủ chốt của các cơ quan ban ngành vẫn chưa nắm rõ về các khái niệm liên quan đến các yếu tố đảm bảo an toàn trong thực hiện REDD+. Do đó, Tư vấn tập trung vào việc cải thiện cơ sở thông tin hiện có, giúp các cơ sở thông tin nói trên phù hợp với khung lập kế hoạch về các biện pháp đảm bảo an toàn xã hội trong thực hiện REDD+ đối với tỉnh Quảng Bình. Thay vì chuẩn bị một quá trình tham vấn thí điểm, Tư vấn đã tập trung vào các khoảng trống mà đợt nghiên cứu này nhấn mạnh vào và cần được lấp đầy trong quá trình thực hiện Chương trình chuẩn bị sẵn sàng thực hiện REDD+ khi tỉnh Quảng Bình được chọn là một trong các cấp địa phương thực hiện thí điểm chương trình này. Việc “phân tích các khoảng trống” sẽ xem xét đến các điều kiện khung về các yếu tố đảm bảo an toàn xã hội tại Quảng Bình cùng với các hoạt động hiện có có khả năng “lấp đầy các khoảng trống” hoặc hỗ trợ tỉnh trong quá trình chuẩn bị sẵn sàng để thực hiện REDD+. Giả định chính của đợt nghiên cứu này đó là VIệt Nam tiếp tục cam kết thí điểm REDD+ ở cấp địa phương, và rằng Quảng Bình sẽ được chọn là một trong các tỉnh thuộc Kế hoạch hành động chuẩn bị sẵn sàng thực hiện REDD+ như đề cập sau đây: Giai đoạn 2011-2015: lựa chọn ít nhất 08 tỉnh thí điểm, phát triển các mô hình trình diễn dựa trên các kết quả thực hiện, thí điểm hệ thống phân chia lợi ích. Tóm tắt, đánh giá, đúc rút các bài học và các kinh nghiệm thực hiện. 1.2 Phương pháp nghiên cứu Đợt nghiên cứu được thực hiện tại tỉnh Quảng Bình và tại Hà Nội với sự tham gia của các thành viên sau đây: Ts. Rita Gebert, Trưởng nhóm nghiên cứu. chuyên gia cấp cao về phát triển kinh tế-xã hội với nhiều kinh nghiệm về sinh kế nông thôn và dựa vào rừng tại các khu vực vùng núi và cao nguyên ở Đông Nam Á.
8. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 4 Ông Nguyễn Văn Hợp, cán bộ lâm nghiệp Dự án Khu vực PNKB có nhiều kinh nghiệm về quản lý rừng cộng đồng và giao đất giao rừng, được cử làm việc cùng với Nhóm tư vấn (hỗ trợ quá trình nghiên cứu tại Quảng Bình). Ông Nguyễn Minh Đức, cán bộ phiên dịch của Dự án được cử làm việc cùng với Nhóm tư vấn. Bên cạnh đó, nhóm còn nhận được sự hỗ trợ của ông Nguyễn Thanh Phương, tư vấn REDD+ cho Hợp phần GIZ trong việc thiết lập các mối liên hệ và sắp xếp các cuộc họp với các bên liên quan về REDD+ đặc biệt là ở cấp quốc gia. Nhóm đã dành những ngày đầu tiên ở Đồng Hới để thảo luận và chuẩn bị tại văn phòng dự án, bao gồm việc hoàn tất lựa chọn các xã. Việc lựa chọn các xã chủ yếu dựa vào các xã đã được thăm và phỏng vấn trong năm 2011 trong đợt nghiên cứu về Giới, Đói nghèo, Dân tộc thiểu số, và sinh kế tại khu vực VQG PNKB.6 Với giới hạn về thời gian chỉ có tám ngày để điều tra tại các huyện, xã và các thôn bản, nhóm giữ số lượng xã là năm (05) xã vùng đệm VQG PNKB (bỏ đi hai xã vùng lõi vì khoảng cách đi lại quá xa), do vậy 02 xã ở Bố Trạch (Hưng Trạch và Xuân Trạch) và 02 xã ở Minh Hoá (Dân Hóa và Hóa Sơn), và 01 xã ở Quảng Ninh (Trường Sơn) sẽ được chọn để phỏng vấn. Bốn trong số năm (05) xã được lựa chọn cho các chuyến thăm thực địa đã được phỏng vấn trong đợt nghiên cứu về Giới, Đói nghèo, Dân tộc thiểu số được thực hiện trong tháng 11 năm 2011. Đây được coi là cách làm hiệu quả nhất và hiệu dụng về chi phí nhất nhằm tận dụng tốt nhất khung thời gian giới hạn: dựa trên các thông tin sẵn có đã được thu thập trong đợt nghiên cứu 01 năm trước đó và sử dụng những thông tin này như là một điểm khởi đầu cho việc điều tra sâu hơn về việc sử dụng các nguồn tài nguyên dựa vào rừng của các cộng đồng địa phương. Tuy nhiên, để tăng số lượng tổng thể các xã được phỏng vấn, một xã khác của huyện Minh Hóa đó là xã Hóa Sơn - cũng có diện tích đáng kể của VQG PNKB nằm trong địa bàn xã - đã được lựa chọn. Việc lựa chọn thôn bản cũng được thực hiện dựa trên số lượng các thôn bản đã được tiếp cận trong quá trình nghiên cứu sinh kế được thực hiện trong năm trước đó. Trong hai năm 2011 và 2012, 15 thôn bản đã được tiếp cận và phỏng vấn. Với việc các nhóm dân tộc thiểu số ở Quảng Bình phụ thuộc vào rừng ở mức độ cao hơn đối với các hoạt động sinh kế của họ, cộng với việc bảo vệ quyền lợi của người dân bản địa/dân tộc thiểu số có tầm quan trọng cao trong việc thực hiện REDD+, ưu tiên chọn mẫu đã được dành cho các thôn bản dân tộc thiểu số - trong số 11 thôn bản được tiếp cận và phỏng vấn trong năm 2012, có 06 bản chủ yếu là đồng bào dân tộc thiểu số. Các nhóm dân tộc thiểu số bao gồm Bru-Vân Kiều, Khùa, Sách và Thổ (nhóm cuối cùng chỉ sinh sống tại xã Hóa Sơn). Xem Phụ lục 3 để biết thông tin nhân khẩu học về các dân tộc thiểu số ở Quảng Bình. Nhóm Bru-Vân Kiều, bao gồm nhóm nhỏ Khùa, là nhóm dân tộc thiểu số chủ yếu ở Quảng Bình với 72% tổng số người dân tộc thiểu số trên địa bàn tỉnh. Các cuộc điều tra khảo sát tại các thôn bản luôn được thực hiện với sự hỗ trợ của các cán bộ xã. Bảng câu hỏi mẫu (xem Phụ lục 4) đã được sử dụng để hướng dẫn cho các cuộc thảo luận nhóm về các hoạt động sinh kế dựa vào rừng. Các cuộc họp cấp xã đã được tổ chức tại tất cả 05 xã với sự tham gia của các cán bộ UBND các xã. Dữ liệu định tính thu thập được trong năm 2011 và năm 2012 được bổ sung bằng các dữ liệu thứ cấp có sẵn được thu thập tại các bên có liên quan. Đầu tiên, nhóm đã làm việc với Chi cục Lâm nghiệp, và sau đó với Chi cục Kiểm lâm và Sở Tài nguyên và Môi trường (Sở TN-MT) vào thời gian cuối của đợt công tác tại Đồng Hới. Lịch trình đợt nghiên cứu tại Việt Nam và một danh sách riêng những người được phỏng vấn được trình bày tại Phụ lục 2. Nhóm cũng đã làm việc với Ban quản lý VQG PNKB và các Hạt Kiểm lâm ở Bố Trạch và Minh Hoá. Nhóm chỉ có thể làm việc với đại diện lãnh đạo và cán bộ của UBND huyện Minh Hóa. Các kết quả sơ bộ của đợt tư vấn đã được trình bày tại Đồng Hới chủ yếu cho Ban quản lý dự án tỉnh của Dự án Khu vực PNKB. Nhóm đã nhận được các phản 6 Đợt nghiên cứu “Giới, đói nghèo và dân tộc thiểu số và sinh kế tại các xã vùng đệm VQG PNKB” (2011) do bà Rita Gebert và ông Trang Hiếu Tường thực hiện trong năm 2011. Phần lớn các số liệu trong đợt nghiên cứu này vẫn phù hợp với tình hình hiện tại; một số bảng biểu từ báo cáo này được trình bày tại Phụ lục 3 của báo cáo này.
9. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 5 hồi hữu ích từ phía các thành viên tham gia cuộc họp nói trên và những ý kiến này cũng được phản ánh trong báo cáo này. 1.3 Thông tin cơ sở về các vấn đề đảm bảo an toàn trong REDD+ Tại Hội nghị COP 16, một khuôn khổ toàn diện hơn đã được xây dựng cho REDD, và cho ra đời REDD+. Theo phần chính của Quyết định 1, các đoạn 70 và 72 nêu rõ các dụng ý của Hội nghị COP. Đoạn 70 đề cập đến các khía cạnh sau đây đề làm rõ về REDD+ gắn với quản lý rừng: (a) Giảm phát thải từ mất rừng; (b) Giảm phát thái từ suy thoái rừng; (c) Bảo tồn trữ lượng carbon của rừng; (d) Quản lý bền vững các khu vực rừng; (e) Nâng cao trữ lượng carbon của rừng; Đoạn 72 nêu rõ rằng 05 yếu tố nói trên xác định khuôn khổ REDD+ phải bao gồn việc xem xét cụ thể các vấn đề sau: Các nguyên nhân dẫn đến mất rừng và suy thoái rừng; Các vấn đề về quyền sử dụng đất; Các vấn đề về quản trị rừng; Các vấn đề xem xét về giới; Các vấn đề đảm bảo an toàn và sự tham gia của các bên liên quan. Cả hai đoạn 70 và 72 đều đề cập đến các yếu tố đảm bảo an toàn được nêu tại Đoạn 2 Phụ lục 1, nêu rõ các yếu tố nói trên là một phần không thể tách rời của REDD+. Có 07 yếu tố đảm bảo an toàn được nêu tại Đoạn 2 Phụ lục 1 như sau: 1. Phù hợp với các chương trình lâm nghiệp quốc gia và các mục tiêu của các công ước/thỏa thuận quốc tế; 2. Có cơ cấu quản trị rừng cấp quốc gia minh bạch và hiệu quả; 3. Tôn trọng kiến thức và quyền của người dân bản địa và các cộng đồng địa phương; 4. Có sự tham gia đầy đủ và hiệu quả của các bên liên quan, đặc biệt là người dân bản địa và các cộng đồng địa phương; 5. Bảo tồn rừng tự nhiên và đa dạng sinh học, đảm bảo rằng các hoạt động được nêu tại Đoạn 70 không được dùng đề chuyển đổi rừng tự nhiên, mà là để khuyến khích bảo vệ và bảo tồn rừng tự nhiên và các dịch vụ hệ sinh thái của rừng, và để tăng cường các lợi ích khác về xã hội và môi trường7; 6. Các hành động giải quyết các nguy cơ đảo ngược; 7. Các hành động giảm trừ về chuyển dịch địa phương phát thải khí nhà kính (sang các khu vực khác, các quốc gia khác). Ngoài việc cần tiến hành giám sát, báo cáo và kiểm chứng (MRV) để theo dõi các thay đổi liên quan đến trữ lượng carbon rừng, các quốc gia đang phát triển cũng được yêu cầu theo Đoạn 71 cung cấp thông tin về thực hiện các yếu tố đảm bảo an toàn: “Một hệ thống cung cấp thông tin về cách giải quyết và tôn trọng các yếu tố đảm bảo an toàn được đề cập đến theo Phụ lục I của Quyết định này trong quá trình thực hiện các hoạt động được đề cập đến trong Đoạn 70.” Tại Hội nghị COP 17 được tổ chức tại Durban vào năm 2011, COP tái khẳng định tầm quan trọng của các vấn đề về đảm bảo an toàn với Quyết định 12/CP.17 hướng dẫn về việc làm thế nào để cung cấp thông tin chứng minh rằng tất cả các vấn đề về đảm bảo an toàn đang được giải quyết và tôn trọng. Sau đây là một số trong những điểm nói rõ về việc cung cấp thông tin: Cung cấp thông tin minh bạch và nhất quán và tất cả các bên liên quan có thể tiếp cận và cập nhật một cách thường xuyên; 7 Miêu tả vế yếu tố đảm bảo an toàn này có một ghi chú bổ sung: Xem xét nhu cầu sinh kế bền vững của người dân bản địa và cộng đồng địa phương và sự phụ thuộc lẫn nhau của họ đối với rừng tại hầu hết các quốc gia, như đã được phản ánh trong Tuyên bố Liên hiệp quốc về quyền của người dân bản địa
10. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 6 Minh bạch và linh hoạt cho phép cải thiện và điều chỉnh theo thời gian; Cung cấp thông tin về việc tất cả các vấn đề về đảm bảo an toàn được đề cập trong Phụ lục I của Quyết định 1/CP.16 đang được giải quyết và tôn trọng như thế nào; Theo định hướng quốc gia và được triển khai thực hiện ở cấp quốc gia; Xây dựng dựa trên hệ thống hiện có, nếu thích hợp. Để khẳng định một lần nữa về tầm quan trọng của các biện pháp đảm bảo an toàn đối với đa dạng sinh học và người dân bản địa/các cộng đồng địa phương, Cơ quan tư vấn khoa học, kỹ thuật và công nghệ cho Công ước về Đa dạng sinh học (CBD) đã đưa ra một loạt các khuyến nghị về các vấn đề đảm bảo an toàn tại cuộc họp lần thứ 16 của cơ quan này được tổ chức vào tháng 05 năm 2012.8 Như vậy, cộng đồng quốc tế bao gồm Hội nghị các Bên tham gia UNFCCC và Công ước về Đa dạng sinh học đã tái khẳng định tầm quan trọng của các vấn đề đảm bảo an toàn và sự cần thiết phải thực hiện, theo dõi và báo cáo về các vấn đề trên. Có một số biến thể về các vấn đề đảm bảo an toàn xã hội đã được phát triển theo các thỏa thuận và các tổ chức khác nhau. Cả Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển châu Á đều duy trì các chính sách về các vấn đề đảm bảo an toàn đối với các dự án có thể có các tác động tiêu cực tiềm tàng ảnh hưởng đến người dân bản địa/dân tộc thiểu số. Hội đồng Quản trị rừng quốc tế (Forest Stewardship Council - FSC) cũng đưa các vấn đề đảm bảo an toàn xã hội vào trong danh sách các nguyên tắc và tiêu chuẩn nếu một cá nhân/đơn vị quản lý rừng mong muốn đạt được chứng chỉ quản lý rừng (chứng chỉ FSC). Hơn nữa, Quỹ FCPF cũng coi phần đánh giá môi trường và xã hội chiến lược như là một điều kiện để cung cấp hỗ trợ thực hiện REDD+. Đánh giá môi trường và xã hội chiến lược là một quá trình tạo ra cơ sở thực hiện các cuộc thảo luận giữa các bên liên quan khác nhau hướng đến việc giảm thiểu các rủi ro xã hội và môi trường thông qua việc thực hiện REDD+ (Việt Nam, R-PP, tháng 11 năm 2011). Tuy nhiên, vì mục đích tạo sự đơn giản, báo cáo nghiên cứu này sẽ chỉ tập trung vào các vấn đề đảm bảo an toàn được liệt kê tại Phụ lục 01 của Quyết định 1/CP.16 Các vấn đề đảm bảo an toàn xã hội vẫn chưa được chú ý nhiều trong Kế hoạch Hành động quốc gia sẵn sàng thực thi REDD+ của Việt Nam (NRAP), 2011 - 2020, bởi các vấn đề này chỉ được đề cập thoáng qua. Tiểu nhóm công tác kỹ thuật về các biện pháp đảm bảo an toàn (STWG-SG) chỉ mới được thành lập vào đầu năm 2012 và vẫn chưa tổ chức được nhiều cuộc họp hoặc đạt được các tiến bộ đáng kể.9 Trong quá trình UN-REDD tiến hành thí điểm tại tỉnh Lâm Đồng (giai đoạn I kết thúc vào năm 2012, giai đoạn II với nhiều tỉnh thí điểm hơn dự kiến sẽ bắt đầu trong năm 2013), quá trình tham vấn cộng đồng theo nguyên tắc tự nguyện, báo trước và được cung cấp thông tin (nguyên tắc FPIC) đã được áp dụng thực hiện nhưng được coi là không thành công bởi vì một số lý do, một trong số các nguyên nhân chính là nguyên tắc FPIC đã được thực hiện quá sớm trong điều kiện chỉ mới tiến hành quá trình thí điểm tổng thể về REDD+.10 2. Khung pháp lý và chính sách liên quan đến Các tiêu chuẩn bảo đảm an toàn về REDD+ Việt Nam có một bộ khung pháp lý và chính sách toàn diện và được xây dựng kỹ càng bao quát nhiều vấn đề có liên quan đến việc thực hiện REDD+. Bộ khung này dựa trên một hệ thống cấp 8 Xem các kiến nghị của Cơ quan tư vấn khoa học, kỹ thuật và công nghệ cho Công ước về Đa dạng sinh học, phiên họp16 XVI/7 tại www.cbd.int/recommendation/sbstta/?id=13056 9 Xem www.vietnam-redd.org về các thông tin cập nhật. Kế hoạch đó là thiết lập lộ trình về các biện pháp đảm bảo an toàn thực thi REDD+. 10 Xem ví dụ về báo cáo UN-REDD (2012) “Bài học kinh nghiệm: Giai đoạn I Chương trình UN-REDD Việt Nam”; xem báo cáo của Nguyễn và đồng sự (2010) “Đánh giá và kiểm chứng quy trình tham vấn đồng thuận miễn phí, được báo trước và được cung cấp thông tin - FPIC theo chương trình UN-REDD được thực hiện tại tỉnh Lâm Đồng, Việt Nam”.
11. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 7 bậc các luật, các nghị quyết, các quyết định, các nghị định và các thông tư.11 Bộ khung này quy định cách phân loại và sử dụng rừng, việc giao đất gồm giao đất nông nghiệp và đất rừng, việc chi trả cho các dịch vụ môi trường rừng (DVMTR), công tác bảo vệ môi trường, quá trình chuyển đổi các lâm trường quốc doanh (LTQD), công tác quản lý rừng cộng đồng (QLRCĐ) và việc phát triển diện tích rừng trồng. Một trong những văn bản nổi bật nhất được ban hành gần đây chính là Chiến lược Phát triển Lâm nghiệp, 2006 – 2020 (dựa theo Quyết định số 18/2007/QĐ-TTg năm 2007 của Thủ tướng Chính phủ). Một số các khung pháp lý quan trọng khác như các khung pháp lý liên quan đến công tác phát triển kinh tế-xã hội và giảm nghèo mặc dù không được trình bày ở đây cũng có những khía cạnh liên quan đến ngành lâm nghiệp. Ngoài ra còn có tài liệu chiến lược dài hạn về đa dạng sinh học. Trong phần này chúng ta sẽ quan tâm sâu đến các khía cạnh của khung pháp lý và chính sách liên quan đến các yếu tố đảm bảo an toàn của REDD+, thay vì REDD+ nói chung. Các chủ đề như thực trạng việc điều tra và giám sát rừng, hoặc các quyền tài phán chồng chéo nhau gây ra những thách thức cho việc thiết lập mức phát thải tham chiếu (REL) và việc thực hiện hệ thống giám sát - báo cáo - kiểm chứng (MRV) sẽ không được đè cập đến trong báo cáo này. Tuy vậy, độc giả sẽ được giới thiệu qua về một báo cáo tổng quan tốt được Tổ chức Luật phát triển Quốc tế (IDLO) xây dựng vào tháng 11/2011 về quá trình chuẩn bị sẵn sàng về mặt pháp lý của Việt Nam chuẩn bị thực hiện REDD+: “Chuẩn bị sẵn sàng về pháp lý để thực hiện REDD+ tại Việt Nam: Nghiên cứu quốc gia”. Phần báo cáo này tập trung vào các kết quả phát hiện và các kết quả phân tích của báo cáo này.12 Tham chiếu nhiệm vụ của đợt tư vấn này đòi hỏi có phần phân tích “pháp luật quốc gia, các chính sách, quy định và chiến lược liên quan đến người bản địa hoặc người dân tộc thiểu số, việc sử dụng và sở hữu đất đai, quản lý nguồn tài nguyên thiên nhiên, tài nguyên rừng, các quá trình có sự tham gia và tham vấn (ví dụ như luật về rừng, các chính sách về sử dụng và sở hữu đất, kế hoạch quản lý rừng và đất đai, quy trình tham vấn có sự tham gia).” Với việc có hàng trăm văn bản pháp lý liên quan đến lĩnh vực sử dụng đất và rừng, và phần nhiều các văn bản đó được ban hành trong vòng 05 năm trở lại đây, Tư vấn trong một khoảng thời gian có hạn không thể tiến hành phân tích sâu mà chỉ có thể đưa ra một phần phân tích tổng quan. Phần dưới đây nêu lên các chính sách về dân tộc thiểu số. 2.1 Các khung pháp lý về rừng và đất rừng Việc có một hệ thống toàn diện tất cả các luật, các nghị quyết, các nghị định, các quyết định, các thông tư và các văn bản hướng dẫn liên quan đến ngành lâm nghiệp là rất đáng khen ngợi và cho thấy sự quan tâm của Chính phủ Việt Nam trong việc đảm bảo các khung chính sách và pháp lý phù hợp đối với việc phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, việc có một số lượng lớn các văn bản nói trên cũng đồng nghĩa với việc đôi khi giữa các văn bản pháp lý không có sự cố kết, bởi vì các sắc lệnh và các văn bản điều chỉnh luật được các cơ quan cấp bộ và cấp sở khác nhau ban hành. Ngoài ra, tất cả các quyết định hướng đến các cộng đồng cấp xã phải được phân tích và thực hiện bởi một số ít cán bộ cấp xã trong điều kiện họ không được trang bị thông tin một cách đầy đủ. Ví dụ, tại Quảng Bình, mặc dù là một trong những tỉnh có độ che phủ rừng cao nhất Việt Nam, song tại cấp xã không có cán bộ chuyên trách về lâm nghiệp. Có xu hướng diễn ra tình trạng “quản lý quá mức” trong các lĩnh vực đất đai và rừng tại Việt Nam với nhiều điều chồng chéo và/hoặc nhiều điều trái ngược có thể gây ra sự nhầm lẫn và để lại quá nhiều khoảng trống trong việc diễn giải các văn bản pháp lý có liên quan. Ví dụ, Luật Đất đai 2003 theo dự kiến sẽ được điều chỉnh trong năm 2013 - Phản hồi của Quốc hội Việt Nam về vấn đề này cho biết có một số vấn đề cần có các giải pháp cấp bách: Ông Nguyễn Văn Giàu - Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội cho biết có có quá nhiều sự mâu thuẫn, không ổn định 11 Xem thông tin tổng quan về hệ thống các văn bản pháp lý của Việt Nam tại Phụ lục 5. Ngoài ra có một số ít các văn bản pháp lý về đất đai, lâm nghiệp và biến đổi khí hậu tại Việt Nam được trình bày trong Phụ lục này. 12 Một báo cáo khác của Vu Long và Vu T. Phuong (2011).
12. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 8 và không khả thi trong Luật đất đai và hơn 20 văn bản pháp lý khác có liên quan đến các quy định về đất đai. Trong quá khứ, các quy định pháp lý không phù hợp về quy hoạch và sử dụng đất đai đã dẫn đến việc nhiều lô đất bị bỏ hoang, trong khi nhiều người nông dân có diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi không tìm ra được các cách thức tạo thu nhập nào khác.13 Sự phức tạp đối với các khía cạnh pháp lý và chính sách khác nhau liên quan đến đất đai và rừng cũng đồng nghĩa với việc các cộng đồng địa phương gần như không có cơ hội để tự tìm hiểu rõ về các luật và chính sách ảnh hưởng đến họ nhiều nhất. Vì vậy, cả hai yếu tố “sự tham gia của các bên liên quan” và “tính minh bạch” - các yêu cầu quan trọng của các vấn đề đảm bảo an toàn của REDD+ - có thể dễ dàng bị bỏ qua khi các cán bộ địa phương tự diễn giải các quy trình “theo cách của mình” hoặc đơn giản hơn là làm theo các chỉ đạo của các cấp trực tiếp cao hơn (cấp huyện hoặc cấp tỉnh). Vấn đề càng khó hơn khi cấp xã là cấp cuối cùng trong các cấp hành chính, chứ không phải là cấp thôn bản. Do đó, dù rằng Nghị định gần đây nhất (2007) về “dân chủ cơ sở” ở cấp xã (Pháp lệnh về Thực hiện dân chủ ở cấp xã, số 34/2007/PL- UBTVQH11) có cho phép người dân đưa ra ý kiến về một số chủ đề nhất định trước khi các ban ngành chức năng (thường là cấp huyện hoặc cấp tỉnh) đưa ra các quyết định cuối cùng, song điều này cũng không đồng nghĩa với việc các cộng đồng sẽ có nhiều tiếng nói quyết định ảnh hưởng đến các kế hoạch sử dụng đất và rừng tổng thể của xã nơi họ đang sinh sống. Có lẽ về khía cạnh pháp lý, điều quan trọng nhất đó là quyền sở hữu thực tế của tất cả các diện tích rừng vẫn chính thức thuộc về toàn dân Việt Nam và được đại diện bởi Nhà nước Việt Nam. Nhà nước thay mặt nhân dân quản lý đất và là người ra quyết định cuối cùng về việc phân loại, rà soát lại và giao đất giao rừng theo quy định được nêu tại các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Như vậy, khi nói đến “các chủ rừng", điều này có nghĩa là chúng ta đang nói đến những người đã được giao quyền sử dụng đất lâm nghiệp, thường là trong một khoảng thời gian là 50 năm. Nếu đối tượng được giao đất lâm nghiệp là hộ gia đình, thì diện tích đất lâm nghiệp mà hộ gia đình đó được giao tối đa là 30 ha (về cơ bản, nếu hộ gia đình không có đất nông nghiệp). Tuy nhiên, hiện vẫn chưa có tài liệu nào hướng dẫn về việc xác định số đất lâm nghiệp có thể sẽ được giao cho cộng đồng. Cuối cùng, Nhà nước có thể thu hồi lại đất rừng nếu nó không được sử dụng phù hợp với kế hoạch sử dụng đất và rừng của xã và huyện. Việc này sẽ là vấn đề đặc biệt khó khăn trong trường hợp tập quán sử dụng đất của các đồng bào dân tộc thiểu số sẽ ảnh hưởng đến các hình thức sử dụng đất khác nhau thay vì các hình thức được ghi nhận trong các tài liệu pháp lý khác nhau về bảo vệ và phát triển rừng (ví dụ: xác định các khu vực cộng đồng bỏ hoang phục vụ cho hệ thống canh tác nương rẫy).14 Sự phát triển của các chính sách lâm nghiệp của Việt Nam đã trải qua một quá trình tách ra khỏi các khu rừng tập trung chịu sự quản lý của nhà nước mà theo đó, đến năm 1989, 70% diện tích đất rừng đã được quản lý bởi các lâm trường quốc doanh (LTQD). Với Nghị quyết của Bộ Chính trị số 28-NQ/TW (2003) và Nghị định 200/2004, Chính phủ Việt Nam đã thể hiện sự sẵn sàng để cải cách hệ thống các LTQD. Ý tưởng đó là cải cách các LTQD sao cho số lượng và quy mô của chúng giảm xuống đến mức hiệu quả về mặt kinh tế và từ đó giúp các LTQD sau cải cách sẽ hoạt động có lợi nhuận. Tốc độ cải cách LTQD diễn ra không giống nhau tại các địa phương, và Quảng Bình dường như là một tỉnh có số lượng khá lớn các LTQD hiện nay đang kiểm soát các diện tích đất rừng trên toàn tỉnh. Nhiều vấn đề đã phát sinh gắn với việc cải cách LTQD tại các địa phương, và một số vấn đề trong đó có thể gây ảnh hưởng đến các biện pháp đảm bảo an toàn khi thực thi REDD+ (xem phần thảo luận trong đoạn 5.1 dưới đây). Nghị định 23/2006 về thi hành luật bảo vệ và phát triển rừng vẫn ủng hộ các LTQD khi đề cập đến việc "Những khu rừng sản xuất tập trung, liền vùng, liền khoảnh thì ưu tiên giao, cho thuê cho các tổ chức thuộc các thành phần kinh tế để sản xuất kinh doanh lâm nghiệp". Điều này dẫn đến một trong những vấn đề hóc búa và lâu dài trong quá trình giao đất giao rừng cho các hộ gia đình và cộng đồng địa phương: tất cả các đối tượng này (quá) thường xuyên được giao đất rừng với chất lượng thấp. Quảng Bình cũng không phải là một ngoại lệ. 13 14 Xem báo cáo của Nguyen Quang Tan, Nguyen Van Chinh và Vu Thu Hanh (2008) “Quyền theo luật pháp và phong tục về rừng và ý nghĩa quản trị của những quyền này: Trường hợp của Việt Nam.” IUCN. Hà Nội.
13. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 9 Tính đến năm 2004, và cùng với việc ban hành Luật bảo vệ và phát triển rừng sửa đổi, lần đầu tiên đất rừng có thể được phân bổ một cách hợp pháp cho các nhóm hộ gia đình và các cộng đồng. Các cá nhân (bao gồm cả người Việt Nam định cư ở nước ngoài) và các hộ gia đình, các lực lượng vũ trang, các Ban quản lý rừng phòng hộ (BQLRPH) và rừng đặc dụng (BQLRĐD), các tổ chức kinh tế tư nhân hoặc nhà nước và các viện nghiên cứu là các thực thể khác đủ điều kiện để được giao đất giao rừng từ trước đến này. Trong khi việc quá trình giao đất cho toàn bộ cộng đồng đã được thể hiện trong các điều luật chính là một bước đột phá đối với các khái niệm và các phương pháp tiếp cận về quản lý rừng cộng đồng, tuy nhiên, các cộng đồng lại không ở cùng một vị thế với các thực thể khác. Điều 05 của Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 đã xác định bảy loại "chủ rừng", nhưng cộng đồng không nằm trong số bảy “chủ rừng” nói trên. Nếu một cộng đồng được cấp ("được giao") đất rừng, họ không có những quyền lợi giống như bảy "chủ rừng" nói trên. Đó là, đất rừng cộng đồng không thể được phân chia, chuyển nhượng, thế chấp, cho thuê và các hoạt động tương tự. Hơn nữa, các "chủ sở hữu" cộng đồng vẫn phải có nghĩa vụ tuân theo rất nhiều quy tắc và quy định khác nhau khiến họ không có nhiều thời gian tham gia vào việc ra quyết định và xác định lợi ích của địa phương. Như đã đề cập ở trên, để ổn định việc quản lý và sử dụng rừng, đất lâm nghiệp có thể được giao với thời hạn 50 năm dưới hình thức Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, hay còn được gọi là Sổ Đỏ. Hình 2 dưới đây được sao chép từ Nghiên cứu chuẩn bị sẵn sàng về pháp luật thực hiện REDD+ của IDLO (2011) thể hiện tình hình phân bố đất rừng hiện nay tại Việt Nam. Biểu đồ hình tròn thể hiện sự khác biệt đối với Quảng Bình, do rất nhiều đất rừng hiện được quản lý bởi các BQLRPH và BQLRĐD và bởi các LTQD (nay dưới hình thức các công ty trách nhiệm hữu hạn lâm công nghiệp). Tại thời điểm viết báo cáo này, tác giá không thể có được một cái nhìn tổng quan về số lượng đất rừng đã được giao cho các hộ gia đình trên địa bàn tỉnh, mặc dù theo ước đoán con số này chiểm khoảng 75.000 ha trong số tổng số 669.130 ha (bao gồm diện tích đất trống được phân loại là đất lâm nghiệp). Luật Bảo vệ và phát triển rừng, cộng với một số quyết định khác (đặc biệt là Quyết định số 178/2001 về công thức chia sẻ lợi ích, Quyết định số 23/2006 về giao đất giao rừng theo Luật lâm nghiệp năm 2004, Quyết định số 186/2006 về các quy định về quản lý rừng, và gần đây nhất Quyết định số 99/2010 về chi trả dịch vụ môi trường rừng) quy định các loại lợi ích mà hộ gia đình và cộng đồng có thể thu được từ các sản phẩm từ rừng và đất rừng. Một lần nữa, các loại lợi ích cho các cộng đồng vẫn chưa được thể hiện rõ ràng như trong trường hợp của các hộ gia đình cá nhân. Các yếu tố phức tạp bao gồm việc rừng phục vụ mục đích sản xuất hay phòng hộ, liệu "chủ rừng" cũng là chủ đầu tư hay không, hoặc liệu Nhà nước đã tham gia hỗ trợ đầu tư phát triển rừng hay không. Tóm lại, những quy tắc và quy định nói trên quá phức tạp khiến nhiều người cảm thấy không chắc chắn về các loại quyền sử dụng và lợi ích mà họ có thể nhận được từ việc quản lý rừng tự nhiên, và do đó người dân chủ yếu quan tâm đến việc trồng rừng ngắn hạn với các loài cây như keo. Với các loài cây ngắn hạn, họ biết sau đó họ có thể có được các lợi ích kinh tế rõ ràng trong vòng mười năm dựa trên các khoản đầu tư của mình. Ngoài các lợi ích chắc chắn từ trồng cây ngắn hạn, không có điều gì chắc chắn về những điều khác.
14. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 10 Hình 2: Giao đất giao rừng theo các bên liên quan: Việt Nam, 2010 (của IDLO, 2011) Do biểu đồ này thể hiện sự phân bố đất lâm nghiệp của toàn bộ Việt Nam, nên biểu đồ này không thể thể hiện sự khác biệt lớn tồn tại giữa các tỉnh Giao đất lâm nghiệp chắc chắn gắn liền với khái niệm về quản lý rừng cộng đồng (QLRCĐ) ở các nước như Việt Nam, nơi có truyền thống lâu đời về QLRCĐ, đặc biệt là giữa các nhóm dân tộc thiểu số. Mối quan tâm về lâm nghiệp cộng đồng (LNCĐ) tại Việt Nam có từ cuối những năm 1990. Tuy nhiên, thật không may, sau hơn một thập kỷ tổ chức các cuộc thảo luận đa cấp, trong đó có một nhóm công tác cấp quốc gia được phê duyệt chính thức, và các hoạt động thí điểm ở cấp địa phương ở các tỉnh khác nhau, LNCĐ vẫn chỉ mới dừng lại ở cấp độ thí điểm tại Việt Nam. Quyết định số 106/2006/QĐ-BNN tháng 11 năm 2006 của Bộ NN&PTNT là cơ sở để thực hiện các nỗ lực thí điểm lớn đầu tiên về LNCĐ, được thực hiện tại 40 xã của 10 tỉnh trong giai đoạn 2006-2009 với các kết quả hỗn hợp rõ ràng. Sau giai đoạn I, giai đoạn II của hoạt động thí điểm LNCĐ đã được Bộ NN&PTNT phê duyệt ngay trong tháng 4 năm 2012 và kéo dài đến cuối năm 2013 (Quyết định 717/QD-BNN). Giai đoạn II của hoạt động thí điểm LNCĐ đang được thực hiện tại 09 tỉnh (không bao gồm Quảng Bình). Giữa Bộ NN&PTNT và Tổng cục Lâm nghiệp Việt Nam không có sự đồng thuận về những mong muốn đối với LNCĐ - hiện có cả những người ủng hộ và không ủng hộ các ý tưởng về LNCĐ (thông tin trao đổi cá nhân). Nhiều lý do được đưa ra tại sao không nên “phổ biến” LNCĐ tại Việt Nam, chủ yếu liên quan đến niềm tin rằng các cộng đồng không ở vào vị thế có thể bảo vệ rừng, nhất là khi họ không có tư cách chính thức có thể cho phép họ phạt hoặc bắt giữ các đối tượng xâm phạm vào rừng. Những phản hồi này được các xã và cán bộ kiểm lâm từ Chi cục Kiểm lâm đưa ra. Một lý do chính không được nêu lên - lý do này tạo ra một khoảng trống lớn trong việc đảm bảo các yếu tố đảm bảo an toàn của REDD+ - đó là sự thiếu tin tưởng của các cán bộ vào khả năng quản lý rừng của các cộng đồng dân tộc thiểu số. Với rất ít sự tin tưởng, người dân bản địa và cộng đồng địa phương gần như khó có thể tham gia vào các hoạt động bảo vệ rừng như đã được đề cập trong các biện pháp đảm bảo an toàn của REDD+, bảo vệ, cũng như khó có thể thu được các lợi ích từ việc thực hiện REDD+. Như vậy, tương lai của LNCĐ cũng liên quan trực tiếp đến tương lai của REDD+ ở Việt Nam, nhưng có rất ít các bên liên quan nhìn nhận việc này theo cách này. Các mối quan hệ giữa cộng đồng địa phương đối với đất rừng đã bị ảnh hưởng bởi hai chương trình trồng rừng lớn được thực hiện trong quá khứ: Chương trình 327 được thực hiện trong những năm 1990 (Quyết định 327 ban hành năm 1992) và Chương trình 66115 kéo dài từ 1998 15 Còn được biết đến với tên gọi Chương trình trồng 5 triệu ha rừng; Nghị quyết gốc được Quốc hội thông qua vào tháng 12 năm 1997 (08/1997/QH10); Quyết định đi kèm được ban hành vào tháng 07 năm 1998: Quyết định 661/QD-TTg. Cần lưu ý, bao gồm nghị quyết gốc, hiện có 07 văn bản pháp lý liên quan đến
15. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 11 đến 2010 (số hiệu của các chương trình được lấy theo số hiệu của Quyết định có liên quan). Trong quá trình thực hiện cả hai chương trình được thực hiện trên toàn quốc, người dân địa phương đã được cung cấp một lượng nhỏ tiền (50.000 đồng/ha/năm theo Chương trình 327, lên đến 100.000 đồng/ha/năm theo Chương trình 661) để bảo vệ và thậm chí để trồng rừng (việc trồng rừng thường được thực hiện theo hình thức độc canh dựa trên các hợp đồng với các LTQD đã nhận được một số lượng lớn ngân sách nhà nước theo các Chương trình 327 hoặc 661). Phụ nữ và đàn ông tại các thôn bản không được xem là những người quản lý rừng hoặc là các đối tác trong quản lý rừng mà là công nhân lâm nghiệp hợp đồng với một đơn vị quản lý rừng lớn hơn và được trả tiền công dựa theo quá trình lao động của họ. Sự khác biệt giữa việc người dân địa phương được giao đất rừng hoặc được cung cấp một hợp đồng quản lý đất rừng là một điều rất quan trọng gắn với lợi ích về REDD+. Ví dụ, nếu là những đối tượng được ký hợp đồng để trồng rừng, chỉ nhận được khoản thanh toán cho công lao động của họ từ một chủ rừng lớn hơn, thì gần như chắc chắc các biện pháp đảm bảo an toàn của REDD+ khó có thể mang lại các lợi ích đầy đủ cho các cộng đồng địa phương, mà chủ yếu chỉ mang lại các lợi ích cho các tổ chức lớn hơn. Hiện đang có những xung đột phát sinh tại Quảng Bình giữa người dân địa phương và các LTQD liên quan đến việc chia sẻ các lợi ích trong quá trình thực hiện các chương trình như Chương trình 661 (xem phần 5.1 dưới đây). Mặc dù vẫn có những thách thức trong việc thực hiện Chương trình 661, song nó vẫn cung cấp những bài học kinh nghiệm có giá trị cho Việt Nam liên quan đến hệ thống chia sẻ lợi ích. Việc phát triển hệ thống chia sẻ lợi ích khả thi trong lĩnh vực lâm nghiệp đã nhận được rất nhiều sự quan tâm của Bộ NN&PTNT, và đã được coi là một lĩnh vực ưu tiên đối với Kế hoạch Hành động quốc gia về REDD+. Các quy định pháp luật trước đây về chia sẻ lợi ích đất rừng đã được ban hành từ năm 2001 (Quyết định 178/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ). Quyết định được ban hành năm 2001 và sau đó là thông tư thực hiện được ban hành trong năm 2003 (Thông tư liên tịch 80/2003/TTLT/BNN-BTC) chưa bao giờ được áp dụng thực sự trong thực tế vì hầu như không ai có thể hiểu rõ Quyết định hoặc Thông tư hướng dẫn!16 Trong năm 2010, một báo cáo quan trọng đã được Bộ NN&PTNT xây dựng về hệ thống chia sẻ lợi ích thuộc chương trình UN-REDD với sự hỗ trợ sau đó của GTZ.17 Chính phủ cũng đã triển khai thí điểm chi trả DVMTR tại hai tỉnh có dự án thủy điện lớn: Sơn La và Lâm Đồng (tỉnh Lâm Đồng là tỉnh thí điểm UN-REDD+ Giai đoạn I) Theo nội dung chi trả DVMTR, các công ty cung cấp nước hoặc các đơn vị vận hành đập nước phải trả tiền nộp vào Quỹ bảo vệ và phát triển rừng của quốc gia hoặc của cấp tỉnh (được thành lập theo Nghị định 05/2008/NĐ-CP năm 2008) hoặc phải ký hợp đồng chi trả DVMTR trực tiếp với các chủ rừng. Chính phủ đã phát triển một hệ thống chi trả (theo dự đoán là phức tạp) dựa trên các biến trọng được gọi là các yếu tố K (Thông tư 80/2011/TT-BNNPTNT của Bộ NN&PTNT), và liên quan đến các loại hình dịch vụ và các loại rừng.18 Hiện tại đang có các cuộc thảo luận về việc xây dựng các hệ số R áp dụng cho các chương trình chi trả về REDD+. Ý tưởng, và sự chú ý đến từng chi tiết, liên quan đến việc xây dựng một hệ thống chia sẻ lợi ích phù hợp đối với Việt Nam là rất ấn tượng. Tuy nhiên, một lần nữa, xu hướng chung có thể nhận thấy đó là chương trình này quá phức tạp khiến các cộng đồng địa phương không thể hiểu rõ và đòi hỏi quyền lợi của họ, và các cán bộ xã sẽ khó có thể giúp đỡ họ trong việc hiểu và áp dụng thực hiện hệ thống chia sẻ lợi ích nói trên! Với Luật Lâm nghiệp được ban hành năm 2004, kết hợp với các quyết định về chuyển đổi, cải cách LTQD, điều này có nghĩa là nhiều đất rừng hơn so với trước đây có thể được cho các hộ gia đình. Ngoài ra, như đã nói, đây là một đạo luật mang tính bước ngoặt cho phép giao đất giao rừng ở trên cấp hộ gia đình. Việc này về sau chính là cớ sở để ban hành các quyết định, thông chương trình 661, bao gồm 02 văn bản điều chỉnh và 03 thông tư. Điều này cho thấy “thực trạng” quá phức tạp liên quan đến hệ thống quy định và pháp lý của Việt Nam. 16 Xem báo cáo của Wode và Bảo Huy (2009) Nghiên cứu thực trạng lâm nghiệp cộng đồng tại Việt Nam, trang 11. 17 UN-REDD (2010) Thiết kế hệ thống phân phối lợi ích tuân thủ theo REDD cho Việt Nam. Tuy nhiên, công việc trong báo cáo này được hoàn thành trước khi các quyết định chủ chốt được đưa ra tại COP 16, Cancun. 18 Có lẽ có thể dự đoán rằng trước khi các hệ số được áp dụng trên thực tế, mức lợi ích có thể đến được với hộ gia đình quá nhỏ và do đó mối quan tâm đến bảo vệ rừng cũng sẽ ở mức nhỏ! Xem báo cáo CIFOR số 75, Bối cảnh REDD+ tại Việt Nam: Nguyên nhân, tác nhân và các tổ chức (2012: 17 – 19).
16. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 12 tư mới mô tả một cách khác nhau về việc đất rừng nên được phân bổ và giao như thế nào. Một quyết định quan trọng đã được ban hành đó là Quyết định 38/2007/QĐ-TTg về sắp xếp hành chính đối với giao đất giao rừng. Có lẽ Thông tư 38 có thể được dùng như là một ví dụ điển hình về một số những mâu thuẫn vốn có trong các quy định về rừng/đất rừng tại Việt Nam. Một mặt, Thông tư 38 ủng hộ sự tham gia của các hộ gia đình và cộng đồng, nhưng mặt khác nó đòi hỏi sự tham gia của một đơn vị tư vấn lâm nghiệp bên ngoài do UBND huyện chỉ định để tiến hành kiểm kê chi tiết đất lâm nghiệp được giao cho các thực thể khác nhau. Ý định tích cực ở đây đó là dừng lại các hoạt động giao đất giao rừng đã diễn ra nơi "rừng" trên đất rừng đã biến mất từ lâu (tức là, hầu hết các hộ đã được giao "đất trống"). Như vậy, trong khi người dân địa phương được mời tham gia vào các hoạt động giao đất giao rừng, đồng thời họ cũng như chính quyền địa phương sẽ không có đủ khả năng để thuê tư vấn để thực hiện kiểm kê rừng "một cách khoa học", và điều này sẽ không đảm bảo rằng người dân được giao đất rừng đủ chất lượng như yêu cầu. Do đó, mức độ thực hiện Thông tư 38 vẫn đang là một câu hỏi mở. Gần đây, Thông tư liên tịch số 07/2011/TTLT/BNNPTNT-BTNMT ban hành vào tháng Giêng năm 2011, trong số các vấn đề khác, đã tiến hành cập nhật nội dung của Thông tư 38, và cố gắng tạo sự gắn kết hơn giữa Bộ NN&PTNT và Bộ TNMT trong công tác giao đất giao rừng. Liệu Thông tư này có ảnh hưởng nhiều tới những gì xảy ra ở cấp địa phương hay không vẫn là một câu hỏi mở. Một vấn đề pháp lý có ý nghĩa quan trọng ảnh hưởng đến việc thực hiện REDD+ đó là việc "cộng đồng" hoặc thôn bản là một thực thể được công nhận theo Luật Lâm nghiệp năm 2004, nhưng theo Bộ luật Dân sự năm 2005, "cộng đồng" không được coi là một pháp nhân, có nghĩa là họ không thể chính thức tham gia ký kết các hợp đồng và cũng không có tài khoản ngân hàng. Điều này có thể trở thành một trở ngại ảnh hưởng đến việc đảm bảo đủ điều kiện để các cộng đồng được nhận các khoản thanh toán từ REDD+ và/hoặc các lợi ích khác. Mặc dù hầu hết mọi người ở cấp địa phương sẽ không nhận ra điều này, song các cộng động có thể giải quyết vấn đề này bằng cách làm theo Nghị định 151/2007/NĐ-CP về việc thành lập hợp tác xã. Nghị định này không cấm người dân thành lập hợp tác xã và sau đó mở một tài khoản ngân hàng nếu cần thiết ví dụ như để nhận được các khoản thanh toán về REDD+. Trên tất cả, khung pháp lý về lâm nghiệp liên quan đến REDD+ nhấn mạnh đến việc quản lý phân cấp và ủy thác đối với đất lâm nghiệp đã được xây dựng sẵn, song việc thực hiện vẫn chủ yếu từ trên xuống và thường thiếu đi sự nhận thức đầy đủ hoặc thiếu đi các cán bộ có năng lực tại các cấp thực hiện. Thậm chí người dân các thôn bản nhận thức ít hơn về các quyền lợi và các quyền mà họ được phép khẳng định. Hơn nữa, mặc dù các dòng ngân sách đã được xác định ở cấp quốc gia trông có vẻ ấn tượng (ví dụ Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng được thiết lập với 100 tỉ đồng), nhưng đến lúc các dòng ngân sách này được phân bổ về đến các cấp địa phương, số tiền còn lại quá ít không đủ khả năng khuyến khích, thúc đẩy người dân “bảo vệ và phát triển” rừng. Do đó, có rất nhiều khoảng trống lớn cần được lấp đầy nhằm khiến cho khung pháp lý thực hiện các biện pháp đảm bảo an toàn REDD+ mang tính hỗ trợ hơn đối với những người thực hiện ở các cấp thực hiện. Một vấn đề quan trọng nhất ở đây đó là vấn đề quyền sử dụng đất rừng, bao gồm việc làm thế nào để đảm bảo rằng các cộng đồng được xác nhận là một thực thể pháp lý, làm thế nào để tránh việc bị bỏ sang một bên dưới hình thức hợp đồng giao khoán đất rừng, và làm thế nào để đảm bảo rằng các cộng đồng dân tộc thiểu số không tiếp tục bị tách ra khỏi các khu vực đất rừng truyền thống của họ (xem phần 2.2 dưới đây). Cuối cùng, hàng loạt các tài liệu pháp lý chi tiết về quản lý rừng hiện không tạo ra sự minh bạch trong quản trị rừng - thay vào đó, cho phép sự không minh bạch xảy ra, bởi vì các tài liệu pháp lý này cho phép các cán bộ ở các cấp khác nhau diễn giải các tài liệu pháp lý một cách tự do theo cách hiểu riêng của từng người. Mặc dù đã có quyết định về chuyển đổi cải cách các LTQD, song hiện không có cơ sở pháp lý nào ngăn cản các LTQD, khi thực hiện REDD+, tiếp tục kiểm soát các khu vực đất rừng lớn nhất và có chất lượng tốt nhất (bao gồm đất trồng rừng) hoặc thu được các lợi ích không đồng đều thông qua các hợp đồng giao khoán bảo vệ rừng. Hiện đã có
17. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 13 nhiều tiếng nói lo ngại rằng các LTQD sẽ có thể sử dụng REDD+ như là một phương tiện để kiện toàn, thay vì từ bỏ, việc quản lý các khu vực rừng sản xuất tốt nhất của Việt Nam.19 2.2 Khung chính sách và pháp lý về dân tộc thiểu số và việc áp dụng thực hiện Về mặt Hiến pháp (Hiến pháp 1992, được sửa đổi năm 2001), Việt Nam được công nhận là một xã hội đa dân tộc và tất cả các nhóm dân tộc đều bình đẳng trước pháp luật và được bảo vệ không bị phân biệt đối xử.20 Thống kê dân số năm 2009 liệt kê ra 53 nhóm dân tộc thiểu số cộng với nhóm dân tộc Kinh là nhóm dân tộc thứ 54 song không có sự công nhận pháp lý về việc nhóm nào là nhóm dân tộc bản địa/thiểu số của Việt Nam. Nhiều khía cạnh pháp lý được trình bày ở phần trước đi thẳng vào vấn đề bảo đảm vấn đề sinh kế của các nhóm cộng đồng dân tộc thiểu số tại Việt Nam và đảm bảo các cơ hội để họ có thể hưởng lợi từ việc thực hiện REDD+. Các vấn đề về suy trì độ che phủ rừng và sinh kế của các nhóm dân tộc thiểu số bện vào nhau khá mạnh mẽ tại Việt Nam. Trong lịch sử và cho đến thời điểm hiện tại, nhóm người phụ thuộc vào rừng mạnh nhất chính là các nhóm đồng bào người dân tộc thiểu số. Không may, nhiều chính sách được thiết kế với ý tưởng tốt hướng đến việc hỗ trợ các cộng đồng dân tộc thiểu số trên thực tế lại hướng họ vào mối quan hệ dựa vào trợ cấp xã hội với Nhà nước (Xem Hộp 1 dưới đây). Một trong những hy vọng chính để thay đổi xu hướng này chính là LNCĐ. Lâm nghiệp cộng đồng có tiềm năng rất lớn mang lại an ninh sinh kế tốt hơn cho cộng đồng dân tộc thiểu số sống phụ thuộc vào rừng nếu so sánh với nhiều chính sách khác trong quá khứ và trong hiện tại được xây dựng với mục đích hỗ trợ các cộng đồng dân tộc thiểu số. Việt Nam đã tham gia vào một trong các điều ước quốc tế quan trọng về quyền con người liên quan đến nhóm người bản địa/các nhóm dân tộc thiểu số: Công ước Quốc tế về xóa bỏ phân biệt chủng tộc. Việt Nam gia nhập Công ước này vào năm 1982 và đã đồng ý cam kết thực hiện các điều khoản và các quy định của Công ước này, bao gồm sự cần thiết phải báo cáo về việc Việt Nam tuân thủ các điều khoản của Công ước này như thế nào. Hiện có thêm 2 công ước quốc tế khác đặc biệt đề cập đến người dân bản địa: Công ước về Đa dạng sinh học năm 1992 mà Việt Nam là một thành viên từ năm 1993, và Công ước về các dân tộc và các bộ lạc bản địa của các quốc gia độc lập của Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) (Công ước kỹ thuật 169, có hiệu lực năm 1989), Việt Nam chưa ký Công ước này. Công ước 169 công nhận sự cần thiết phải chú ý tới các quyền con người của các nhóm dân tộc và các bộ lạc bản địa. Tuy nhiên, đến nay chỉ mới có 20 quốc gia đã phê chuẩn Công ước này. Liên quan đến các công ước cơ bản về quản trị và kỹ thuật nói chung của ILO, Việt Nam chỉ mới phê chuẩn một số ít công ước của ILPO - 19 công ước trong tổng số 177 công ước.21 Công ước về đa dạng sinh học có một điều khoản chính nhấn mạnh về người dân bản địa - 8(j) đề cập đến việc: tôn trọng, bảo tồn và duy trì kiến thức, các cải tiến và các tập tục của người dân bản địa và các cộng đồng địa phương có các lối sống truyền thống phù hợp với công tác bảo tồn và sử dụng bên vững đa dạng sinh học và khuyến khích việc áp dụng rộng rãi hơn với sự chấp thuận và tham gia của những người là chủ sở hữu các kiến thức, các cải tiến và các tập tục nói trên và khuyến khích việc chia sẻ công bằng các lợi ích phát sinh từ việc sử dụng kiến thức, các cải tiến và các tập tục nói trên. Điều khoản này cũng được đề cập lại trong các nội dung liên quan đến các biện pháp đảm bảo an toàn thực hiện REDD+. Việt Nam là một trong 144 quốc gia bỏ phiếu phê chuẩn Tuyên bố về Quyền của người dân bản địa của tổ chức Liên Hợp Quốc (UNDRIP) tại phiên họp của Hội đồng LHQ vào tháng 09 năm 2007. UNDRIP tuy là một tuyên bố của LHQ song không mang tính ràng buộc về mặt pháp lý. 19 Về một tài liệu chung đề cập đến các rủi ro của việc tái tập trung quản trị rừng theo REDD+, xem tài liệu của Phelps và đồng sự (2010) “Liệu REDD+ có đe dọa đến việc tái tập trung quản trị rừng hay không?” Tạp chí Khoa học, Số 328, 16/4/2010. 20 Hiến pháp Việt Nam, Điều 5. 21 Nhìn chung, các nước ASEAN đang tụt lại phía sau so với các tiêu chuẩn quy định của Công ước ILO, do vậy, Việt Nam không “tụt lại sau” so với các quốc gia láng giềng.
18. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 14 Tuy nhiên, nhiều bên có thể tranh luận rằng nội dung của Tuyên bố này tập trung vào người dân bản địa chỉ là sự phản ánh lại các điều khoản đã được nêu ra trong hàng loạt các hiệp ước và hiệp định quốc tế khác về quyền con người. Điều 26 của UNDRIP liên quan rõ ràng nhất đến các vấn đề về đất đai, được nêu như sau: 1. Người dân bản địa có quyền đối với đất đai, lãnh thổ và các nguồn tài nguyên mà họ đã sở hữu, chiếm dụng hoặc sử dụng hoặc thu được một cách truyền thống. 2. Người dân bản địa có quyền sở hữu, sử dụng, phát triển và kiểm soát đất đai, lãnh thổ và các nguồn tài nguyên mà họ có được vì lý do sở hữu truyền thống hoặc các hính thức chiếm giữ và sử dụng truyền thống khác, cũng như đất đai, lãnh thổ và các nguồn tài nguyên mà họ thu được theo các hình thức khác. 3. Các quốc gia sẽ công nhận về mặt pháp lý và bảo vệ đất đai, lãnh thổ và các nguồn tài nguyên. Việc công nhận này sẽ được thực hiện với sự tôn trọng các tập tục, truyền thống và các hệ thống quyền sở hữu đất của người dân bản địa có liên quan. Có một sự khác biệt quan trọng giữa nội dung của UNDRIP và Hiến pháp của Việt Nam. UNDRIP công nhận tính độc nhất của quyền sở hữu truyền thống và/hoặc quyền sử dụng đất của người dân bản địa. Hiến pháp Việt Nam công nhận sự bình đẳng của tất cả các nhóm dân tộc trước pháp luật, nhưng không nêu rõ bất cứ quyền lợi đặc biệt nào đối với các nhóm dân tộc thiểu số. Do đó, tất cả các văn bản pháp luật liên quan đến rừng và đất đai với vô số các quy định của Việt Nam được nêu ở trên áp dụng chung cho tất cả mọi người ở Việt Nam, cho dù họ là người Kinh hoặc là một trong 53 nhóm dân tộc khác trong cả nước. Các quyền đặc biệt của người dân bản địa/dân tộc thiểu số về đất đai không được công nhận khi tất cả đất đai được Nhà nước giao cho các cá nhân và các tổ chức khác nhau theo các điều khoản và điều kiện của Nhà nước.22 Thực tế là hàng ngàn hecta đất rừng ở Việt Nam có thể trước đây thuộc quyền sở hữu và quản lý truyền thống hoặc theo tập tục phong tục của các dân tộc thiểu số song không được thừa nhận, ngoại trừ một số vấn đề được đề cập rải rác trong các văn bản quy phạm pháp luật.23 Ví dụ, Chiến lược phát triển lâm nghiệp giai đoạn 2006 - 2020 đề cập rằng "Các hộ gia đình, cộng đồng dân cư thôn bản được giao, thuê rừng sản xuất là rừng tự nhiên, rừng trồng, đất lâm nghiệp và một số khu rừng đặc dụng, rừng phòng hộ quy mô nhỏ, phân tán, đã gắn bó lâu đời với các cộng đồng dân cư, theo quy định của pháp luật.“ Tuy nhiên, đồng thời, trên thực tế hiện vẫn chưa có sự công nhận đối với các hoạt động quản lý rừng truyền thống. Tất nhiên, điều này sẽ có ý nghĩa lớn đối với các biện pháp đảm bảo an toàn thực thi REDD+ và mức độ người dân tộc thiểu số sống phụ thuộc vào rừng có thể được hưởng lợi từ REDD+ nếu tình trạng đặc biệt của họ không được hiến pháp và pháp luật công nhận. Trên thực tế, dù đã có nhiều chính sách khác nhau hướng tới việc hỗ trợ đồng bào người dân tộc thiểu số, vẫn có nhiều điều cần phải quan tâm liên quan đến các ghi nhận về quyền của người dân tộc thiểu số tại Việt Nam. Phản ứng của Ủy ban xóa bỏ phân biệt chủng tộc (CERD) tại Phiên họp thứ 80 được tổ chức vào tháng 03 năm 2012 đối với Báo cáo Quốc gia của Việt Nam cho thấy nhiều điểm quan ngại hơn là những lời khen ngợi. Các mối quan ngại mà Ủy ban đưa ra phù hợp với các vấn đề đảm bảo an toàn thực thi REDD+24 bao gồm những quan ngại sau đây: 22 Xem báo cáo của Luong Thi Truong và Orlando M. Genotiva (2011). Công nhận quyền sử dụng đất theo tập tục của người dân tộc thiểu số tại Việt Nam và tại Philippines. 23 Tư vấn có bài trình bày các kết quả phát hiện ban đầu trong báo cáo này và có ý kiến rằng các LTQD hiện đang quản lý một phần đất của các đồng bào người dân tộc thiểu số mà không có sự đồng thuận của họ. Song không có ai trong phòng họp sẵn sàng chấp nhận quan điểm này. 24 Xem toàn văn báo cáo của Ủy ban tại: .
19. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 15 9. Uỷ ban quan ngại về việc thiếu thông tin về khiếu nại về hành vi phân biệt chủng tộc nộp cho tòa án và các cơ quan có thẩm quyền khác có liên quan, mặc dù liên tục có các báo cáo về sự phân biệt đối xử trên thực tế đối với các thành viên của nhóm thiểu số nhất định. Hơn nữa, trong khi lưu ý rằng Uỷ ban Dân tộc, một cơ quan cấp Bộ chịu trách nhiệm về phát triển chiến lược tổng thể và thực hiện chính sách của chính phủ về dân tộc, Uỷ ban lấy làm tiếc về việc thiếu một cơ chế khiếu nại toàn diện, hiệu quả và độc lập tại quốc gia. (Các điều 2, 4, 5 và 6). Điều này có nghĩa là không có thanh tra độc lập về việc người dân tộc thiểu số có thể khiếu nại liên quan đến các hành vi phân biệt đối xử hoặc vi phạm các quyền đã được công nhận, cũng liên quan đến quyền sử dụng đất. 15. Ủy ban lưu ý với sự quan tâm việc di rời những người thiểu số và tịch thu đất đai của tổ tiên mà không có sự đồng ý trước và bồi thường thích hợp cho đất đai bị tịch thu. (Điều 5). Điều này chỉ ra việc thiếu đảm bảo về quyền sử dụng đất cho người dân tộc thiểu số, và không đảm bảo nguyên tắc đồng ý trước (nguyên tắc tham vấn cộng đồng FPIC) trong trường hợp đất đai của họ bị chiếm đoạt. Điều này cũng có nghĩa là có những trường hợp các yêu cầu của người dân tộc thiểu số đối với đất đai không được tôn trọng. 19. Ủy ban quan ngại sâu sắc về thiếu sự thừa nhận bởi các quan chức nhà nước cũng như công chúng nói chung về sự tồn tại của phân biệt chủng tộc và sự bất bình đẳng giữa các nhóm sắc tộc, cũng như thái độ xã hội và khuôn mẫu định kiến tiêu cực chống lại người có nguồn gốc dân tộc thiểu số. (Điều 7). Điều này chỉ ra, cùng với những khó khăn khác, những khó khăn có thể xảy ra trong quá trình cố gắng thiết lập phương pháp tiếp cận có sự tham gia của người dân nếu các quan chức chính phủ người Kinh không tôn trọng những người mà họ đang làm việc cùng. Một báo cáo viên độc lập về tình hình nhân quyền của các dân tộc thiểu số ở Việt Nam, cô Gay McDougall, đã cung cấp một báo cáo cho Hội đồng Nhân quyền Đại hội đồng LHQ phiên họp XVI vào tháng 01/2011.25 Trong đó, trong khi khen ngợi những nỗ lực rất tích cực của Chính phủ Việt Nam trong việc giải quyết vấn đề nghèo đói của các dân tộc thiểu số, cô cũng bày tỏ các mối quan ngại nghiêm trọng cần phải được giải quyết nếu các biện pháp đảm bảo an toàn thực thi REDD+ cần phải được tôn trọng và thực hiện tại Việt Nam. Trong số những vấn đề được đưa ra, cô đặt ra vấn đề về việc người dân tộc thiểu số bị từ chối tiếp cận sử dụng đất rừng (Đoạn 31). Cô đề cập đến thái độ phân biệt đối xử và kỳ thị liên tục của cả chính phủ và các cơ quan đoàn thể đối với người dân tộc thiểu số (Các đoạn 14 - 16). Những vấn đề này chắc chắn dẫn đến sự quan tâm sau đây (Đoạn 84):. . . các mối tương tác với các cộng đồng thiểu số có đặc điểm là thường xuyên được áp dụng theo các phương pháp tiếp cận từ trên xuống, không hoàn toàn phù hợp với các nguyên tắc tham vấn tự nguyện, báo trước và được cung cấp thông tin và có sự đồng thuận của các cộng đồng bị ảnh hưởng. Việc người dân bản địa/dân tộc thiểu số ở Việt Nam có mức độ nghèo sâu sắc hơn nhiều so với người Kinh đã được đề cập đến nhiều lần bởi các học giả, các tổ chức ODA, các tổ chức xã hội dân sự (CSO), các nguồn tin khác nhau của Chính phủ Việt Nam và Ủy ban xóa bỏ phân biệt chùng tộc - CERD trong phản ứng mới nhất của Ủy ban này đối với Báo cáo Quốc gia của Việt Nam. Trong quá trình tạo ra các cơ chế chính sách hướng đến việc thuyết phục người dân tộc thiểu số chuyển đổi sang "lối sống và sinh kế của người Kinh", các chính sách của Chính phủ chưa bao giờ công nhận đầy đủ những khó khăn kinh tế-xã hội và chính trị có ảnh hưởng đến các nhóm dân tộc thiểu số ở mức độ cấu trúc. Một giả định đơn giản và cơ bản của các chính sách nói trên đó là người dân nghèo vì họ sống ở vùng sâu vùng xa và thực hiện các hoạt động/tập tục "lạc hậu". Hơn nữa, các chính sách ít khi được thực hiện tốt ở cấp địa phương và phân bổ ngân sách cho một xã nghèo hiếm khi đủ để tạo được nhiều ảnh hưởng 25 Báo cáo này có tại Add2.pdf
20. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 16 Lý do chính dẫn đến tình trạng nghèo cố hữu của người dân tộc thiểu số chính là các chính sách của Chính phủ Việt Nam trong quá khứ và hiện tại đối với đất đai và việc sử dụng đất lâm nghiệp của họ. Chính phủ đã có, và tiếp tục có các chính sách trực tiếp và gián tiếp khuyến khích các nhóm dân tộc thiểu số, đặc biệt là những người sống ở vùng sâu vùng xa, miền núi và vùng biên giới thay đổi hoàn toàn cuộc sống của họ và từ bỏ "tập quán canh tác lạc hậu" của họ. Trong thực tế, hầu hết các chính sách liên quan đến người dân tộc thiểu số tại các khu vực vùng đồi núi của Việt Nam đều có tính chất "định canh định cư" những người này ngay tại khu vực của họ.26 Trong năm 1968, Sở Định canh định cư được thành lập tại Hà Nội "để chuyển các cộng đồng du canh du cư sang định cư “cố định” (tức là, khuyến khích những người du canh di chuyển xuống vùng đồng bằng để canh tác lúa), và thuyết phục họ áp dụng phương pháp canh tác cố định (tức là, các tập quán canh tác của người dân vùng đất thấp). Chương trình định canh định cư [ban đầu] hướng đến khoảng 0,5 triệu người du canh du cư.” (Vien, 2006: 3). Thái độ và các chính sách đì kèm theo đối với hoạt động canh tác nương rẫy đã hướng đến việc buộc người dân tộc thiểu số từ bỏ tập tục này nhưng không hỗ trợ đầy đủ các lựa chọn thay thế khả thi khác về mặt kinh tế xã hội (và môi trường). Chiến lược phát triển lâm nghiệp 2006 - 2020 cũng đề cập một cách rõ ràng trong một số điều khoản về việc "giảm trừ" du canh, hoặc chuyển đổi đất canh tác nương rẫy sang các mục đích khác. Như vậy, Chính phủ Việt Nam đã duy trì chính sách hạn chế nhất quán đối với đời sống dân tộc thiểu số trong nhiều thập kỷ. Chính sách như vậy rõ ràng là không phù hợp với các biện pháp đảm bảo an toàn thực thi REDD+. Du canh vẫn đang được thực hiện tại Việt Nam, bao gồm cả Quảng Bình. Tuy nhiên, với nhiều hạn chế áp đặt, tập tục này đang mất đi khả năng tồn tại của nó một cách nhanh chóng, trong khi việc thiếu các lựa chọn thay thế sẽ dẫn đến việc khoảng cách kinh tế-xã hội giữa người Kinh và người dân tộc thiểu số sẽ tiếp tục tăng lên. Người dân tộc thiểu số được khuyến khích di chuyển từ các địa điểm miền núi xa xôi đến các địa điểm thấp hơn và ven đường, và bản của họ cũng được sáp nhập vào các thôn làng lớn, nơi tài nguyên đất nông nghiệp và đất rừng có thể không đủ để hỗ trợ người dân. Trong khi mọi người nói chung đang hài lòng với sự tiện lợi của việc các địa điểm mới ít xa xôi cách trở hơn, trong đó khả năng tiếp nhận các dịch vụ giáo dục và y tế tốt hơn, song điều này không có nghĩa là các lựa chọn sinh kế của họ được cải thiện nhiều. Việc các hộ gia đình trong khu vực miền núi tự di chuyển không được khuyến khích mạnh mẽ hoặc được coi là bất hợp pháp do người dân tộc thiểu số bị phủ nhận không được tiếp cận với các khu vực đất rừng truyền thống. Về việc ban hành quyền sử dụng đất, gia đình dân tộc thiểu số thường không nhận được Sổ Đỏ đất nông nghiệp đối với đất được sử dụng trong hệ thống đất bỏ hoang quay vòng vì những khu vực này được coi là đất lâm nghiệp. Bởi vì các khu vực này thường đươc quan lý chung theo cộng đồng, nên việc giao đất giao rừng cho các cá nhân và hộ gia đình sẽ không thể hiện được các ý nghĩa vốn có và sẽ phải có các khu vực lớn hơn được áp dụng QLRCĐ. Trong trường hợp xấu nhất, thậm chí đất rừng được gọi là "đất chưa sử dụng" có thể sẽ được giao cho bất kỳ các đơn vị đủ điều kiện để nhận được đất rừng. Như đã đề cập, các nhóm dân tộc thiểu số ở các vùng miền của Việt Nam đã bị giảm trừ khả năng tiếp cận những vùng đất truyền thống của họ mà không được tham khảo ý kiến trước.27 Như vậy, việc thực hiện nguyên tắc đồng thuận miễn phí, được báo trước và được cung cấp thông tin (nguyên tắc FPIC) vẫn còn nhiều điều phải làm, và sẽ cần phải có sự tham gia của các tổ chức dân sự độc lập (bên cạnh các tổ chức đoàn thể) để hỗ trợ 26 Các quan chức chính quyền thường đổ lỗi cho hình thức canh tác nương rẫy là nguyên nhân chính dẫn tới mất rừng tại VIệt Nam. Tuy nhiên, có bằng chứng ít “khoa học” hơn cho rằng canh tác nương rẫy thực sự là nguyên nhân chính dẫn tới mất rừng - quá trình canh tác nương rẫy trong thời gian dài cho thấy đây chỉ là hành động giảm trữ lượng tạm thời các khu vực rừng và do đó, với thời gian dài, hoạt động này không dẫn tới mất rừng và suy thoái rừng. Về việc phân tách carbon và duy trì đa dạng sinh học, có nhiều tranh luận tích cực liên quan đến quá trình canh tác nương rẫy xoay vòng thời gian dài khi đem ra so sánh với các hoạt động trồng rừng độc canh cây ngoại lai thường được áp dụng tại các địa phương. Riêng về quá trình canh tác quay vòng ngắn hạn chắc chắn sẽ dẫn đến mắt rừng do nó đại diện cho việc chuyển đổi đất rừng thành đất nông nghiệp. 27 Một vấn đề đặc biệt nghiêm trọng xảy ra tại vùng Tây Nguyên nơi người dân tộc Kinh và dân tộc thiểu số được khuyến khích di cư đến khu vực này và tiến hành trồng cao su và cà phê, chuyển đổi hàng ngà hacta rừng tự nhiên để trồng độc canh các loài nói trên.
21. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 17 việc cung cấp thông tin, và tổ chức các cuộc thảo luận với người dân, đặc biệt là các cộng đồng dân tộc thiểu số. Hộp 1: Các chính sách và các chương trình hướng đến hoặc tác động đến người dân tộc thiểu số Một số các chính sách, các quyết định và các chương trình chính ảnh hưởng đến người dân tộc thiểu số được liệt kê dưới đây. Trong thực tế, có nhiều quyết định và chính sách hơn nữa, song một số đã được sáp nhập, sau đó được tách và sáp nhập lại ở mức độ khó có thể phân biệt rõ các quyết định, các chính sách và các chương trình nói trên. - Quyết định số 03/QĐ-BNN của Bộ NN&PTNT, ngày 5/1/2005 cho phép các gia đình dân tộc thiểu số nghèo đặc biệt khó khăn khai thác gỗ để làm nhà (những hộ được xác định theo Chương trình 134 (xem bên dưới); - Nghị định số 05/2011/NĐ-CP của Chính phủ. Một nghị định chung tái khẳng định sự hỗ trợ đặc biệt đối với các nhóm và khu vực đồng bào dân tộc thiểu số, cho phép họ duy trì các bản sắc văn hóa phù hợp với các định nghĩa của Nhà nước và của Đảng, và những nội dung khác. (Không chắc có Thông tư hướng dẫn thực hiện hay không). - Chương trình 30a (Nghị quyết 30a/2008/NQ-CP). Hỗ trợ ngân sách cho 62 huyện được coi là nghèo nhất Việt Nam, trong đó có huyện Minh Hóa, Quảng Bình. Chương trình này dự kiến được thực hiện từ 2011- 2020. Ví dụ, các quỹ được sử dụng cho đến nay tại Minh Hóa được tập trung cho các hạng mục như cơ sở hạ tầng xã (cải thiện đường xá). - Chương trình 33 ("Chính sách hỗ trợ đồng bào dân tộc định canh định cư (đối với các xã được lựa chọn theo chương trình 135, từ 2008-2012"): để hỗ trợ đồng bào dân tộc thiểu số có nơi ở ổn định, phát triển sản xuất, xóa đói, giảm nghèo, góp phần bảo vệ rừng và môi trường sinh thái và giữ gìn an ninh chính trị và trật tự xã hội (chính sách định canh định cư). - Chỉ thị số 36/2000/CT-BNN-KL của Bộ NN&PTNT, ngày 06/04/2000 về việc quy vùng sản xuất nương rẫy nơi người dân có truyền thống canh tác nương rẫy, cho phép “quy vùng” làm nương rẫy cố định với diện tích đất từ 1 - 2 ha cho mỗi hộ gia đình. Do đó, đốt rừng làm nương rẫy bền ngoài khu vực “đã được quy vùng” là một hành động trái pháp luật. - Thông tư liên tịch số 52/2008/TTLTBNN-BTC, ngày 14/4/2008 hướng dẫn trợ cấp gạo cho đồng bào dân tộc thiểu só tại chỗ ở miền núi trồng rừng thay thế nương rẫy; dự kiến dùng ngân sách thuộc Chương trình 661 (đến năm 2010). - Quyết định 52/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về chính sách hỗ trợ pháp lý nhằm nâng cao nhận thức, hiểu biết pháp luật cho người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số tại các huyện nghèo giai đoạn 2011 - 2020. - Chương trình 134 (được kéo dài đến 2010 theo Quyết định số 1592): bao gồm việc giao đất nông nghiệp cho người dân tộc thiểu số, kể cả vì mục đích cải tạo đất; chuyển đổi đất rừng nghèo sang mục đích nông nghiệp; hỗ trợ xây dựng, sửa chữa nhà; cung cấp đất làm nhà ở và xây dựng hệ thống cấp nước sinh hoạt. - Chương trình 135 (cho một số xã được chọn, Giai đoạn II chính thức kết thúc năm 2010): Bao gồm một ngân sách đặc biệt lớn để xây dựng các hạng mục cơ sở hạ tầng khác nhau tại các xã có "hoàn cảnh đặc biệt khó khăn", mặc dù điều này xét theo định nghĩa sẽ bao gồm các khu vực biên giới và các xã "anh hùng". Hầu hết các xã được công bố theo Chương trình 135 (164/2006/QD-TTg) là những xã có tỷ lệ dân tộc thiểu số cao hơn (bao gồm hầu hết các xã vùng đệm/vùng lõi cảu VQG PNKB). - Chương trình 139 (đang diễn ra): Kiểm tra y tế miễn phí và chăm sóc sức khỏe thông qua việc cung cấp "thẻ bảo hiểm y tế". - Chương trình 167 (đang diễn ra): Chương trình xây dựng nhà cửa cho người nghèo, bao gồm các hộ gia đình người dân tộc thiểu số; - Chương trình 327 (1992 – 1998) Một chương trình tái trồng rừng với chiến lược tăng năng suất của đất trống đồi trọc (bằng cách sử dụng kỹ thuật canh tác được phát triển và trước đó được thực hiện ở các vùng đất thấp), để tiến hành "định canh" và "định cư", và thúc đẩy các hoạt động nông nghiệp thâm canh hơn (Vien, 2006). - Chương trình 661 (1998 – 2010): Một chương trình trồng rừng lớn khác, hướng đến chiến lược giảm canh tác nương rẫy (được thể hiện rõ qua Thông tư liên Bộ số 52 được đề cập ở trên). Tóm lại, với một lịch sử hơn 40 năm tại Việt Nam (chưa kể các chính sách định canh định cư của chế độ thực dân), các chính sách hướng đến dân tộc thiểu số đã làm giảm bớt đáng kể các quyền cơ bản của người dân tộc thiếu số trong việc xác định các hoạt động sinh kế dựa trên các kiến thức và tập quán truyền thống của họ. Đây là một trong những lý do chính khiến tỷ lệ nghèo của người dân tộc thiểu số vẫn còn cao hơn nhiều so với dân tộc Kinh. Thay vì tạo ra các điều
22. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 18 kiện thuận lợi cho người dân tộc thiểu số có cuộc sống an toàn (cũng dựa vào các hoạt động canh tác nương rẫy nếu cần thiết), xu hướng của Chính phủ đó là cung cấp lương thực (lúa) và các hỗ trợ vật chất khác (chẳng hạn như nhà cửa). Kết quả là, người dân bản địa hiện nay thường được đa số coi là "thụ động và lười biếng". Ở Quảng Bình, người Kinh làm việc tại các cơ quan ban ngành cũng nói rằng người dân tộc thiểu số vẫn còn lạc hậu và không đủ trình độ. Đây là một trong những mối quan ngại đã được nêu ra tại Đoạn 19 (Ủy ban xóa bỏ phân biệt chủng tộc - CERD) đã nêu ở trên về việc thái độ phân biệt đối xử đã ăn sâu vào tiềm thức khiến đa số người Kinh thậm chí không nhận ra rằng họ đang có những hành động phân biệt đối xử. 28 Vì vậy, để tuân thủ các yếu tố đảm bảo an toàn thực thi REDD+, các chính sách và các chương trình của Việt Nam đối với người dân tộc thiểu số sẽ đòi hỏi phải có bước chuyển rõ rệt. Như sẽ được thảo luận dưới đây, một cách để tạo sự thay đổi nói trên đó là phải giao đất lâm nghiệp nhiều hơn nữa cho toàn bộ cộng đồng thực thiện các hoạt động QLRCĐ, và sau đó hỗ trợ họ một cách đầy đủ để tối ưu hóa lợi ích cho cả bản thân các cộng đồng nói trên và môi trường tự nhiên. Việc thực hiện REDD+ và các biện pháp đảm bảo an toàn của nó sẽ không mang lại sự thay đổi theo yêu cầu, song nếu thực hiện REDD+ một cách nghiêm túc - với việc cung cấp thông tin minh bạch và đáng tin cậy cho cộng đồng quốc tế, điều này có thể có khả năng góp phần nâng cao quyền lợi của người dân tộc thiểu số phụ thuộc vào rừng trong cả nước 3. Tổng quan về tình hình sinh kế và đói nghèo tại khu vực vùng đệm VQG PNKB 29 Các xã vùng đệm của VQG PNKB chủ yếu là các xã nông thôn, và các phương án sinh kế của địa phương chủ yếu là nông nghiệp, ngoài ra còn có các hoạt động liên quan đến rừng (phần thảo luận chỉ tiết ở Chương 4), đi làm thuê cho các hộ gia đình khá giả hơn hoặc cho các Lâm trường quốc doanh, hoặc đi ra các tỉnh khác để tìm việc (trường hợp này thường xảy ra với các khu vực người Kinh). Người lao động di cư tại các xã vùng đệm thường không được đào tạo và thiếu các kỹ năng để tìm được công việc phi nông nghiệp phù hợp, trong khi người dân tộc thiểu số ít khi dám rời khỏi làng bản để tìm kiếm cơ hội việc làm ở nơi khác. Trong khi tình hình mỗi xã có thể khác nhau, đa số người dân các xã vùng đệm phải chịu cảnh sinh kế không đảm bảo và thiếu nghiêm trọng đất phục vụ mục đích sản xuất nông nghiệp. Diện tích đất nông nghiệp hiện có trong khu vực là khá nhỏ, khiến người dân không có cơ hội thử nghiệm các loài giống mới hoặc tìm kiếm các loài giống thay thế. Đối với các nhóm đồng bào người dân tộc thiểu số tại vùng đệm là những người chủ yếu sống dựa vào phương thức du canh du cư, việc thiếu đất canh tác là do các tác động của các chính sách được áp dụng, khi họ được yêu cầu phải “xoay vòng” diện tích canh tác nương rẫy khi mà diện tích này không thể canh tác bền vững được.30 Các cán bộ của Chi cục Kiểm lâm cho biết họ được giao trách nhiệm “quy vùng” canh tác nương rẫy, nhưng hiện không có ngân sách thậm chí để thí điểm tại 1 xã trong tỉnh. Trong nhiều trường hợp, người dân bị mất đất vào tay các LTQD, các BQLRPH và VQG PNKB bởi vì các khu vực canh tác nương rẫy của họ đều nằm trong diện tích đất của các LTQD và được phân loại là “rừng”. Đối với một số trường hợp khác, người dân mất đất đai do họ được tái định cư tại các bản làng lớn hơn gần đường cái. Mặc dù không thể nói một cách chính xác, song đại đa số người dân các bản dân tộc thiểu số (khoảng 2.800 hộ gia đình tại khu vực vùng đệm) vẫn phụ thuộc ở một mức độ nhất định vào hoạt động canh tác 28 Ngân hàng Thế giới (2009: 46) Phân tích xã hội quốc gia cũng chỉ ra các khó khăn mà các nhóm dân tộc thiểu số gặp phải do những nhận định sai lầm và rập khuôn tiêu cực từ phía nhóm người Kinh. 29 Phần lớn nội dung của chương này dựa trên báo cáo “Nghiên cứu về Giới, đói nghèo và dân tộc thiểu số tại các xã vùng đệm Vườn quốc gia Phong Nha Kẻ Bàng, Quảng Bình” được hoàn thành vào tháng 12 năm 2011 do Rita Gebert và Trang Hiếu Tường thực hiện. 30 Đây là phần phân tích của tôi dựa trên những gì các nhóm nông dân người dân tộc thiểu số cung cấp cho chúng tôi trong các cuộc phỏng vấn: họ bị buộc phải giảm diện tích canh tác nương rẫy quay vòng trong thời gian 5 năm. Sau khi bị giảm diện tích can tác nương rẫy, họ nhận thấy sản lượng giảm mạnh, và tình hình sâu bệnh tăng nhanh.
23. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 19 nương rẫy có chu kỳ quay vòng ngắn bên cạnh các nguồn thu nhập từ các hoạt động sinh kế gắn với việc khai thai hợp pháp và bất hợp pháp các nguồn tài nguyên rừng và từ nguồn thu nhập làm công lao động hàng. Có một số lượng lớn các hộ gia đình người dân tộc thiểu số được xã Trường Sơn (Quảng Ninh) và các xã của các huyện Bố Trạch và Minh Hóa cấp phát gạo với số lượng tùy thuộc vào ngân sách hiện có của các xã nói trên. Mặc dù có các khu vực đất đai nhỏ trong vùng đệm, song người dân ở đây đang dần dần chuyển từ tự cung tự cấp sang ngày càng nhiều hơn hình thức trang trại định hướng thị trường. Nhiều nông dân người Kinh hơn so với người dân tộc thiểu số định hướng các hoạt động sản xuất theo thị trường. Sổ Đỏ quyền sử dụng đất được cấp cho đất nông nghiệp, nhưng chỉ dành cho các khu vực "định canh định cư," và do đó chưa được cấp cho các khu vực canh tác nương rẫy. Sổ Đỏ đất rừng cũng được ban hành trên cơ sở hộ gia đình đối với rừng sản xuất. Các khu đất rừng được giao thường khá nhỏ (1-2 ha trong những năm gần đây), và hầu hết các hộ gia đình ngay lập tức muốn trồng cây keo trên đất rừng vì họ xem đó là một phương thức chắc chắn và tương đối nhanh chóng giúp họ kiếm được một số thu nhập từ các hoạt động dựa vào đất. Việc giao đất nông nghiệp (đối với trồng trọt hàng năm) đã chấm dứt tại các huyện mà nhóm đã đến làm việc. Ngoại lệ duy nhất cho điều này đó là việc giao đất rừng, phần nào đó giải thích sự nhiệt tình cao của cộng đồng địa phương trong việc giao đất giao rừng. Vùng đệm bị hạn chế hoặc không tiến hành trồng lúa nước và điều kiện thủy lợi hạn chế, do đó, những thôn bản trồng lúa hai vụ nhìn chung sẽ có điều kiện kinh tế tốt hơn so với các thôn bản có các khu vực trồng lúa song không có hệ thống tưới tiêu hoặc thậm chí sử dụng nước trời.31 Nhóm đã đến thăm sáu trong số các xã vùng đệm và thấy rằng nguyên nhân của nhiều vấn đề kinh tế và môi trường khác chắc chắn là do thiếu đất sản xuất nông nghiệp. Tại sáu xã nhóm đã đến thăm trong năm 2011 và 2012, chỉ có một số ít thon bản thực sự có đất trồng lúa, và do đó chỉ có một số ít hộ gia đình được tiếp cận với diện tích đất trồng lúa này. Hơn nữa, tại các thôn bản của các xã Hưng Trạch, Xuân Trạch và Trường Sơn, một số siện tích đất nông nghiệp ở vùng thấp đã bị mất do lũ quét và sạt lở bờ sông. Tình trạng lũ lụt và xói mòn được quy cho các hoạt động quản lý đất rừng kém hiệu quả của các LTQD, trong đó có nạn phá rừng và suy thoái rừng ở khu vực đầu nguồn. Vùng đệm không có các loại cây trồng có giá trị cao (đậu lạc và sắn được đa số người dân coi là loài mang lại giá trí kinh tế cao nhất trong vùng). Tại các khu vực xa xôi hơn như Hóa Sơn, Dân Hóa, Thượng Hóa và Trường Sơn, chủ yếu ngô và sắn được trồng và được coi là cây trồng tự cung tự cấp của người Kinh và người dân tộc thiểu số. Việc chăn nuôi gia súc nuôi như một lựa chọn sinh kế chính được áp dụng thực hiện theo quy mô khác nhau tại các xã, chủ yếu là do những hạn chế về tiếp cận đất đai và đất rừng. Một vấn đề khác đó là sự khó khăn trong việc làm hàng rào bảo vệ ruộng đồng hoặc bãi thả nhằm hạn chế chăn thả động vật lớn. Đã có nhiều báo cáo về việc động vật lớn phá hoại cây keo và cây cao su (và người dân phải chi trả các thiệt hại cho chủ sở hữu rừng trồng). Đối với Việt Nam nói chung, tỉ lệ nghèo32 tại Quảng Bình phần lớn đều tập trung ở các nhóm đồng bào dân tộc thiểu số, và Quảng Bình là một trong những tỉnh nghèo của Việt Nam. Theo số liệu hiện có ở xã,33 tất cả các xã có tỉ lệ dân tộc thiểu số cao đều có tỉ lệ nghèo cao. Đối với sáu xã có tỉ lệ dân tộc thiểu số tối thiểu 50%, tỉ lệ nghèo trên 78%. Tỉ lệ nghèo của Quảng Bình trong năm 2011 là 25% (Sở LĐ-TB-XH), trong khi tỉ lệ nghèo của Việt Nam là 14% (Bộ LĐ-TB-XH). Xem Bảng 01 để biết thêm chi tiết. 31 Sản lượng lương thực thấp được thể hiện qua số liệu của Tổng cục Thống kê năm 2011 cho thấy sản lượng lương thực bình quân đầu người của Quảng Bình chỉ là 313 kilo/người, trong khi mức trung bình của quốc gia là 504 kilo/người. 32 Tỉ lệ nghèo tại Việt Nam dựa trên mức thu nhập và được Bộ LĐ-TB-XH ấn định cùng với quết định số 09/2011/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Mức trần tỉ lệ nghèo khu vực nông thôn giai đoạn 2011 – 2015 được ấn định ở mức 400.000 đồng/người/tháng (tăng lên so với mức 200.000 đồng giai đoạn trước đó). Mức nghèo cho hộ “cận nghèo” khu vực nông thôn là 401.000 – 520.000. 33 Đây là số liệu năm 2011, Sở LĐ-TB-XH không thể cung cấp số liệu 2012 tại thời điểm viết báo cáo này.
24. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 20 Bảng 1: Số hộ nghèo và cận nghèo tại vùng đệm và vùng lõi, 201134 Tổng số Hộ Hộ cận Hộ cận Hộ nghèo Huyện Xã hộ gia đình nghèo nghèo nghèo (Số hộ) (Số hộ) (%) (Số hộ) (%) Trung Hóa 1,224 710 58.0 392 32 Dân Hóa 716 649 91 7 1.0 Minh Hóa Trọng Hóa 685 608 89 18 3.0 Hóa Sơn 347 235 68 72 21 Thượng Hóa 702 552 79 70 10 Tổng vùng đệm 3,674 2,754 75 559 15 Tổng các xã huyện Minh Hóa 11,129 7,283 65 1,895 17 Hưng Trạch 2,725 776 28 469 17 Phúc Trạch 2,498 1,709 68 528 21 Sơn Trạch 2,549 852 33 400 16 Bố Trạch Tân Trạch 64 64 100 0 0 Thượng Trạch 440 425 97 5 1.0 Phú Định 682 112 16 36 5 Xuân Trạch 1,309 869 66 237 18 Tổng vùng đệm 10,267 4,807 47 1,675 16 Tổng các xã huyện Bố Trạch 42,500 9,241 22 4,505 11 Vùng đệm Trường Sơn 911 481 53 0 0 Quảng Ninh Tổng các xã huyện Quảng Ninh 22,523 5,435 24 5,068 23 Tổng các xã vùng đệm 14,852 8,042 54 2,234 15 Ghi chú: Nguồn: Sở LĐ-TB-XH. Tỉ lệ phần trăm được làm tròn lên hoặc xuống (số liệu gốc có số thập phần 02 chữ số). Số liệu về dân số là số liệu tháng 01 năm 2011, không phải là số liệu thống kê chính thức. Các xã được bôi xám cho biết các xã này có hơn 50% dân số là người dân tộc thiểu số. Hiện tại, có 62 huyện nghèo thuộc 20 tỉnh của Việt Nam được nhận các nguồn quỹ hỗ trợ giảm nghèo bổ sung trong 12 năm (2009 – 2020) theo Nghị quyết 30a/2008/NQ-CP được phê duyệt tháng 12 năm 2008. Theo Chương trình này, huyện Minh Hóa được đưa vào danh sách các huyện nghèo do tỉ lệ nghèo của huyện trên 50% và là huyện nghèo nhất của Quảng Bình. Theo số liệu của Bảng 1, tỉ lệ nghèo chung của các xã vùng đệm nằm ở mức 54% trong năm 2011, với thêm 15% các hộ “cận nghèo”. Cùng với chương trình 135 được thực hiện trước Chương trình 30a, các hoạt động được thực hiện theo Nghị quyết 30a chủ yếu được sử dụng cho cơ sở hạ tầng (ví dụ xây đường bê tông vào xã Hóa Sơn). Tuy nhiên, các cán bộ của Minh Hóa mà nhóm tư vấn đã làm việc trong năm 2012 cho biết ngân sách phân bổ cho huyện ít hơn so với mong đợi và sẽ dần ít đi trong tương lai. Do vậy, ý tưởng sử dụng các nguồn quỹ thuộc Chương trình 30a cho các hợp đồng bảo về rừng của BQLRPH đối với các hộ nghèo gần như không thể thực hiện được. Mức độ dễ tổn thương của các hộ gia đình đối với các yếu tố giá cả, thời tiết, sâu bệnh hoặc các cú sốc khác dường như có xu hướng tăng ở Quảng Bình. Điều này một phần được phản ánh trong số liệu thống kê về tỉ lệ nghèo của Sở LĐ-TB-XH về các hộ gia đình "cận nghèo" ở các xã. Có nghĩa là, khi tỷ lệ hộ gia đình nghèo và cận nghèo được cộng với nhau, tỉ lệ này đạt trên 50% 34 Số liệu nghèo huyện Bố Trạch 2012 được công bố vào tháng 12 năm 2012: Tình hình nghèo đó của các xã vùng đệm được cải thiện với số hộ nghèo giảm xuống, ngoại trừ xã Thượng Trạch giữ nguyên ở mức 97%. Số liệu tổng thể mới của các xã vùng đệm như sau: Tổng số hộ: 10.878 trong đó 4.201 hộ nghèo (39%) và 1.950 hộ cận nghèo (18%). Số tổng của huyện cũng cho thấy sự cải thiện: 17% số hộ là hộ nghèo và 11% là hộ cận nghèo (tổng số hộ 44.197).
25. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 21 tại 10 trong số 13 xã trong năm 2011 (xem Bảng 01 ở trên). Do đó, thách thức lớn cho việc thực hiện REDD+ ở các cấp địa phương sẽ là việc phải đảm bảo rằng những lợi ích từ REDD+ thực sự đến được với các cộng đồng nghèo phụ thuộc vào rừng. Trên thực tế, ở xã Trường Sơn, cán bộ xã nói rằng tỷ lệ người dân tộc thiểu số sống trong nghèo đói đã tăng lên trong vài năm qua, và lý do thiếu đất nông nghiệp chính là lý do chính dẫn đến thực tế này. Họ cũng chỉ ra rằng việc thiếu đất nông nghiệp không chỉ là do địa hình của xã, mà còn vì lý do quá nhiều đất đai hiện được quản lý bởi các LTQD (Trường Sơn và Khe Giữa). 4. Tầm quan trọng của rừng và đất rừng đối với sinh kế của người dân địa phương Nghiên cứu này là một nghiên cứu mang tính định tính. Do đó, rất khó để cung cấp thông tin chính xác về ví dụ như tỷ lệ phần trăm của gỗ và lâm sản ngoài gỗ (LSNG) trong việc xác định các hoạt động sinh kế tổng thể của người dân. Điều này đòi hỏi các cuộc phỏng vấn hộ gia đình có chiều sâu và kéo dài với số lượng mẫu lớn các hộ gia đình tham gia (từ các tầng lớp kinh tế và nhân khẩu học khác nhau trong thôn), với các nhóm người dân tộc và các khu vực khác nhau và mất nhiều thời gian hơn so với thời gian được bố trí để thực hiện đợt tư vấn này. Chúng tôi cũng nhận ra từ các cuộc điều tra thực hiện trong năm trước đó và trong năm nay rằng có sự biến động hàng tháng và hàng năm liên quan đến các hoạt động sinh kế cụ thể của người dân khiến họ khó có thể nêu một cách chính xác bao nhiêu phần trăm sinh kế của họ dựa trên những nguồn gì.35 Ví dụ, nếu người dân đã thu thập và bán cây mây bảy hay tám tháng trước đây nhưng từ đó trở lại đây họ không thu thập và bán cây mây nữa thì họ sẽ không đưa thông tin vào trong phần đánh giá sinh kế của họ (nếu như câu hỏi đặt ra liên quan đến sinh kế trong vòng 06 tháng trở lại đây). Vì vậy, nhóm tư vấn chủ yếu trình bày các thông tin theo xu hướng chứ không theo các con số tuyệt đối khi thể hiện các vấn đề về sinh kế của các cộng đồng địa phương. Tuy nhiên, chúng tôi cũng cố gắng ước tính việc sử dụng gỗ tại các địa phương. (Xem thêm các bản ghi thực địa được nêu tại Phụ lục 06 cung cấp một số chi tiết về việc sử dụng gỗ) Vấn đề về việc sinh kế của người dân địa phương phụ thuộc trực tiếp vào các khu vực có rừng đến mức độ nào đã được đặt ra trong đợt nghiên cứu sinh kế tại vùng đệm VQG PNKB được tổ chức năm ngoái. Trong năm nay, nhóm đã xem xét vấn đề này một lần nữa và thấy rằng không có một câu trả lời tiêu chuẩn cho vấn đề này, mặc dù đó là sự thật khi nói rằng tất cả các thôn bản đều phụ thuộc vào rừng hoặc đất rừng để đảm bảo sinh kế của họ cho dù họ có kiếm được nhiều thu nhập từ lâm sản hay không. Điều này là đúng cho dù chúng ta đang nói về các thôn người Kinh ở vùng hạ du hoặc các bản dân tộc thiểu số. Vì tính di động và sự phức tạp của mạng lưới kinh doanh lâm sản bất hợp pháp ngày càng gia tăng, khoảng cách giữa các cộng đồng với rừng có thể không đóng một vai trò quan trọng ảnh hưởng đến sự phụ thuộc cùng chính cộng đồng đó đối với rừng khi nói về các hoạt động sinh kế. Tuy nhiên, sự khác biệt chủ yếu giữa nhóm người Kinh và các nhóm người dân tộc thiểu số chính là việc sử dụng đất được phân loại chính thức là "đất lâm nghiệp." Người dân tộc thiểu số thường canh tác trên từng khu vực nhỏ để trồng cây theo mùa, đặc biệt là gạo. Hoạt động "định canh định cư" theo không gian đang được áp dụng hiện nay khi người dân thực hiện các hoạt động canh tác nương rẫy đã không dẫn đến sự suy giảm hiện tượng “lấn chiếm rừng” để tồn tại. Hơn nữa, khi người dân tộc thiểu số được cung cấp cơ hội để kiếm được tiền mặt cần thiết thông qua các hoạt động khai thác gỗ bất hợp pháp trong diện tích do các LTQD - những người đã lấy đi các khu vực canh tác nương rẫy truyền thống của họ - quản lý, hầu như không có gì ngạc nhiên khi người dân không từ chối những lời đề nghị như vậy.36 Tuy nhiên, có một mối liên kết rõ ràng giữa sinh kế không được đảm bảo và tình trạng suy thoái rừng ở vùng đệm: người dân chỉ có hai hướng chính để chuyển sang các hoạt động ngoài nông 35 Là một tư vấn tự do, tôi có sự đồng cảm đối với việc này! 36 Báo cáo Ngân hàng Thế giới (2010:17) về Thực thi pháp luật về rừng đề cập đến: “hầu hết đất rừng chịu sử quản lý nhà nước kém hiệu quả và nhiều người dân tại các khu vực miền núi không được tiếp cận các nguồn tài nguyên rừng một cách hợp pháp.”
26. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 22 nghiệp để giảm khả năng tổn thương trong cuộc sống của họ: vào rừng và di cư. Tình trạng thiếu đất nông nghiệp và đất rừng ở các xã vùng đệm đang khiến cho cả người Kinh và người dân tộc thiểu số "không có lựa chọn nào khác" ngoài việc phải khai thác rừng để lấy gỗ để bán lấy tiền trang trải cho các nhu cầu về thực phẩm và nhu cầu sinh kế khác. Như vậy, tình trạng thiếu đất cấp tính dẫn đến sinh kế không an toàn và dễ bị tổn thương đối với gia đình người nông dân trong khu vực vùng đệm chính là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến suy thoái rừng ở Quảng Bình. Phụ nữ và đàn ông người dân tộc thiểu số và người Kinh nói rằng họ miễn cưỡng tham gia vào việc khai thác gỗ bất hợp pháp để đảm bảo vấn đề sinh kế của họ. Với điều kiện hiện nay, họ nói rằng họ có ít các phương án sinh kế thay thế khả thi. Người dân tại các thôn người Kinh và các bản người dân tộc thiểu số cũng xác nhận rằng việc khai thác tài nguyên rừng của họ có các tác động tiêu cực đến sự sẵn có của các loài gỗ có giá trị, lâm sản ngoài gỗ, củi và thậm chí là các loài động vật hoang dã. Họ cũng thừa nhận rằng tăng trưởng dân số đang gây áp lực lên các nguồn tài nguyên đất và rừng (tài liệu đệ trình VQG PNKB là Di sản Thiên nhiên Thế giới cho thấy dân số vùng lõi/vùng đệm chỉ có khoảng 52.000 người cách đây 11 năm, và bây giờ dân số của khu vực này đã là khoảng 65.000 người). Đối với người dân các thôn người Kinh và các bản người dân tộc thiểu số, sự quan tâm lớn nhất được dành cho hoạt động giao đất lâm nghiệp như là một phương án duy nhất, tương đối chắc chắn, có thể tạo ra các nguồn thu nhập bổ sung. Khai thác lâm sản (ví dụ, gỗ có giá trị) là một hoạt động có tiềm năng thấp và có nguy cơ cao tại thời điểm hiện tại. Mọi người sẵn sàng chấp nhận rủi ro cao (lãng phí sức lao động của mình nếu bị phạt tiền và bắt giữ) tham gia vào hoạt động khai thác gỗ trái phép do giá các loại gỗ cứng đặc biệt quý hiếm đã tăng vọt trong những năm gần đây.37 Do các hoạt động QLRCĐ vẫn chưa được hoàn tất tại vùng đệm tại thời điểm tư vấn viết báo cáo này (vẫn chỉ mới dừng lại ở giai đoạn đầu tại một số thôn bản thí điểm), cũng như việc các quá trình giao đất giao rừng định kỳ vẫn chưa quan tâm đến việc giao đất rừng chất lượng tốt cho cộng đồng địa phương, nên việc người dân tiếp cận hợp pháp và bảo đảm đến tài nguyên rừng vẫn nhiều hạn chế. Thật vậy, ở một bài thuyết trình được thực hiện trong năm 2008 của Cố vấn trưởng và các cán bộ của dự án GTZ Quản lý bền vững nguồn tài nguyên thiên nhiên miền Trung Việt Nam (SMNR-CV) tại Quảng Bình tại thời điểm đó, họ chỉ ra rằng một vấn đề lớn đó là đất rừng được giao trong tỉnh với chất lượng nghèo, chưa kể đến việc đất rừng được giao với tốc độ cao, đồng nghĩa với việc chưa có quy hoạch sử dụng hoặc mở rộng đất lâm nghiệp. Vì vậy, các cộng đồng địa phương không có cơ hội để khai thác một cách hợp pháp gỗ trưởng thành từ rừng sản xuất tự nhiên. Nếu người dân địa phương thu hoạch cây từ đất rừng mà họ có Sổ Đỏ, các loài cây này thường là các loài cây như keo, bạch đàn hay thông mà bản thân họ đã trồng 10-12 năm trước đó. 4.1 Gỗ và củi Các hộ gia đình vùng đệm phụ thuộc nhiều vào gỗ. Ví dụ, hầu như 100% các gia đình phụ thuộc vào việc thu gom củi để nấu ăn và sưởi ấm. Hơn nữa, tất cả các hộ gia đình đòi hỏi phải có gỗ phục vụ các mục đích sử dụng trong gia đình: hàng rào, chuồng trại nuôi nhốt gia súc nhỏ và lớn, các đồ đạc đơn giản, xây dựng nhà cửa, các công cụ làm nông, cọc trồng tiêu (hiện được thay bằng cây sống), v.v Nếu không có nguồn cung cấp gỗ tại địa phương, các hộ gia đình vùng đệm dù là dân tộc thiểu số hay Kinh sẽ không thể tồn tại dược. Do các hộ gia đình thiếu tiền mặt và phải sống dựa vào các khoản ứng trước được cung cấp bởi các thương nhân và các chủ tiệm khác nhau, họ đặt ưu tiên cao vào việc giữ chi tiêu tiền mặt của họ ở mức tối thiểu cho bất kỳ các mặt hàng có thể có tại địa phương. Vì vậy, miễn là họ có thể khai thác các nguồn tài nguyên tại địa phương cho các nhu cầu trong gia đình, họ sẽ làm như vậy. Liên quan đến thu nhập tiền mặt từ gỗ, có hai nguồn thu nhập chính: các công việc khác nhau trong chuỗi giá trị khai thác gỗ bất hợp pháp hoặc các hoạt động khai thác gỗ tự trồng, chủ yếu là cây keo ở Quảng Bình. Một phần ba nguồn thu gián tiếp là tiền lương lao động hàng ngày làm 37 Xem báo cáo gần đây nhất về Cơ quan Điều tra môi trường (2012) Nguồn gốc sự phá hủy: Việc buôn bán gỗ trái phép của Trung Quốc.
27. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 23 cho các LTQD nhưng chủ yếu liên quan đến những người sống gần nhất với các LTQD. Có một nhu cầu thường xuyên và cao đối với các nhà máy dăm gỗ keo hoặc ván ép chủ yếu ở tỉnh Quảng Trị. Tuy nhiên, "dăm gỗ keo" thường có giá không cao và các nhà sản xuất nhỏ thường bị thiệt thòi bởi họ không có khả năng khai thác gỗ ngay tại khu đất của chính mình. Do đó, các hộ gia đình hầu như chỉ bán gỗ đứng hiện có tài khu vực trồng của họ cho một thương nhân và người thương nhân này ước tính khối lượng gỗ và sau đó đưa cho chủ rừng một khoản chi trả tương đối thấp cho toàn bộ khu rừng trồng bởi vì sau đó người thương nhân này sẽ khai thác toàn bộ gỗ. Nhóm làm thuê của thương nhân sẽ cắt và bóc tách vỏ cây, chứ không phải là chủ rừng (xem hình ảnh dưới đây). Trên thực tế, một số người dân địa phương đề cập đến việc làm thuê theo ngày thông qua việc khai thác keo cho các thương nhân. Nhóm làm thuê của thương nhân bóc tách vỏ cây keo tại xã Hưng Trạch Mặc dù trên thực tế có nhiều thương nhân mua gỗ đứng, song có một sự chênh lệch lớn về giá cả theo thông tin mà người dân cho biết về số tiền họ nhận được khi bán keo. Trong khi chất lượng và mật độ cây keo đứng chắc chắn là một yếu tố xác định giá, có vẻ như cách các thương nhân đối xử với những người nông dân và kiến thức của những người nông dân về cách định giá cây keo sẽ là một yếu tố khác giúp xác định giá keo. Nếu người nông dân không biết rõ cách đánh giá số lượng và chất lượng của khu trồng keo của họ, họ có thể nhận được mức giá thấp cho số keo của họ. Có vẻ như vị trí xa xôi cũng đóng một vai trò ở đây trên hai khía cạnh: các thương nhân sử dụng khoảng cách như một cái cớ để đưa ra một mức giá thấp (điều này đặc biệt đúng nếu có khó khăn trong việc tiếp cận các khu vực rừng không nằm sát đường), cộng với việc vùng sâu vùng xa có ít thương nhân đến múa khiến người dân không thể đưa ra một mức giá cao hơn so với thương nhân khác. Trong chuyến thăm làm việc của nhóm tư vấn tại xã Trường Sơn, người Vân Kiều ở đây nói rằng họ sẽ không bận tâm đến việc chăm sóc khu trồng keo bởi vì họ đã biết rằng thương nhân sẽ mua keo với giá thấp nên họ không muốn lãng phí công lao động của mình. Với việc khai thác keo chỉ có thể thực hiện một lần sau 6 năm, điều quan trọng rõ ràng là việc người dân phải biết cách mặc cả để có được mức giá bán tốt nhất có thể. Nhóm tư vấn thu nhận được những thông tin về mức giá rất thấp (các trưởng bản tại xã Thượng Hóa cho biết họ chỉ nhận được 8 triệu đồng cho khoảng 20ha keo trong năm 2009 và điều này cho thấy khu vực trồng keo có vấn đề nghiêm trọng về chất lượng, hoặc là họ bị thương nhân lừa với giá thấp hoặc là họ tính sai diện tích khu vực trồng keo hoặc là vì cả 03 nguyên nhân nói trên!). Tại bản Bãi Dinh xã Dân Hóa, nhiều người đã bán keo với giá từ 5 đến 48 triệu đồng mỗi hộ gia đình tùy theo số lượng cây; dù rất khó tính toán cụ thể, song tại Bãi Dinh, ước tính mỗi hộ thu được 08 triệu đồng/ha, và đây vẫn là một con số thấp.38 38 Xem nghiên cứu của Chris Wheatley và Dai Peters cho SNV (2008). Nghiên cứu này liên quan đến Quyết định của Thủ tướng chính phủ số 147/2007/QĐ-TTg khuyến khích và hỗ trợ trồng rừng sản xuất tại các khu vực khó khăn. Một số các điều khoản được điều chỉnh tại Quyết định 66/2011/QĐ-TTg.
28. REDD+ Safeguards in Quang Binh: Frameworks and Gaps 24 Không thể tính toán được tầm quan trọng của việc khai thác gỗ bất hợp pháp đối với các hộ gia đình một cách chính xác. Thứ nhất, có sự khác biệt giữa các hộ gia đình trong cùng một thôn bản về mức độ phụ thuộc vào việc khai thác gỗ bất hợp pháp. Ví dụ, tại một thôn bản của xã Hưng Trạch, những người tham gia thảo luận nhóm lớn khẳng định rằng 90% hộ gia đình của họ (tức là, hầu như tất cả các hộ gia đình có lao động nam có thể lao động) tham gia khai thác gỗ bất hợp pháp để tồn tại. Tại một thôn bản khác, họ đã tính toán rằng con số này khoảng 30%. Tại một thôn bản khác, có người nói rằng "hầu hết" các hộ gia đình tham gia, trong khi có những người khác nói chỉ có một số ít tham gia (ít hơn năm hộ gia đình). Để làm phức tạp thêm vấn đề, khai thác gỗ bất hợp pháp là một hoạt động chủ yếu trong thời gian nông nhàn. Dự án GTZ SMNR-CV hỗ trợ trước đây tại trong Quảng Bình ước tính rằng người dân của huyện Tuyên Hoá và Minh Hoá phụ thuộc đến 40% các hoạt động sinh kế của mình vào đất lâm nghiệp. Đôi khi câu trả lời của người dân được thêm các sắc thái ý nghĩa khác khi nói rằng họ biết khai thác gỗ trộm là trái phép và đôi khi có cảm giác "tội lỗi" khi họ đang hủy hoại rừng. Ấn tượng của chúng tôi đó là có khả năng tình trạng khai thác gỗ bất hợp pháp được người dân báo cáo với con số thấp hơn so với thực tế. Người dân địa phương có một số nhiệm vụ chính trong việc buôn bán gỗ bất hợp pháp. Nhiệm vụ đầu tiên là tìm kiếm gỗ mà thương nhân vùng hạ du hoặc các đối tượng trung gian muốn tìm; nhiệm vụ thứ hai là chặt cây; nhiệm vụ thứ ba là xẻ cây đã chặt thành các tấm ván theo yêu cầu của các thương nhân và nhiệm vụ thứ tư là khuân vác các tấm ván, hoặc để trâu kéo, đến một nơi thuận tiện cho các thương nhân bỏ lên xe của họ. Vì lý do chính đáng, có lẽ, người dân không muốn tiết lộ chính xác nơi họ cắt và/hoặc mang gỗ. Các nhiệm vụ chính xác mà đàn ông, và một số phụ nữ, làm trong rừng được xác định bởi các thương nhân (xem phần thảo luận dưới 5.3). Chúng tôi đã nghe từ những người dân tộc thiểu số ở Dân Hóa và Hóa Sơn rằng họ không khai thác gỗ nhiều vì họ không có cưa máy (họ chỉ có cưa dài hai người cưa, xem hình bên dưới từ Lào), nhưng họ giúp tìm các loài cây và khuân vác gỗ ra các khu vực xe ô tô có thể tiếp cận được. Đây là loại hợp đồng lao động giúp người dân kiếm được khoảng 150.000 đồng mỗi ngày. Tuy nhiên, một số người dân địa phương có cưa máy riêng. Nếu họ sở hữu cưa máy, họ chắc chắn sẽ tự đi khai thác gỗ, thường dựa trên "đơn đặt hàng" từ các thương nhân. Nhóm cũng nhận được thông tin (tại xã Trường Sơn) rằng người dân Vân Kiều được đưa tạm ứng trước bằng hiện vật từ thương nhân bao gồm cưa máy và gạo. Mặc dù có những ngoại lệ, song nhiều người nói rằng khi họ đi tìm gỗ họ sẽ dành khoảng 2-3 ngày trong rừng mỗi lần đi gỗ. Người dân tại xã khác (Xuân Trạch) cho biết mỗi lần đi gỗ họ đi trong vòng một tuần và có thể kiếm được khoảng 1,5 triệu đồng tùy thuộc vào loại gỗ mà họ có thể tìm thấy. Tuy nhiên, những người dân khác (tiếp tục là tại Trường Sơn) cho rằng họ đi vào sâu trong rừng trong vài tuần để tìm gỗ có giá trị cao hơn cho các thương nhân. Việc khai thác gỗ có chọn lọc theo mô tả của người dân cho thấy mạng lưới buôn bán gỗ được tổ chức khá tốt. Khi người dân chọn để đi đến các khu vực có rừng hoặc là để chặt hoặc khuân vác gỗ bất hợp pháp, họ cũng có thể đi khá xa. Các khu vực rừng họ đi đến không nhất thiết phải là một phần của VQG PNKB, nó có thể là khu vực rừng của các LTQD hoặc của các BQLRPH, hoặc thậm chí là của các nước láng giềng. Với việc xe máy được sử dụng phổ biến ở Việt Nam, và với việc có một mạng lưới đường bộ tốt hơn nhiều (ví dụ như đường Hồ Chí Minh chạy qua Quảng Bình), người dân có thể đi khá xa trước khi bắt đầu đi bộ vào rừng. Do đó, rất khó để trả lời câu hỏi đặt ra trong điều khoản tham chiếu về khoảng cách từ các thôn bản đến các khu vực khai thác cây. Đối với một xã xa xôi như Trường Sơn, người dân nhiều khả năng phải đi bộ từ nửa ngày đến một ngày để tìm cây gỗ tốt; đối với một xã như Xuân Trạch, người dân sẽ sử dụng xe máy và đi khoảng 20 km.39 39 Chúng tôi nhìn thấy nhiều trường hợp người dân đi xe máy chở những tấm gỗ khá lớn, có thể là vừa được khai thác trái phép, song không có cơ hội để chụp ảnh những người đang khai thác trái phép.