Bài giảng Phát triển, thương mại, và WTO - Chương 1: Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung

159 trang phuongnguyen 1770

Download

Bạn đang xem 20 trang mẫu của tài liệu "Bài giảng Phát triển, thương mại, và WTO - Chương 1: Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung", để tải tài liệu gốc về máy bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên

Tài liệu đính kèm:

bai_giang_phat_trien_thuong_mai_va_wto_chuong_1_cai_cach_chi.pdf

Nội dung text: Bài giảng Phát triển, thương mại, và WTO - Chương 1: Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Thể chế Phát trịển, thương mại, và WTO Niên khĩa 2005 – 2006 và tác động Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương Bài đọc trong từng nội dung CẢI CÁCH CHÍNH SÁCH NGOẠI THƯƠNG TRONG TỪNG NỘI DUNG Người ta cần phân biệt giữa những chính sách giảm hàng rào thương mại tại biên giới và những chính sách bổ trợ “đàng sau biên giới các nước” cĩ vai trị quan trọng trong việc hỗ trợ cải cách chính sách ngoại thương. Hệ thống chính sách đầu tiên tập trung vào việc tạo ra các động cơ khuyến khích tăng trưởng hiệu quả thơng qua giảm mức bảo hộ bình quân và giảm tình trạng bảo hộ lan tràn, loại bỏ các hàng rào phi thuế (non-tariff barriers - NTBs) và củng cố các thể chế nhà nước nhằm đảm bảo hàng hố lưu thơng xuyên biên giới với chi phí giao dịch thấp (nghĩa là những thể chế hải quan mà hạn chế tới mức tối thiểu tệ nạn quan liêu nhũng lạm). Hệ thống chính sách thứ nhì liên quan đến các tiêu chuẩn và chính sách qui định nhằm đảm bảo rằng sự đáp ứng trên khía cạnh cung của thị trường trước sự tự do hố cĩ tính hiệu quả, ổn định, và lâu dài. Những vấn đề quan trọng ở đây bao gồm việc tự do hố ngoại thương trong lĩnh vực dịch vụ để tăng cường sức cạnh tranh, các chính sách đẩy mạnh tiếp cận thơng tin và cơng nghệ, và củng cố các thể chế nhằm đạt được lợi ích từ việc tham gia vào các hiệp định thương mại đa phương và khu vực. Các chương trong tập tài liệu này tập trung vào các khía cạnh của chương trình chính sách bổ trợ. Một chiến lược phát triển thương mại và tăng trưởng bền vững phải được đĩng khung trong một mơi trường nâng đỡ kinh tế vĩ mơ thích hợp và gắn với chiến lược xố đĩi giảm nghèo và phát triển tồn diện. Những nỗ lực cải cách thể chế bổ trợ và những cải tiến trong mơi trường pháp lý và qui định giúp nâng cao niềm tin của nhà đầu tư sẽ cĩ ý nghĩa sống cịn nếu sự tự do hố thương mại đĩng vai trị như một động lực tăng trưởng. Những yếu tố then chốt của chương trình chính sách ngoại thương “đàng sau biên giới các nước” bao gồm những thể chế qui định hiệu quả, những thể chế mà ủng hộ sự tham gia vào thị trường quốc tế của các doanh nghiệp nước nhà, và những biện pháp tăng cường sức cạnh tranh của các doanh nghiệp này thơng qua việc mang lại sự tiếp cận với các yếu tố đầu vào dịch vụ quan trọng. Trong chương 1, Dani Rodrik sẽ xem xét một số vấn đề này. Chính sách ngoại thương đã trở nên ngày càng phức tạp trong thập niên vừa qua, và người ta cũng khơng rõ nơi khởi đầu cũng như điểm kết thúc của nĩ là ở đâu. Điều mà người ta biết rõ là cách tiếp cận tiêu chuẩn trong hầu hết các sách giáo khoa – tập trung vào các cơng cụ chính sách được áp dụng tại biên giới các nước và ảnh hưởng đến giá trong nước của hàng hố hay giá xuất khẩu (thuế quan, hạn ngạch, trợ cấp xuất khẩu, và thuế nội địa) – thì thật là hạn hẹp. Trên thực tế, chính sách ngoại thương bao gồm tất cả những chính sách cĩ ảnh hưởng phân biệt chống lại các nhà cung ứng hàng hố, dịch vụ và yếu tố sản xuất nước ngồi (yếu tố sản xuất bao gồm tri thức, lao động, và vốn); chính sách ngoại thương cịn thể hiện trong sự vận hành các thể chế mà ảnh hưởng đến mơi trường đầu tư tại một nước. Sự thừa nhận rằng chính sách ngoại thương bao trùm một phạm vi rộng hơn nhiều so với các chính sách tại biên giới ý muốn nĩi rằng chính phủ các nước và các xã hội dân chính phải cĩ một tiêu điểm rộng lớn và phải xem xét đến các mối quan hệ hỗ tương giữa các lĩnh vực chính sách khác nhau và sự hoạt động cũng như tính hữu hiệu của các thể chế hiện hữu. Kym Aderson trong chương 2 sẽ nhấn manh vào nhu cầu phải cĩ một tầm nhìn bao quát trên bình diện tổng thể nền kinh tế đối với việc cải cách chính sách ngoại thương. Bernard Hoekman 1 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tồn cầu hĩa Phát trịển, thương mại, và WTO Bài đọc Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung Những yếu tố bổ trợ then chốt thường xác định sự thành cơng của cải cách chính sách ngoại thương là tỷ giá hối đối thực và khả năng của chính phủ duy trì được các đối tượng thu ngân sách. Như Howard J. Charz và David G. Tarr sẽ dẫn chứng bằng tư liệu trong chương 3, cho dù các nước cĩ thể duy trì những cơ chế tỷ giá hối đối khác nhau, việc để cho tỷ giá hối đối thực lên giá đáng kể theo thời gian thường dẫn đến sự thất bại của cải cách ngoại thương. Chương 4 của tác giả Liam Ebrit, Janet Stotsky và Reint Gropp sẽ xem xét các ý nghĩa về mặt thu chi ngân sách của sự tự do hố mậu dịch. Số thu thuế nhập khẩu vẫn cĩ ý nghĩa quan trọng đối với nhiều quốc gia cĩ thu nhập thấp. Khi theo đuổi các cuộc cải cách thuế quan xuất nhập khẩu sâu xa hơn, người ta phải nỗ lực phát triển cơ sở thuế nội địa để thay thế và đảm bảo rằng sự trơng cậy vào nguồn thu thuế qua xuất nhập khẩu nhất thiết sẽ khơng làm biến dạng các động cơ thơi thúc việc phân bổ nguồn lực trong nền kinh tế. Kinh nghiệm giữa các nước cho thấy rằng cải cách chính sách cĩ thể được thiết kế để duy trì chứ khơng phải để làm tăng thu ngân sách. Cho dù các nghiên cứu hiện cĩ cho thấy rằng tự do hố mậu dịch về mặt tổng quát làm giảm nghèo, nhưng một số thành phần trong lớp người nghèo cĩ thể bị thiệt thịi, và trong chương 5, L. Alan Winters sẽ xem xét các mối tương tác giữa cải cách ngoại thương và xố đĩi giảm nghèo. Những chương trình cải cách ủng hộ tự do hố mậu dịch phải được bổ trợ bằng những nỗ lực củng cố mạng lưới an sinh xã hội. Vì một số người nghèo cĩ thể nghèo túng đến nỗi bất kỳ sự giảm thu nhập ít nhiều nào cũng sẽ dẫn đến tình trạng cùng cực, nên điều quan trọng là nhận diện những người nào trong số họ cĩ thể bị ảnh hưởng tiêu cực của cải cách và xác định một hệ thống chính sách thích hợp nhất để hỗ trợ cải cách ngoại thương. Một thơng điệp then chốt thể hiện trong các chương của tập tài liệu này là nhu cầu cần phải cĩ sự phân tích khơng chỉ tập trung vào chính sách ngoại thương theo định nghĩa hẹp mà cịn tập trung vào các chính sách và thể chế bổ trợ cần thiết để cải cách ngoại thương làm lợi cho xã hội. Việc phân tích như thế sẽ bao gồm việc chẩn đốn tình hình hiện tại, so sánh trong mối quan hệ với các kiểu mẫu thực tế tốt và các đối thủ cạnh tranh, xác định ý nghĩa về mặt động cơ khuyến khích và về mặt tái phân phối của những chính sách hiện tại và những thay đổi khả dĩ, và nhận diện những hành động bổ trợ cần thiết để làm cho cải cách ngoại thương trở thành một thành phần hữu hiệu của chiến lược tăng trưởng giảm nghèo. Bài đọc thêm Jeffrey Sachs và Andrew Warner, “Cải cách kinh tế và quá trình hội nhập tồn cầu,” Brookings Papers on Economic Activity, 1 (1995): 1-118, là một bài đọc khái quát và nghiên cứu thực nghiệm cĩ ảnh hưởng, trong đĩ các tác giả đã tìm ra một mối quan hệ đồng biến rõ rệt giữa mở cửa và thành quả kinh tế. Dani Rodrik, Phải chăng tồn cầu hố đã đi quá xa? (Washington D.C.: Viện Kinh tế Quốc tế, 1997), mang đến một cái nhìn hồi nghi về lợi ích của tồn cầu hố đối với tăng trưởng và phúc lợi khi khơng cĩ các thể chế và chính sách cần thiết để quản lý những rủi ro bất lợi. Giải thích về ảnh hưởng của các chiến lược thay thế nhập khẩu hướng nội phổ biến trong những năm 60 và 70 cũng như sự chuyển biến thiên về các chính sách hướng ngoại trong thập niên 80 được Jagdish Bhagwati trình bày trong Chủ nghĩa bảo hộ (Cambridge Mass.: Nhà xuất bản MIT, 1988). Edward Buffie, Chính sách Bernard Hoekman 2 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tồn cầu hĩa Phát trịển, thương mại, và WTO Bài đọc Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung ngoại thương tại các nước đang phát triển (Cambridge, U.K.: Nhà xuất bản trường đại học Cambridge, 2001), phân tích chính sách ngoại thương trong một khuơn khổ hồ nhập cho phép cĩ sự thay đổi động học về kinh tế và đưa vào các đặc điểm cơ cấu của các quốc gia đang phát triển. Neil McCulloch, L. Alan Winters và Xavier Cirera, Tự do hố mậu dịch và đĩi nghèo: Sổ tay (London: Trung tâm Nghiên cứu Chính sách Kinh tế, 2001) xem xét tồn diện các mối quan hệ giữa ngoại thương và đĩi nghèo trong bối cảnh Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Bernard Hoekman 3 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tồn cầu hĩa Phát trịển, thương mại, và WTO Bài đọc Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung Chương 1 CẢI CÁCH CHÍNH SÁCH NGOẠI THƯƠNG LÀ CẢI CÁCH THỂ CHẾ Dani Rodrik Các nhà kinh tế học được đào tạo để suy nghĩ về cải cách chính sách ngoại thương dựa theo những thay đổi về mức thuế quan và các biện pháp hạn chế định lượng (QRs), và sự thay đổi mức giá tương đối xảy ra do những thay đổi này. Họ dùng các mơ hình kinh tế, được bổ sung bằng các giá trị ước lượng về độ co giãn để phân tích ý nghĩa của những thay đổi về thuế quan và các biện pháp hạn chế định lượng đối với sản xuất, tiêu dùng và ngoại thương. Bằng cách cắt xén và sắp xếp thích hợp các mơ hình này, họ cĩ thể dự đốn những tác động cĩ thể cĩ đối với cơng việc làm, đĩi nghèo và phân phối thu nhập, cân bằng kinh tế vĩ mơ và ngân sách chính phủ. Nếu họ cĩ nhiều tham vọng (táo bạo?), họ cũng sẽ phán xét về tính hiệu quả động, tiến bộ cơng nghệ và tăng trưởng kinh tế dài hạn. Các nhà hoạch định chính sách thường cĩ một cách nhìn khác về cải cách ngoại thương. Đối với họ, những thay đổi thực tế của biểu thuế quan xuất nhập khẩu thường chỉ là một phần nhỏ của tiến trình. Điều quan trọng là sự chuyển biến sâu sắc hơn của kiểu hành vi trong phạm vi khu vực cơng, và của mối quan hệ giữa chính phủ với khu vực tư nhân và phần cịn lại của thế giới. Phạm vi cải cách ngoại thương khơng chỉ bao trùm mức thuế quan và các biện pháp hạn chế định lượng: Nĩ ấn định các luật lệ và những kỳ vọng mới về cách thức thiết lập và thực hiện những quyết định chính sách này, thiết lập những ràng buộc và cơ hội mới cho chính sách kinh tế bao quát hơn, tạo ra các thành phần cĩ liên quan (stakeholders) mới đồng thời phế truất những thành phần cĩ liên quan cũ, và dẫn tới một triết lý mới (cùng với những lời lẽ tu từ mới) về việc chính sách phát triển sẽ nhắm vào vấn đề gì. Vì vậy, cải cách ngoại thương đề cập đến nhiều vấn đề hơn chứ khơng chỉ là sự thay đổi mức giá tương đối: nĩ dẫn đến những cải cách thể chế thuộc vào loại chủ yếu. Trong ngơn ngữ kinh tế học, cải cách thể chế khơng chỉ làm thay đổi các thơng số chính sách mà cịn làm thay đổi các mối quan hệ hành vi. Vì lẽ đĩ, các hệ quả động và các hệ quả về mặt phân bổ nguồn lực của cải cách ngoại thương trở nên khĩ nhận thức hơn bằng kiểu phân tích từng là vốn liếng của các nhà kinh tế học ứng dụng trong thương mại. Hành vi động thái của các hộ gia đình và các quyết định đầu tư thay đổi theo những cách thức mà người ta khĩ cĩ thể theo dõi được nếu khơng cĩ kiến thức về “các thơng số bí ẩn” của nền kinh tế. Khi cải cách được thiết kế chu đáo và nhất quán với nhu cầu về thể chế của nền kinh tế, nĩ cĩ thể thúc đẩy những mức tăng trưởng kinh tế và tinh thần kinh doanh năng động một cách bất ngờ. Khi khơng được thiết kế kỹ lưỡng và khơng phù hợp, cải cách cĩ thể dẫn đến sự đình trệ đáng kinh ngạc. Việc nhìn nhận cải cách ngoại thương là cải cách thể chế giúp ta xác định những tiêu chí để qua đĩ người ta sẽ đánh giá cải cách. Lập luận chính của tơi trong chương này là: tiêu chí thích hợp khơng phải là sự mở cửa mà cũng chẳng phải là sự nhất quán với các qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới.1 Tiêu chuẩn so sánh cĩ ý nghĩa quan trọng là mức độ Bernard Hoekman 4 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tồn cầu hĩa Phát trịển, thương mại, và WTO Bài đọc Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung đĩng gĩp của cải cách ngoại thương cho việc xây dựng một mơi trường thể chế chất lượng cao ở nước nhà. Giả thiết của tơi, được hỗ trợ bằng những chứng cứ thực nghiệm mà tơi sẽ nhắc đến dưới đây, cho rằng: một mơi trường thể chế chất lượng cao sẽ mang đến những phần thưởng kinh tế lớn lao hơn so với cơ chế mậu dịch tự do hay việc nhất quán với các qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới. Trên thực tế, cĩ thể cĩ sự lan truyền quan trọng nào đĩ giữa các mục tiêu này. Ta hãy đưa ra một ví dụ minh họa quan trọng, cơ chế mậu dịch tự do cĩ thể làm giảm sự hối lộ và hoạt động tìm kiếm đặc lợi gắn liền với các biện pháp can thiệp về ngoại thương. Tương tự, các bĩ buộc về thuế quan của Tổ chức Thương mại Thế giới cĩ thể giúp người ta cĩ khả năng dự đốn được tốt hơn về các động cơ khuyến khích và củng cố quyền sở hữu – hai thuộc tính quan trọng của một khuơn khổ thể chế chất lượng cao. Nhưng cho dù mậu dịch tự do và các qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới cĩ thể gĩp phần vào sự hình thành các thể chế chất lượng cao, nhưng những thể chế này khơng phải là một và khơng giống nhau. Sự phát triển thể chế phải mất thời gian và thường địi hỏi những chọn lựa phi chính thống và chệch hướng. Một số trường hợp phát triển thu hút chú ý nhất trong thời kỳ hậu chiến tranh là sản phẩm của những thể thức cải cách song hành, tiệm tiến (Rodrik 2000b). Kiểu đầu tư vào xây dựng thể chế cần thiết cho sự nhất quán trọn vẹn với các hiệp định của Tổ chức Thương mại Thế giới về đánh giá hải quan hay quyền sở hữu trí tuệ (IPRs) chẳng hạn, cĩ thể chẳng phải là ưu tiên hàng đầu trong cơng việc của các quốc gia thu nhập thấp mà cĩ những nhu cầu cấp thiết hơn (Finger và Schuler 2000). Vì nguồn nhân lực, năng lực hành chính, và vốn chính trị thì khan hiếm, đặc biệt tại các nước đang phát triển, nên các nhà hoạch định chính sách cần cĩ sự cảm nhận tinh tế về những điều ưu tiên hàng đầu. Một ý nghĩa của mạch lập luận này là: chúng ta nên suy nghĩ về cơ chế mậu dịch tự do và các qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới như những yếu tố sẵn sàng để phục vụ cho các nhu cầu về thể chế của các nước đang phát triển, chứ khơng phải ngược lại. Hiểu được điều này, chính phủ các nước cĩ thể thực hiện được cải cách ngoại thương một cách tốt đẹp. Những điều kiện tiên quyết về mặt thể chế để phát triển Cải cách giá cả – trong ngoại thương, trên thị trường lao động và thị trường sản phẩm, trong tài chính và trong thuế khố – là lời kêu gọi đồng thanh của các nhà cải cách trong thập niên 80, cùng với bình ổn kinh tế vĩ mơ và tư nhân hố. Cho đến thập niên 90, người ta thấy rõ ràng là các động cơ khuyến khích khơng cĩ tác dụng, hoặc chỉ mang đến những kết quả sai lầm khi khơng cĩ sự hiện diện của các thể chế thỏa đáng. Cĩ ba loại phát triển khác biệt nhau hợp lại giúp đưa thẳng các thể chế vào chương trình hoạt động của các nhà cải cách. Một là sự thất bại thảm hại trong cải cách giá cả và tư nhân hố ở nước Nga khi thiếu vắng các cơng cụ pháp lý, qui định và chính trị nâng đỡ. Hai là tình trạng khơng thỏa mãn kéo dài với những cuộc cải cách định hướng thị trường ở châu Mỹ La tinh và nhận thức ngày càng tăng rằng các cuộc cải cách này đã khơng chú ý đến các cơ chế bảo hiểm và mạng lưới an sinh xã hội. Thứ ba và gần đây nhất là cuộc khủng hoảng tài chính ở châu Á, cho thấy rằng việc để cho tự do hố tài chính chạy trước qui định điều tiết tài chính là tạo điều kiện cho thảm hoạ xảy ra. Một số nghiên cứu thực nghiệm gần đây đã bộc lộ rõ tầm quan trọng của các thể chế chất lượng Bernard Hoekman 5 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tồn cầu hĩa Phát trịển, thương mại, và WTO Bài đọc Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung cao trong việc định hình thành quả kinh tế (cụ thể, hãy tìm đọc Kaufmann, Kraay và Zoido Lobaton 1999; Acemoglu, Johnson và Robinson 2000). Đi theo Lin và Nugent (1995; 2306-07), ta nên suy nghĩ theo nghĩa rộng về các thể chế như “một hệ thống các qui tắc hành xử do con người soạn thảo ra để quản lý và định hình các tương tác giữa con người với nhau, một phần thơng qua giúp họ hình thành những kỳ vọng về những điều mà người khác sẽ làm.” Tất cả những nền kinh tế thị trường vận hành trơi chảy đều gắn liền với một hệ thống các thể chế phi thị trường, mà khơng cĩ nĩ cơ chế thị trường khơng thể vận hành thỏa đáng được. Sau đây tơi sẽ trình bày cụ thể năm loại thể chế hỗ trợ thị trường: các quyền đối với tài sản, các thể chế pháp luật qui định, các thể chế bình ổn kinh tế vĩ mơ, các thể chế bảo hiểm xã hội, và các thể chế quản lý xung đột. Tơi cũng nhấn mạnh vào tình trạng muơn màu muơn vẻ của các bố trí về thể chế mà tương thích với những thành quả kinh tế ưu việt. Quyền đối với tài sản Như North và Thomas (1973) và North và Weingast (1989), cũng như nhiều người khác đã lập luận, việc thiết lập các quyền đối với tài sản một cách đảm bảo và ổn định là một yếu tố then chốt trong sự phát triển của phương Tây và sự khởi đầu của tăng trưởng kinh tế hiện đại. Người ta lập luận rằng các nhà kinh doanh sẽ khơng cĩ động cơ gì thơi thúc họ tích luỹ và phát minh trừ khi họ cĩ đủ quyền kiểm sốt sinh lợi từ tài sản được tạo ra hay cải thiện nhờ sự tích luỹ và phát minh đĩ. Lưu ý rằng từ then chốt ở đây là “kiểm sốt” chứ khơng phải “sở hữu”. Quyền sở hữu chính thức đối với tài sản sẽ khơng cĩ ý nghĩa gì nếu nĩ khơng mang đến quyền kiểm sốt. Cũng vì lẽ đĩ, quyền kiểm sốt đủ mạnh là cĩ thể làm nên chuyện rồi, thậm chí khi khơng cĩ quyền sở hữu chính thức đi chăng nữa. Ở nước Nga ngày nay, các cổ đơng cĩ quyền sở hữu tài sản nhưng thường thiếu sự kiểm sốt hữu hiệu đối với các doanh nghiệp, trong khi tại các doanh nghiệp hương trấn của Trung Quốc, quyền kiểm sốt ở đây đã đẩy mạnh hoạt động kinh doanh dù rằng quyền sở hữu khơng được phân định rõ ràng. Như những khác biệt trên cho thấy, việc thiết lập “quyền sở hữu tài sản” chẳng phải đơn thuần chỉ là việc thơng qua một mảng luật pháp. Bản thân pháp luật khơng cần mà cũng chẳng đủ để mang đến sự bảo tồn quyền kiểm sốt. Trên thực tế, quyền kiểm sốt được chống đỡ bằng sự kết hợp giữa pháp luật, sự cưỡng chế tư nhân, các tập quán và truyền thống. Quyền kiểm sốt cĩ thể được phân phối một cách rộng rãi hơn hoặc eo hẹp hơn so với quyền sở hữu. Ngồi ra, quyền sở hữu hiếm khi cĩ tính tuyệt đối, ngay cả khi được qui định chính thức bằng luật pháp. Mỗi xã hội tự quyết định phạm vi quyền sở hữu cho phép và những hạn chế cĩ thể chấp nhận đối với việc thực hiện quyền. Quyền sở hữu tài sản trí tuệ được bảo vệ một cách nghiêm ngặt tại Hoa Kỳ và các xã hội tiên tiến nhưng khơng được bảo vệ tại nhiều quốc gia đang phát triển. Ngược lại, pháp luật về mơi trường và qui hoạch tại các nước giàu lại hạn chế khả năng của các hộ gia đình và doanh nghiệp hành động theo ý thích bằng “tài sản” của họ nhiều hơn so với các nước đang phát triển. Tất cả các xã hội đều cơng nhận rằng quyền sở hữu tài sản tư nhân cĩ thể phải được hạn chế nếu điều đĩ phục vụ cho một mục đích cơng cộng lớn lao hơn. Chính định nghĩa về những gì tạo thành một “mục đích cơng cộng lớn lao hơn” này mới thật là đa dạng. Bernard Hoekman 6 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tồn cầu hĩa Phát trịển, thương mại, và WTO Bài đọc Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung Các thể chế qui định giám sát Các thị trường phải chịu thất bại khi những người tham gia thị trường cĩ những hành vi gian lận hay chống cạnh tranh. Cơ chế thị trường thất bại khi chi phí giao dịch làm ngăn cản việc nội bộ hố các yếu tố ngoại tác cơng nghệ và các yếu tố ngoại tác khác khơng phải bằng tiền. Và cơ chế thị trường cũng thất bại khi tình trạng thơng tin khơng hồn hảo dẫn đến hiện tượng chọn lựa theo hướng bất lợi hay tâm lý ỷ lại. Các nhà kinh tế học thừa nhận những thất bại này của cơ chế thị trường và đã xây dựng những cơng cụ phân tích cần thiết để tư duy một cách hệ thống về hệ quả của sự thất bại này và các liệu pháp chữa trị khả dĩ. Lý thuyết “điều tốt hạng nhì”, cạnh tranh khơng hồn hảo, sự uỷ quyền - thừa hành và soạn thảo cơ chế (ấy là chỉ mới kể tên một số lý thuyết mà thơi) mang đến sự lựa chọn đầy lúng túng về các cơng cụ pháp luật để đối phĩ với thất bại của thị trường. Nhưng các lý thuyết về kinh tế chính trị và lý thuyết chọn lựa cơng cộng khiến người ta phải cẩn trọng trước sự trơng cậy hồn tồn vào các cơng cụ này. Trên thực tế, mọi nền kinh tế thị trường thành cơng đều được giám sát bằng một bộ áo giáp đầy đủ của các thể chế pháp luật mà điều tiết sự chỉ đạo trên các thị trường hàng hố, dịch vụ, lao động, tài sản và tài chính. Một vài từ viết tắt (bằng chữ đầu của các từ khác) ở Hoa Kỳ cũng đủ để ta hình dung được phạm vi các thể chế cĩ liên quan: FTC (Uỷ ban Mậu dịch Liên bang), FDIC (Tổ chức Bảo hiểm Ký thác Liên bang), FCC, FAA, OSHA (Quản trị Sức khoẻ và An tồn Nghề nghiệp), SEC (Uỷ ban Giao dịch Chứng khốn), EPA (Đạo luật Bảo vệ Việc làm) v.v Thật ra, thị trường càng tự do thì gánh nặng của các thể chế càng thêm nặng nề. Chẳng phải ngẫu nhiên mà Hoa Kỳ vừa cĩ cả những thị trường tự do nhất thế giới, lại vừa cĩ sự cưỡng chế thực thi luật chống độc quyền nghiêm ngặt nhất thế giới. Bài học rằng sự tự do thị trường địi hỏi phải cĩ sự thận trọng cảnh giác về thể chế pháp luật gần đây lại càng được nhấn mạnh bằng kinh nghiệm của Đơng Á. Ở Hàn Quốc và Thái Lan, cũng như ở nhiều nước đang phát triển khác, tự do hố tài chính và mở cửa tài khoản vốn đã dẫn đến khủng hoảng tài chính chính xác là do thiếu sự điều tiết và giám sát thận trọng. Tại các quốc gia đang phát triển, nơi mà thất bại của thị trường tràn lan, các thể chế giám sát cĩ thể cần phải bao trùm nhiều hơn danh mục tiêu chuẩn gồm việc chống độc quyền, giám sát tài chính, qui định về chứng khốn v.v Các mơ hình gần đây về những điểm khơng hồn hảo của thị trường tài chính và thất bại kết hợp cho ta thấy rõ ràng là sự can thiệp chiến lược của chính phủ thường là cần thiết để tránh các cạm bẫy cấp thấp và kêu gọi sự đáp ứng đầu tư tư nhân như mong đợi.2 Kinh nghiệm của Hàn Quốc và Đài Loan trong những năm 60 và 70 cĩ thể được lý giải theo cách này. Sự trợ cấp sâu rộng và điều phối đầu tư tư nhân dưới sự chỉ đạo của chính phủ tại hai nền kinh tế này đĩng một vai trị quan trọng trong việc chuẩn bị điều kiện thuận lợi cho tăng trưởng bền vững. Rõ ràng là nhiều quốc gia khác đã thử và đã thất bại khi tái tạo các bố trí về mặt thể chế này. Và ngay cả Hàn Quốc, cho dù thực hiện một chính sách tốt nhưng đã đi quá xa khi duy trì mối liên kết thể chế thoải mái giữa chính phủ và các chaebols mãi tới những năm 90, ở thời điểm này các mối quan hệ này cĩ lẽ đã trở nên sai lệch chức năng. Một lần nữa, bài học là: các sắp xếp về thể chế thì biến đổi, và khơng những khác biệt nhau giữa các nước mà cịn phải thay đổi trong phạm vi một đất nước theo thời gian. Bernard Hoekman 7 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tồn cầu hĩa Phát trịển, thương mại, và WTO Bài đọc Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung Các thể chế bình ổn kinh tế vĩ mơ Các thị trường khơng nhất thiết sẽ tự ổn định. Nhà kinh tế học Keynes và các cộng sự đã lo lắng về tình trạng thiếu hụt trong tổng cầu và thất nghiệp do nĩ gây ra. Các quan điểm gần đây hơn về bình ổn kinh tế vĩ mơ nhấn mạnh đến tính bất ổn cố hữu của các thị trường tài chính và sự lan truyền của nĩ sang nền kinh tế thực. Tất cả các nền kinh tế tiên tiến đều cĩ các thể chế ngân sách và tiền tệ để thực hiện chức năng bình ổn, họ đã học được những bài học gay go nhất về hậu quả của việc khơng cĩ các thể chế bình ổn này. Cĩ lẽ quan trọng hơn cả trong số các thể chế này là vai trị “người cho vay cứu cánh sau cùng” – thường là ngân hàng trung ương – để đảm bảo phịng vệ trước những cuộc khủng hoảng ngân hàng do tâm lý tự kỷ ám thị gây ra. Hiện đang cĩ một trào lưu mạnh trong tư duy kinh tế vĩ mơ tranh luận về khả năng hay tính hữu hiệu của việc ổn định kinh tế vĩ mơ thơng qua các chính sách tiền tệ và thu chi ngân sách. Cũng cĩ một nhận thức trong giới chính sách, đặc biệt ở châu Mỹ La tinh, rằng các thể chế tiền tệ và ngân sách như hiện đang định hình, làm tăng thêm tính bất ổn kinh tế vĩ mơ, chứ chẳng phải làm giảm, thơng qua việc theo đuổi những chính sách cĩ tính tuần hồn chứ khơng phải chống lại tính tuần hồn. Những phát triển này đã dẫn đến xu hướng hướng tới sự độc lập với ngân hàng trung ương và giúp mở ra một cuộc tranh luận mới về việc thiết kế các thể chế ngân sách vững mạnh hơn. Một số quốc gia (Argentina là ví dụ đáng kể nhất) đã từ bỏ vai trị người cho vay cứu cánh sau cùng trong nước bằng cách thay thế ngân hàng trung ương bằng một uỷ ban tiền tệ (currency board). Cuộc tranh luận về các uỷ ban tiền tệ và hiện tượng đơ la hố minh hoạ cho sự kiện hiển nhiên nhưng thường bị quên lãng là: các thể chế cần cho một quốc gia thì khơng độc lập với lịch sử của quốc gia đĩ. Các thể chế bảo hiểm xã hội Một trong những ảnh hưởng phát sinh của một nền kinh tế thị trường năng động là nĩ đưa cá nhân thốt ra khỏi sự vướng víu truyền thống của nhĩm gia tộc, nhà thờ, tơn ti thứ bậc trong làng xã. Nhưng mặt trái của nĩ là nĩ nhổ bật gốc rễ con người ra khỏi các hệ thống nâng đỡ và các thể chế chia xẻ rủi ro truyền thống. Sự trao đổi quà cáp, ngày lễ hội, và các ràng buộc thân tộc – ấy là chỉ mới dẫn ra một số ít những sắp xếp xã hội để cân bằng sự phân phối nguồn lực trong các xã hội truyền thống – khơng cịn mang chức năng bảo hiểm xã hội nữa. Và khi thị trường trải rộng, các phương cách truyền thống để quản trị rủi ro trước đây từng đảm bảo cho con người trước các rủi ro giờ đây trở nên kém hiệu quả hơn nhiều. Nền kinh tế thị trường hiện đại là nền kinh tế mà ở đĩ những rủi ro đặc thù (rủi ro cụ thể với từng cá nhân) đối với thu nhập và việc làm trở nên tràn ngập. Sự phát triển rộng rãi các chương trình bảo hiểm xã hội do nhà nước cung ứng trong thế kỷ 20 là một trong những đặc điểm nổi bật của sự tiến hố của các nền kinh tế thị trường tiên tiến. Ở Hoa Kỳ, chính bi kịch của cuộc Đại Khủng hoảng đã lát đường cho những phát kiến lớn về mặt thể chế trong lĩnh vực này: an sinh xã hội, trợ cấp thất nghiệp, cơng tác cơng cộng, sở hữu cơng cộng, bảo hiểm tiền gửi và các liên hiệp pháp luật. Ở châu Au, cho đến cuối thế kỷ 19, gốc rễ của nhà nước phúc lợi đã cĩ được trong một số trường hợp. Nhưng sự phát triển ấn tượng của các chương trình bảo hiểm xã hội, đặc biệt ở các nền kinh tế nhỏ hơn Bernard Hoekman 8 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tồn cầu hĩa Phát trịển, thương mại, và WTO Bài đọc Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung mở rộng cửa cho hoạt động ngoại thương, là một hiện tượng thời hậu Chiến tranh Thế giới II. Bảo hiểm xã hội khơng nhất thiết phải cĩ hình thức của các chương trình chuyển giao được thanh tốn bằng nguồn ngân sách nhà nước. Mơ hình Đơng Á, thể hiện rõ rệt qua trường hợp của Nhật Bản, là một mơ hình mà trong đĩ bảo hiểm xã hội được cấp phát thơng qua sự kết hợp của các hoạt động doanh nghiệp (chẳng hạn như phúc lợi xã hội do doanh nghiệp cấp phát hay cơng việc làm trọn đời), các lĩnh vực được che chở và được điều tiết (các cửa hàng phúc lợi của người già) và phương pháp tiến hành dần dần từng bước một trong việc tự do hố và mở cửa ra bên ngồi. Bảo hiểm xã hội giúp hợp pháp hố nền kinh tế thị trường vì nĩ làm cho nền kinh tế thị trường tương thích với sự bình ổn xã hội và sự cố kết xã hội. Nhưng các nhà nước phúc lợi hiện nay ở Tây Au và Hoa Kỳ dẫn đến một số chi phí kinh tế và xã hội – chi ngân sách nhà nước tăng vọt, một nền văn hố “quyền hành”, tình trạng thất nghiệp dài hạn – đã trở nên ngày càng rõ rệt. Một phần do thực tế này nên các nước đang phát triển như những quốc gia ở châu Mỹ La tinh mà đã áp dụng mơ hình kinh tế thị trường tiếp theo cuộc khủng hoảng nợ những năm 80 đã khơng chú ý đầy đủ đến việc tạo ra các thể chế bảo hiểm xã hội. Hậu quả là tình trạng bất an và phản ứng dữ dội chống lại cải cách. Làm thế nào các quốc gia này duy trì được sự cố kết xã hội khi đứng trước sự bất bình đẳng và các kết quả biến động, mà cả hai yếu tố này đang ngày càng trầm trọng thêm bởi sự trơng cậy ngày càng nhiều vào các áp lực thị trường? Đây là một câu hỏi quan trọng mà khơng cĩ câu trả lời rõ ràng. Các thể chế quản lý xung đột Các xã hội khác nhau ở cách phân chia trong từng xã hội. Một số xã hội hình thành từ một cộng đồng dân số đồng nhất về ngơn ngữ và chủng tộc, được đặc trưng bởi sự phân phối nguồn lực tương đối quân bình. Những xã hội khác cĩ sự phân chia sâu sắc giữa các tầng lớp thu nhập và chủng tộc khác nhau. Sự phân chia này làm tổn hại đến sự hợp tác xã hội và sinh ra xung đột xã hội. Các nhà kinh tế học đã sử dụng các mơ hình xung đột xã hội để làm rõ những vấn đề như: Tại sao chính phủ các nước trì hỗn cơng việc bình ổn trong khi việc chậm trễ này áp đặt chi phí lên tất cả các nhĩm người? Tại sao các nước giàu tài nguyên thiên nhiên thường làm ăn kém cỏi hơn những nước khan hiếm tài nguyên thiên nhiên? Tại sao các cú sốc bên ngồi thường dẫn đến khủng hoảng kinh tế kéo dài, quá lớn so với những chi phí gián tiếp của bản thân các cú sốc ấy? Các xã hội lành mạnh cĩ nhiều thể chế mà làm cho sự thất bại lớn về mặt hợp tác đĩ ít cĩ khả năng xảy ra hơn. Ví dụ về các thể chế này là hệ thống pháp luật, bộ máy tư pháp chất lượng cao, các thể chế chính trị đại diện, bầu cử tự do, các liên minh ngoại thương độc lập, hợp tác xã hội, đại diện pháp chế của các nhĩm thiểu số, và bảo hiểm xã hội. Điều mà làm cho các dàn xếp xã hội này vận hành như những thể chế giải quyết xung đột là: chúng tạo ra một “cơng nghệ cam kết” kép – chúng cảnh báo “người thắng” trong các xung đột xã hội rằng thắng lợi của họ sẽ cĩ giới hạn, đồng thời đảm bảo với “kẻ thua” rằng họ sẽ khơng bị tước đoạt. Các dàn xếp xã hội này cĩ xu hướng tăng cường các động cơ khuyến khích các nhĩm xã hội hợp tác với nhau thơng qua giảm thấp lợi lộc của các chiến lược bất hợp tác về mặt xã hội. Bernard Hoekman 9 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tồn cầu hĩa Phát trịển, thương mại, và WTO Bài đọc Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung Chính sách ngoại thương và cải cách thể chế Mối liên kết giữa cải cách chính sách ngoại thương và các thể chế này là gì? Cải cách ngoại thương thường địi hỏi phải “nhập khẩu” các thể chế từ nước ngồi. Đơi khi đây là kết quả của những hành động chính sách cĩ chủ định để hài hồ các thể chế xã hội và kinh tế của một quốc gia với các thể chế kinh tế xã hội của các đối tác thương mại. Ví dụ, tư cách thành viên Tổ chức Thương mại Thế giới địi hỏi phải ban hành một hệ thống các tiêu chuẩn thể chế nhất định: khơng phân biệt đối xử trong thương mại và chính sách cơng nghiệp, minh bạch rõ ràng trong việc cơng bố các qui tắc thương mại, bảo vệ bản quyền và bằng phát minh nhất quán với qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới v.v . Tương tự, tư cách thành viên Liên minh châu Au (EU) địi hỏi phải thực hiện các yêu cầu bao quát về hành chính và pháp lý đã được đặt ra ở Brussels. Vào những lúc khác, việc hài hồ sự chênh lệch thể chế giữa các nước (institutional arbitrage) là kết quả của việc giải quyết các áp lực thị trường. Ví dụ, khả năng lưu chuyển người lao động trên khắp thế giới làm khĩ khăn hơn trong việc đánh thuế cơng ty và khiến cho các thể chế quốc gia thiên về việc đánh thuế các hàng hố và yếu tố sản xuất phi ngoại thương như người lao động chẳng hạn. Sự hội nhập tài chính làm tăng mức đền bù cho sự ổn định kinh tế vĩ mơ và làm cho sự độc lập với ngân hàng trung ương xem ra cĩ vẻ đáng mơ ước hơn. Cuối cùng, sự mở cửa cĩ thể làm thay đổi các thể chế quốc gia thơng qua thay đổi những yếu tố ưu tiên làm nền tảng cho các thể chế đĩ. Tự do dân sự và tự do chính trị là những khái niệm nhập khẩu quan trọng nhất trong thế giới đang phát triển; nhu cầu đối với tính dân chủ mà những ý tưởng này dẫn tới là một sản phẩm trực tiếp của sự mở cửa theo ý nghĩa rộng này. Sự mua bán hưởng chênh lệch giá (arbitrage) trên thị trường hàng hố và thị trường vốn, khi khơng cĩ những điểm phức tạp của lý thuyết điều tốt hạng nhì, luơn đi liền với những kết quả đáng mong đợi về mặt chuẩn tắc; nĩ làm tăng tính hiệu quả. Nhưng người ta khơng thể đưa ra cùng một giả định như thế khi xem xét đến việc hài hồ sự chênh lệch thể chế giữa các nước. Khơng cĩ định lý nào phát biểu rằng sự hài hồ, sự hội tụ về thể chế, hay sự “hội nhập sâu sắc” về thể chế thơng qua ngoại thương vốn dĩ là đáng mong đợi. Cho dù nhiều ví dụ dẫn ra trên đây liên quan đến những kết quả đáng mong đợi (chẳng hạn như tính dân chủ cao hơn), nhưng điều này khơng đúng với mọi kết quả cĩ thể cĩ. Ta hãy nghĩ đến những nước đang đứng trước viễn cảnh thực hiện Chính sách Nơng nghiệp Chung của Liên minh châu Au hay cơ chế chống phá giá của họ. Tất cả đều tuỳ thuộc vào tình huống và vào cách thức chính phủ các nước cĩ thể sử dụng được các tình huống hài hồ thể chế đĩ như thế nào. Một cách mà chính phủ cĩ thể sử dụng việc hài hồ sự chênh lệch thể chế để mang lại những ảnh hưởng tốt đẹp là nâng cao uy tín của các thể chế trong nước. Ví dụ, kỹ cương mới ban hành tại các quốc gia đang phát triển theo Tổ chức Thương mại Thế giới – trong những lĩnh vực như các ràng buộc về thuế quan, các biện pháp hạn chế định lượng, dịch vụ, trợ cấp, các biện pháp về đầu tư liên quan đến ngoại thương (TRIMs), và sở hữu trí tuệ – cĩ thể được xem là giúp chính phủ các nước này khắc phục được những nhược điểm truyền thống trong phong cách quản lý của họ. Các kỹ cương này mang đến tính cĩ thể dự đốn được, tính minh Bernard Hoekman 10 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tồn cầu hĩa Phát trịển, thương mại, và WTO Bài đọc Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung bạch, những hành vi ứng xử trong khuơn khổ các qui tắc, và sự khơng phân biệt đối xử trong một chừng mực nhất định trong những lĩnh vực chính sách mà thường cĩ sự hành động tuỳ tiện và hoạt động tìm kiếm đặc lợi. Trong cùng một tính chất như thế, cĩ lẽ đĩng gĩp lớn lao nhất của Hiệp định Mậu dịch Tự do Bắc Mỹ (NAFTA) cho nền kinh tế Mexico là yếu tố “khơng thể đảo ngược được” và “sự gắn bĩ keo sơn” mà hiệp định đã đĩng gĩp vào các cuộc cải cách kinh tế của Mexico. Ở châu Au, sự gia nhập của Hy Lạp, Bồ Đào Nha và Tây Ban Nha vào Liên minh châu Au đã làm cho việc quay trở lại với chế độ độc tài quân sự ở các nước này trở thành gần như khơng thể được. Tuy nhiên, các thể chế được du nhập từ nước ngồi cĩ thể hố ra khơng thích hợp hoặc phản tác dụng. Phần lớn các tiêu chuẩn lao động mà một số nhĩm lao động ở phương Bắc muốn các nước đang phát triển áp dụng – như mức lương tối thiểu cao hơn hay các biện pháp hạn chế một số loại lao động trẻ em – cĩ thể thuộc vào loại này. Các biện pháp hạn chế về bằng phát minh mới được kêu gọi thơng qua hiệp định về Các Lĩnh vực Cĩ Liên quan Đến Thương mại của Quyền Sở hữu Trí tuệ (TRIPs) của Tổ chức Thương mại Thế giới trong điều kiện tốt nhất cũng chỉ là “may mà cũng khơng may”, hay “phúc đi liền với họa” đối với những nước như An Độ, từ lâu từng hưởng lợi nhờ hàng dược phẩm rẻ. Người ta cũng cĩ thể đưa ra một lập luận tương tự về các áp lực thắt chặt các tiêu chuẩn mơi trường ở các nước đang phát triển. Các cuộc cải cách thể chế thành cơng thường kết hợp các bản thảo được du nhập từ nước ngồi với “hương vị quê nhà.” Một ví dụ điển hình thuộc loại này trong lĩnh vực thương mại xuất phát từ Mauritius, nơi mà thành quả kinh tế ưu việt đã được xây dựng trên một tổ hợp đặc thù gồm các chiến lược chính thống và phi chính thống. Thành cơng của nền kinh tế này phần lớn hình thành từ một khu chế xuất (EPZ) hoạt động theo các nguyên tắc mậu dịch tự do. Khu chế xuất giúp bùng nổ hàng may mặc xuất khẩu sang các thị trường châu Au và đi kèm với bùng nổ đầu tư ở nước nhà. Tuy nhiên, nền kinh tế đảo quốc này đã kết hợp khu chế xuất với một khu vực nội địa được bảo hộ chặt chẽ mãi đến giữa thập niên 80. Xuất phát điểm của chiến lược song hành này (khơng giống như chiến lược của Trung Quốc) nằm ở kết cấu xã hội và chính trị của hịn đảo và ở quyết định của các nhà hoạch định chính sách là khơng phá vỡ một bối cảnh tình hình dân tộc mỏng manh thơng qua sự tự do hố đồng loạt khắp các lĩnh vực mà cĩ thể gây bất lợi cho các nhĩm sản xuất hàng cạnh tranh nhập khẩu kỳ cựu. Trên thực tế, chương trình thực hiện khu chế xuất đã mang đến một phương cách khéo léo để tránh những khĩ khăn chính trị. Việc thành lập khu chế xuất tạo ra các cơ hội mới về ngoại thương và cơng việc làm mà khơng phải giải tỏa sự bảo hộ các nhĩm sản xuất hàng thay thế nhập khẩu hay những người lao động nam giới chiếm số đơng trong các ngành kỳ cựu. Sự phân đoạn thị trường lao động trước đây vẫn tiếp diễn giữa lao động nam và lao động nữ, trong đĩ phụ nữ chiếm đa số trong khu chế xuất, cĩ ý nghĩa quan trọng, vì nĩ ngăn khơng cho sự phát triển của khu chế xuất gây áp lực làm tiền lương tăng trong phần cịn lại của nền kinh tế và khơng làm tổn thương các ngành thay thế nhập khẩu. Các cơ hội lợi nhuận mới được hình thành ở mức cận biên trong khi các cơ hội cũ vẫn được giữ nguyên khơng bị xáo trộn. Người ta cĩ thể dẫn ra những ví dụ khác về các cuộc cải cách phi chính thống mà đã tỏ ra thành cơng nhờ thích hợp với thực tế chính trị và và thể chế hiện hữu. Sự hướng ngoại Bernard Hoekman 11 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tồn cầu hĩa Phát trịển, thương mại, và WTO Bài đọc Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung của Hàn Quốc trong những năm 60 chẳng hạn, đã đạt được khơng phải thơng qua tự do hố nhập khẩu (khơng đáng kể) mà là thơng qua trợ cấp xuất khẩu (rất nhiều). Loại cải cách này hiện nay bị cấm bởi các qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới về trợ cấp. Tương tự, chiến lược cải cách song hành của Trung Quốc trong nơng nghiệp, cơng nghiệp và ngoại thương, vẫn duy trì các hình thức thể chế phi thị trường đồng thời vẫn sắp xếp các động cơ khuyến khích của thị trường ở mức cận biên, đã thành cơng rực rỡ. Đây là những trường hợp mà sự thử nghiệm một cách sáng tạo với cải cách thể chế đã đạt được những phần thưởng mà rất cĩ thể đã lớn lao hơn nhiều so với việc du nhập tồn bộ các thể chế từ những quốc gia cơng nghiệp tiên tiến.3 Hội nhập vào nền kinh tế thế giới như một mơ hình cải cách thể chế Tư cách thành viên Tổ chức Thương mại Thế giới địi hỏi phải cĩ những cuộc cải cách thể chế mà khơng chỉ yêu cầu cao, mà cịn thuộc vào một loại nhất định. Người ta cĩ thể đặt nghi vấn, như Michael Finger đã hùng hồn đưa ra nghi vấn về sự phù hợp giữa các cuộc cải cách này và nhu cầu của các nước đang phát triển, đặc biệt là những nước kém phát triển nhất. Finger đã tính tốn rằng một quốc gia đang phát triển phải tốn 150 triệu đơ la để thực hiện những yêu cầu theo các hiệp định của Tổ chức Thương mại Thế giới về đánh giá hải quan, các biện pháp vệ sinh và vệ sinh thực vật (SPS), quyền sở hữu trí tuệ (IPRs) – một con số tổng cộng bằng với ngân sách phát triển cả năm đối với nhiều quốc gia kém phát triển nhất. Liệu rằng những đồng tiền này cĩ được chi tiêu đúng đắn hay chăng? Finger lập luận rằng đối với phần lớn các quốc gia đang phát triển, câu trả lời là khơng. Cho dù các nước này cĩ thể hưởng lợi nhờ củng cố các thể chế của họ trong những lĩnh vực phù hợp, nhưng thực tế là “Các ràng buộc của Tổ chức Thương mại Thế giới khơng phản ánh được nhận thức về các vấn đề phát triển”. Những chọn lựa khác, ví dụ như giáo dục cơ bản cho phụ nữ, sẽ cĩ con số suất sinh lợi hấp dẫn hơn nhiều (Finger 1999). Chắc chắn là bất kỳ một vịng đàm phán thương mại mới nào cũng rút ngắn sợi dây buộc quanh các nước đang phát triển hơn nữa, ngay cả khi người ta cĩ thể né tránh được áp lực trong các lĩnh vực nhiều tranh cãi về mơi trường và lao động. Việc hội nhập vào nền kinh tế thế giới cũng cĩ những yêu cầu khác về mặt thể chế, tinh tế hơn. Sự mở cửa ngụ ý sự va chạm với rủi ro bên ngồi nhiều hơn, và vì thế, sẽ cĩ nhu cầu bảo hiểm xã hội nhiều hơn. Việc cung ứng bảo hiểm xã hội nhiều hơn xem ra là yếu tố then chốt đàng sau sự cân đối thực nghiệm mà chính phủ các nước nhắm tới, nhiều hơn tại các nền kinh tế mà ngoại thương chiếm tỷ trọng lớn trong GDP (Rodrik 1998). Nĩi khái quát, sự mở cửa làm tăng mức đền bù đối với các thể chế quản lý xung đột (Rodrik 1999). Người ta thường bỏ qua sự kiện là các nền kinh tế tồn cầu hố thành cơng nhất của thời kỳ trước đây – các con rồng Đơng Á – đã khơng phải tuân thủ những ràng buộc quốc tế và khơng phải tốn nhiều chi phí cho sự hội nhập trong kinh nghiệm tăng trưởng của họ vào những năm 60 và 70. Các qui tắc ngoại thương tồn cầu thực chất đã cho phép họ được “ăn theo”, và sự lưu chuyển vốn khơng phải là một vấn đề. Đĩ là lý do tại sao các nước này khơng thể được xem là những hình mẫu quảng cáo cho việc tồn cầu hố ngày nay. Hàn Quốc, Đài Loan, và các nền kinh tế Đơng Á khác đã được tự do hành động theo những chính sách riêng của họ, và họ đã sử dụng điều đĩ tối đa. Như trên đã lưu ý, họ đã kết hợp sự trơng Bernard Hoekman 12 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tồn cầu hĩa Phát trịển, thương mại, và WTO Bài đọc Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung cậy vào ngoại thương với những chính sách phi chính thống – trợ cấp xuất khẩu, các qui định yêu cầu về tỷ lệ nội địa hố, các mối liên kết nhập khẩu- xuất khẩu, vi phạm bản quyền và bằng phát minh, các biện pháp hạn chế sự lưu chuyển vốn (bao gồm cả đối với đầu tư trực tiếp nước ngồi), tín dụng theo sự chỉ đạo v.v . Những chính sách phi chính thống này giờ đây hoặc khơng được tán thành, hoặc đã bị loại bỏ bởi các qui tắc ngày nay. Mơi trường tồn cầu hố ngày nay đã đổi khác hồn tồn. Khơng một cuộc cải cách thể chế nào cần cho việc bước vào nền kinh tế thế giới mà là xấu cả, và trên thực tế, phần lớn các cuộc cải cách đĩ cĩ thể đáng mong đợi một cách độc lập với nhau, như tơi đã lập luận trên đây. Một số cĩ thể cĩ những lợi ích bất ngờ. Ví dụ, chính phủ một nước buộc phải bảo vệ quyền của các nhà đầu tư nước ngồi cĩ thể cũng sẽ trở nên cĩ xu hướng bảo vệ nhân quyền nhiều hơn cho các cơng dân của mình. Đây là một lập luận hiệu nghiệm trong các cuộc tranh luận của Hoa Kỳ về qui chế quan hệ thương mại bình thường lâu dài của Trung Quốc (PNTR), trước khi Trung Quốc gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới. Nhưng người ta phải cơng nhận rằng một chiến lược cải cách thể chế dựa trên sự hội nhập tồn cầu là một chiến lược cải cách “nhỏ giọt”. Các cuộc cải cách cĩ thể cĩ tính “nhỏ giọt,” hoặc cĩ thể khơng, và ngay cả khi cĩ tính nhỏ giọt, chúng cũng hiếm khi tạo thành một phương cách hữu hiệu nhất nhắm tới những kết cuộc như mong đợi, cho dù những kết cuộc này là cải cách hợp pháp, tuân thủ nhân quyền, hay giảm tham nhũng. Sự thay đổi về thể chế là tốn kém và địi hỏi phải sử dụng nguồn nhân lực khan hiếm, năng lực hành chính và vốn liếng chính trị. Những yếu tố ưu tiên hàng đầu trong việc hội nhập tồn cầu khơng nhất thiết sẽ trùng hợp với những yếu tố ưu tiên của một chương trình phát triển tồn diện hơn. Liệu chúng ta cĩ thể trơng đợi ở sự ban thưởng về mặt tăng trưởng nhờ mở cửa? Hội nhập tồn cầu mang đến những chi phí cơ hội bởi các hệ quả về mặt thể chế mà một chiến lược hội nhập như thế gây ra. Người ta phải đánh đổi giữa những chi phí cơ hội này với những lợi ích kỳ vọng. Tất cả các nhà kinh tế học đều biết rằng lợi ích từ ngoại thương là cĩ hiện hữu đấy, nhưng những lợi ích tiêu chuẩn từ ngoại thương thường cĩ xu hướng là ít ỏi mà thơi. Xu hướng trong các thảo luận chính sách thường vượt ra khỏi trường hợp ngoại thương tiêu chuẩn và đưa ra luận điệu rằng các chính sách mở cửa ngoại thương dẫn đến sự tăng vọt các mức tăng trưởng kinh tế một cách đáng kể. Luận điệu này cĩ vẻ như được hỗ trợ bởi tư liệu thực nghiệm của các quốc gia. Gần đây, Francisco Rodriguez và tơi đã rà sốt lại tư liệu về mối quan hệ giữa chính sách ngoại thương và tăng trưởng (Rodriguez và Rodrik 2001), và đi đến kết luận rằng cĩ một khoảng cách lớn giữa thơng điệp mà người sử dụng tư liệu này đã suy ra và “sự kiện” mà tư liệu thực sự chứng minh. Khoảng cách này hình thành từ một số yếu tố. Trong nhiều trường hợp, các chỉ báo về “độ mở cửa” được sử dụng bởi các nhà nghiên cứu là cĩ vấn đề, như các số đo hàng rào thương mại, hoặc cĩ tương quan cao với các nguồn gốc khác của thành quả kinh tế. Trong những trường hợp khác, các chiến lược thực nghiệm được sử dụng để xác định mối liên kết giữa chính sách ngoại thương và tăng trưởng cĩ những thiếu sĩt nghiêm trọng, việc loại bỏ các thiếu sĩt này sẽ dẫn đến những kết quả yếu đi rất nhiều.4 Một vấn đề phổ biến là sự qui kết sai lầm các hiện tượng kinh tế vĩ mơ (đồng tiền bị định giá quá cao hay bất ổn kinh tế vĩ mơ) hay các yếu tố xác định về mặt địa lý Bernard Hoekman 13 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tồn cầu hĩa Phát trịển, thương mại, và WTO Bài đọc Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung (như định địa điểm trong các vùng nhiệt đới) cho các chính sách ngoại thương thích hợp. Một khi đã thực hiện những điều chỉnh đơn giản cho các vấn đề này, người ta hiếm khi tìm thấy mối quan hệ cĩ ý nghĩa về mặt thống kê giữa mức thuế quan và các hàng rào phi thuế và sự tăng trưởng kinh tế ở các nước. Thật ra cĩ những lý do để người ta hồi nghi về sự hiện diện của một mối quan hệ chung và rõ ràng giữa mở cửa ngoại thương và tăng trưởng. Mối quan hệ này cĩ thể là một mối quan hệ ngẫu nhiên, phụ thuộc vào nước chủ nhà và các đặc điểm bên ngồi. Sự kiện rằng trên thực tế tất cả các nước tiên tiến ngày nay đạt được tăng trưởng đàng sau các hàng rào thuế quan và bảo hộ giảm chắc chắn chỉ đưa ra được một manh mối lẫn lộn mà thơi. Hơn nữa, lý thuyết hiện đại về tăng trưởng nội sinh mang đến câu trả lời mơ hồ cho câu hỏi liệu rằng tự do hố ngoại thương cĩ thúc đẩy tăng trưởng hay chăng. Câu trả lời thay đổi tuỳ theo việc các áp lực lợi thế cạnh tranh cĩ đẩy các nguồn lực của nền kinh tế hướng tới những hoạt động mà tạo ra tăng trưởng dài hạn hay chăng (thơng qua các yếu tố ngoại tác trong nghiên cứu và phát triển, mở rộng đa dạng sản phẩm, cải tiến chất lượng sản phẩm, và v.v ) hay là lại tách chúng ta khỏi các hoạt động đĩ. Cuối cùng, như tơi đã nhấn mạnh trong suốt chương này, bối cảnh thể chế mà trong đĩ các chính sách ngoại thương được ban hành cĩ ý nghĩa quan trọng đối với thành quả kinh tế hơn là mức độ ấn định các hàng rào thương mại cụ thể. Khơng một quốc gia nào phát triển thành cơng bằng cách quay lưng lại với thương mại quốc tế và các dịng vốn dài hạn. Rất ít quốc gia đạt được tăng trưởng trong dài hạn mà khơng trải nghiệm sự gia tăng tỷ trọng của ngoại thương trong sản lượng quốc gia của họ. Trên thực tế, cơ chế thuyết phục nhất nối kết ngoại thương với tăng trưởng trong những nước đang phát triển là: hàng hố vốn nhập khẩu cĩ thể rẻ hơn nhiều so với hàng hố vốn sản xuất tại nước nhà. Những chính sách hạn chế nhập khẩu máy mĩc thiết bị sẽ làm tăng giá hàng hố vốn tại nước nhà và do đĩ làm giảm mức đầu tư thực, phải được xem là những chính sách khơng đáng mong đợi ngay từ đầu. Xuất khẩu là quan trọng vì nhờ cĩ nĩ người ta mới mua được máy mĩc thiết bị nhập khẩu. Nhưng cũng đúng là khơng một nước nào phát triển mà chỉ đơn thuần bằng cách mở cửa ra với ngoại thương và đầu tư nước ngồi. Thủ thuật của những trường hợp thành cơng là kết hợp các cơ hội mang lại bởi thị trường thế giới với đầu tư trong nước và chiến lược xây dựng thể chế để kích thích tinh thần làm ăn sơi nổi của các nhà kinh doanh trong nước. Gần như mọi trường hợp xuất sắc – Đơng Á, An Độ, Trung Quốc kể từ thập niên 80 – đều liên quan đến sự mở cửa dần dần và từng phần cho nhập khẩu và đầu tư nước ngồi. Kết luận thích hợp rút ra từ bằng chứng thực nghiệm chẳng phải là người ta nên ưa chuộng bảo hộ mậu dịch hơn so với tự do hố ngoại thương. Chẳng cĩ bằng chứng nào từ 50 năm qua cho thấy rằng bảo hộ mậu dịch gắn liền một cách cĩ hệ thống với sự tăng trưởng cao hơn. Nhận định của chúng tơi đơn giản chỉ là: người ta khơng nên đề cao thái quá lợi ích từ sự mở cửa ngoại thương. Khi những mục tiêu chính sách đáng giá khác cạnh tranh với nhau để cĩ được các nguồn lực hành chính và vốn liếng chính trị khan hiếm, thì tự do hố ngoại thương sâu rộng thường khơng đáng nhận được sự ưu tiên cao như nĩ thường được hưởng trong các chiến lược phát triển. Đây là bài học cĩ tầm quan trọng đặc biệt cho những quốc gia như ở châu Phi, đang ở vào thời kỳ đầu của cải cách. Bernard Hoekman 14 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tồn cầu hĩa Phát trịển, thương mại, và WTO Bài đọc Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương trong từng nội dung Kết luận Một mơi trường chính sách chất lượng cao là mơi trường mà phát đi những tín hiệu rõ ràng cho các nhà sản xuất và các nhà đầu tư, khơng dung chứa những hành vi tìm kiếm đặc lợi, khơng lãng phí các nguồn lực kinh tế, nhất quán với các năng lực hành chính của chính phủ, và duy trì hồ bình xã hội. Cải cách chính sách ngoại thương gĩp phần cho phát triển kinh tế trong chừng mực mà nĩ giúp xây dựng các thể chế chất lượng cao cùng với các đặc tính trên đây. Ở đây tơi đã lập luận rằng câu hỏi đầu tiên mà các nhà hoạch định chính sách đang trăn trở với cải cách ngoại thương nên đặt ra, khơng phải là liệu cải cách cĩ dẫn đến khối lượng hàng hố ngoại thương nhiều hơn, mang lại một cơ chế ngoại thương tự do hơn, hay gia tăng sự tiếp cận thị trường nước ngồi hơn chăng; mà câu hỏi là liệu cải cách cĩ cải thiện được chất lượng của các thể chế tại nước nhà hay chăng. Kết quả của các vịng đàm phán ngoại thương – cho dù song phương, khu vực, hay đa phương – nên được phán xét bởi cùng một thước đo này. Chú thích Chương này chủ yếu dựa trên một số tài liệu trước đây, cụ thể là Rodrik 1999, 2000a, và 2000b. 1 Ta nên tiếp tục mà khơng cần phải nĩi thêm rằng sự mở cửa ngoại thương và sự nhất quán với các qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới khơng phải là đồng nhất với nhau. Một đất nước cĩ thể theo đuổi những chính sách mậu dịch tự do mà khơng phải là một thành viên của Tổ chức Thương mại Thế giới, và nhiều qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới rất khác với mậu dịch tự do (như trong trường hợp chống phá giá, các qui định bảo vệ an tồn, và các hiệp định khu vực). 2 Tìm đọc một bài thảo luận và khảo sát bổ ích của Hoff và Stigliz (2000). 3 Tìm đọc một bài thảo luận bổ ích của Kapur và Webb (2000) và Pistor (2000) về các hạn chế của việc du nhập các hình thức thể chế và pháp lý từ nước ngồi. 4 Phân tích chi tiết của chúng tơi bao trùm năm tài liệu mà cĩ lẽ được biết đến nhiều nhất trong lĩnh vực này: Dollar (1992); Sachs và Warner (1995); Ben-David (1993); Edwards (1998); và Frankel và Romer (1999). Tài liệu gốc: Development,Trade, and the WTO: A Handbook, Nhà xuất bản The World Bank, Washington, D.C. Bản dịch tíếng Việt do Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright thuộc Đại học kinh tế TPHCM biên soạn và thực hiện. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright chịu trách nhiệm về tính chính xác của việc dịch thuật. Trong trường hợp cĩ khác biệt thì tài liệu nguyên gốc sẽ được sử dụng làm căn cứ Bernard Hoekman 15 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Phát trịển, thương mại, và WTO Niên khĩa 2005 – 2006 Thể chế và tác động Ch. 2 Chính sách và cải cách ngoại Bài đọc thương trên bình diện tổng thể nền kinh tế CHÍNH SÁCH VÀ CẢI CÁCH NGOẠI THƯƠNG TRÊN BÌNH DIỆN TỔNG THỂ NỀN KINH TẾ Kym Anderson Mọi quốc gia đều cĩ lợi trong việc cải cách chính sách ngoại thương. Điều này đúng ngay cả với những nền kinh tế mở cửa nhất, bởi vì cho dù chính phủ cĩ thể khơng làm biến dạng các động cơ khuyến khích, nhưng các chính sách của chính phủ ở nhiều nước khác đang làm biến dạng mức giá mà các nhà nhập khẩu của nền kinh tế mở nhận được trên các thị trường quốc tế. Ngồi ra, chính mức giá tương đối mới cĩ ý nghĩa quan trọng: các nhà sản xuất và người tiêu dùng của một mặt hàng cụ thể đứng trước những động cơ khuyến khích mà cĩ thể bị biến dạng khơng chỉ bởi những chính sách ảnh hưởng trực tiếp đến giá của hàng hố đĩ mà đơi khi cịn bị biến dạng bởi những chính sách ảnh hưởng đến giá của những sản phẩm thay thế hay sản phẩm bổ trợ trong việc sản xuất và tiêu dùng. Sự can thiệp của chính phủ trên thị trường quốc tế cũng cĩ những ảnh hưởng biến dạng đáng kể đối với các động cơ khuyến khích hành vi của nhà sản xuất và người tiêu dùng. Lấy ví dụ, các nhà nơng cĩ thể nhận được giá quốc tế của hàng nơng sản của họ mà vẫn bị thiệt thịi bởi họ phải chuyển từ ngoại tệ sang nội tệ với một tỷ giá hối đối thấp một cách giả tạo. Trong chương này chúng ta sẽ tìm hiểu khơng chỉ những phương cách trực tiếp mà cả những phương cách gián tiếp mà trong đĩ chính sách ngoại thương và các chính sách cĩ liên quan đến ngoại thương ảnh hưởng đến phúc lợi của dân chúng tại các nước đang phát triển. Mục đích của chúng ta là nhận diện tầm quan trọng của việc trang bị một tầm nhìn bao quát trên tồn bộ nền kinh tế khi xem xét ảnh hưởng của những chính sách thực tế tại nước nhà hay nước ngồi hay của những cuộc cải cách chính sách tiềm năng. Ứng với tầm quan trọng của nơng nghiệp tại những quốc gia cĩ thu nhập thấp, trong chương này chúng ta sẽ tập trung chủ yếu vào các ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp cĩ thể cĩ của các chính sách đối với khu vực này, nhấn mạnh vào nhu cầu phải xem xét tác động biến dạng giá các yếu tố đầu vào cũng như đầu ra sản phẩm đối với các động cơ khuyến khích nhà sản xuất. Các ảnh hưởng trực tiếp của chính sách: nhìn từ gĩc độ một khu vực Trong lịch sử, chính phủ của các nền kinh tế nơng nghiệp nghèo thường đánh thuế người nơng dân bằng cách này hay cách khác (Krueger, Schiff và Valdés 1988). Đơi khi đĩ là một dạng thuế bằng hiện vật, như một tỷ phần sản lượng nơng nghiệp phải nộp. Trong những bối cảnh khác, khi cây trồng để thu hoa lợi được xuất khẩu, nhà nước thường yêu cầu các nhà sản xuất phải bán sản lượng cho một cơ quan tiếp thị theo luật định và chỉ nhận được một phần của giá xuất khẩu mà thơi. Bằng cách nào đi chăng nữa, nhà nơng vẫn chỉ nhận được ít hơn so với giá thị trường tự do của sản phẩm của họ. Ngoại trừ trong những trường hợp hiếm khi xảy ra, khi đĩ tất cả các khoản thuế này được trao lại cho nhà nơng dưới hình thức những hàng hố và dịch vụ mà bằng khơng họ phải mua bằng khoản thu nhập đã đĩng thuế đĩ, động cơ khuyến khích sản xuất và tiếp thị hàng nơng sản bị giảm sút. Bernard Hoekman 1 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Phát trịển, thương mại, và WTO Thể chế và tác động Ch. 2 Chính sách và cải cách ngoại Bài đọc thương trên bình diện tổng thể nền kinh tế Chính phủ các nền kinh tế nơng nghiệp này thường khơng hồn lại tiền thuế đĩ cho các hộ gia đình nơng dân, đặc biệt vào những thời kỳ đầu phát triển đất nước. Đúng hơn, các khoản thuế này cĩ xu hướng được dùng để phát triển cơ sở hạ tầng nơng thơn, trả lương cơng chức tương đối cao, trợ cấp tiêu dùng thực phẩm v.v . Cho tới gần đây, người ta vẫn tin rằng việc đánh thuế các nhà nơng vì những mục đích trên sẽ khơng làm giảm sản lượng đáng kể vì các hộ gia đình nơng dân thì nghèo và khơng cĩ chọn lựa nào khác để sử dụng thì giờ, đất đai, và các nguồn lực khác của họ. Tuy nhiên, các nghiên cứu thực nghiệm trong nửa thế kỷ qua cho thấy rằng nhà nơng ngay cả trong những hồn cảnh nghèo nhất cũng đáp ứng khá nhanh nhạy trước giá cả (Askari và Cummings 1977). Khi tiền thu được từ việc trồng các nơng sản cĩ thể mua bán bị giảm xuống, các hộ gia đình nơng dân chí ít cũng chuyển một phần nguồn lực của họ sang sản xuất những sản phẩm khác hoặc tìm cách thư giãn nghỉ ngơi. Chỉ cĩ những nơng dân nghèo nhất mới chịu cám dỗ bởi những khoản thuế như vậy để làm việc chăm chỉ hơn, nhưng ngay cả cách phản ứng đĩ cũng vẫn cĩ thể làm giảm phúc lợi khi họ cĩ ít thời gian giải trí hơn, đời sống cĩ thể kém khoẻ mạnh hơn và tuổi thọ ngắn hơn. Điều quan trọng là nguồn lực của các hộ gia đình nơng dân bị chuyển ra khỏi việc sản xuất các mặt hàng bị đánh thuế, vì sự chuyển dịch như thế cĩ nghĩa là các nguồn lực của xã hội khơng được sử dụng trong những lĩnh vực cĩ lợi nhất. Lấy ví dụ, một nhà nơng bị nản chí khơng muốn chuyên trồng cây thu hoa lợi nữa, sẽ phải chi tiêu ít hơn vào các sản phẩm khác và do đĩ sẽ ít cĩ khả năng thúc đẩy những người khác chuyên mơn hố thực hiện những gì họ làm được giỏi nhất. Tương tự, điều quan trọng là nếu nhà nơng phải trả tiền nhiều hơn cho các yếu tố đầu vào mua từ các khu vực phi nơng nghiệp (ví dụ, do thuế nhập khẩu đánh vào các mặt hàng này), khi đĩ họ sẽ mua ít nhập lượng đầu vào này hơn so với mức đầu vào tối ưu. Tuy nhiên, ảnh hưởng trực tiếp này ít cĩ tầm quan trọng kinh tế hơn so với ảnh hưởng gián tiếp của các chính sách bảo hộ khu vực cơng nghiệp và dịch vụ, như chúng tơi sẽ giải thích rõ trong phần kế tiếp. Lẽ dĩ nhiên, khơng phải mọi nhà sản xuất nơng nghiệp tại các quốc gia đang phát triển đều đứng trước mức giá nơng sản bị kìm chế một cách giả tạo. Thật vậy, các nhà sản xuất một số mặt hàng thực phẩm chủ chốt cạnh tranh với hàng nhập khẩu được hưởng sự bảo hộ trước sự cạnh tranh nhập khẩu mà làm tăng mức giá trong nước của các sản phẩm của họ lên cao hơn giá thị trường tự do. Một nghiên cứu thực nghiệm cho mười tám nước đang phát triển từ giữa thập niên 70 đến giữa thập niên 80 đã so sánh cách đối xử đối với một số mặt hàng nơng sản xuất khẩu chủ yếu với một số thực phẩm nhập khẩu chính (Krueger, Schiff và Valdes 1988). Các tác giả nhận thấy rằng giá trong nước của thực phẩm nhập khẩu bình quân cao hơn 20 phần trăm so với giá tại biên giới các nước, trong khi giá trong nước của các mặt hàng nơng sản xuất khẩu chủ yếu bình quân thấp hơn 11 phần trăm so với mức giá quốc tế. Cả hai kiểu biến dạng này đều cĩ hại cho phúc lợi kinh tế quốc gia; trong khi mức giá xuất khẩu bị kìm chế dẫn đến quá ít nguồn lực được dành cho sản xuất những mặt hàng cĩ thể xuất khẩu này, một chính sách bảo hộ chống lại hàng nhập khẩu đồng thời cũng khuyến khích sự phân bổ quá nhiều nguồn lực vào các ngành cạnh tranh nhập khẩu trong nơng nghiệp, và nĩ cũng làm hại người tiêu dùng các mặt hàng cĩ thể nhập khẩu này thơng qua giá thực phẩm cao hơn. Bernard Hoekman 2 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Phát trịển, thương mại, và WTO Thể chế và tác động Ch. 2 Chính sách và cải cách ngoại Bài đọc thương trên bình diện tổng thể nền kinh tế Nghiên cứu của Krueger, Schiff và Valdes cĩ ý nghĩa gì đối với việc cải cách chính sách nơng nghiệp tại một quốc gia đang phát triển trung bình? Giảm các biện pháp hạn chế xuất khẩu sẽ làm cho giá trong nước của nơng sản xuất khẩu tăng lên thêm một phần tám, trợ giúp cho các nhà sản xuất những mặt hàng cĩ thể xuất khẩu này nhưng lại làm thiệt thịi cho người mua các sản phẩm này trong nước (những người cĩ thể là người chế biến ở các cơng đoạn tiếp theo sau). Cải cách đĩ cũng cĩ thể khuyến khích những nhà sản xuất nơng sản cạnh tranh nhập khẩu chuyển đổi việc sản xuất của họ sang những mặt hàng cĩ thể xuất khẩu mà hiện đang cĩ mức giá cao hơn. Nếu quốc gia này cũng giảm bớt các biện pháp hạn chế nhập khẩu thực phẩm, các nhà sản xuất những mặt hàng cĩ thể nhập khẩu cũng thấy giá sản lượng của họ giảm và sẽ xem xét việc chuyển đổi sang các nơng sản khác. Sự chuyển đổi này càng khuyến khích hơn nữa việc sản xuất hàng cĩ thể xuất khẩu trong nơng nghiệp trong chừng mực mà các nguồn lực được sử dụng trong hai phân ngành nơng nghiệp này cĩ thể thay thế cho nhau. Cả hai loại cải cách này làm tăng tính hiệu quả của việc sử dụng nguồn lực trong khu vực thơng qua khuyến khích sự khai thác lợi thế cạnh tranh nơng nghiệp của đất nước nhiều hơn. Như vậy chính những cuộc cải cách mà làm tăng mạnh khả năng sinh lợi tương đối của các ngành mà trước đây khơng được khuyến khích do các chính sách hạn chế ngoại thương của chính phủ sẽ cĩ xu hướng làm tăng phúc lợi. Các ảnh hưởng gián tiếp của chính sách: nhìn từ gĩc độ nhiều lĩnh vực liên quan với nhau Bài học trên khơng chỉ áp dụng trong phạm vi khu vực nơng nghiệp mà cịn cĩ thể áp dụng cho các tương tác giữa nơng nghiệp và các khu vực khác trong nền kinh tế. Đĩ là, nhà nơng cũng cĩ thể bị làm nản lịng, cho dù gián tiếp, thơng qua những biện pháp can thiệp chính sách phi nơng nghiệp. Một nguồn gốc dẫn đến tình trạng nản lịng đĩ xuất phát từ sự bảo hộ các nhà sản xuất các mặt hàng phi nơng nghiệp. Trong một nền kinh tế mà chỉ sản xuất hai loại mặt hàng, hàng cĩ thể nhập khẩu và hàng cĩ thể xuất khẩu, thì một khoản thuế đánh vào hàng nhập khẩu cũng tương đương với một khoản thuế đánh vào hàng xuất khẩu bất kỳ khi nào hai loại hàng này sử dụng những nguồn lực chung như lao động và vốn. Cả hai khoản thuế đều làm tăng giá hàng cĩ thể nhập khẩu tương đối so với hàng cĩ thể xuất khẩu theo một lượng bằng nhau, và chính tỷ số giá này sẽ xác định việc phân bổ nguồn lực giữa hai khu vực (Lerner 1936). Nĩi tổng quát hơn, khi giá trong nước của một số sản phẩm cơng nghiệp hay dịch vụ bị tăng lên một cách giả tạo bởi các biện pháp hạn chế nhập khẩu hay bởi các biện pháp trợ giá, nguồn lực sẽ bị rút sang những khu vực cạnh tranh nhập khẩu này bằng tổn thất của các ngành khác trong khu vực nơng nghiệp, bao gồm cả những ngành xuất khẩu (Clements và Sjaastad 1984). Trong lịch sử, thuế quan cơng nghiệp từng là một nguồn đối xử phân biệt gián tiếp chống lại nơng nghiệp, nhưng người ta cũng tìm thấy nhiều biện pháp gây biến dạng khác trong các ngành dịch vụ. Tầm quan trọng của nguyên nhân gây ra sự phân bổ nguồn lực khơng hiệu quả này khơng được chú trọng đầy đủ, vì nĩ cĩ những ý nghĩa quan trọng đối với cải cách. Hai ví dụ sẽ minh hoạ nhận định này. Một lần nữa, ta hãy xét một quốc gia trung bình trong nghiên cứu Bernard Hoekman 3 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Phát trịển, thương mại, và WTO Thể chế và tác động Ch. 2 Chính sách và cải cách ngoại Bài đọc thương trên bình diện tổng thể nền kinh tế của Krueffer, Schiff và Valdés, giả sử khu vực nơng nghiệp là khu vực xuất khẩu rịng (cĩ nghĩa là đất nước này nhập khẩu rịng hàng phi nơng nghiệp) và trong phạm vi nơng nghiệp, phân ngành nhập khẩu thực phẩm gần như cũng lớn ngang với phân ngành xuất khẩu nơng sản. Trong phạm vi ngành nơng nghiệp, các biện pháp hạn chế mà làm giảm giá trong nước của nơng sản cĩ thể xuất khẩu mất 11 phần trăm và làm tăng giá trong nước của thực phẩm cĩ thể nhập khẩu thêm 20 phần trăm sẽ làm tăng mức giá bình quân chung của nơng sản lên khơng đến 10 phần trăm. Nếu chỉ nhìn từ gĩc độ một khu vực như trong phần trước, sẽ làm cho người ta tin rằng việc loại bỏ những chính sách nơng nghiệp này và do đĩ làm giảm mức giá nơng nghiệp bình quân sẽ cải thiện phúc lợi. Tuy nhiên, hố ra một kết luận như thế chỉ rút ra được khi khơng cĩ sự biến dạng nào trong phần cịn lại của nền kinh tế. Nếu các nhà sản xuất cơng nghiệp chế tạo trong nền kinh tế này được hưởng một tỷ suất bảo hộ danh nghĩa bình quân là 25 phần trăm chẳng hạn (ví dụ như là kết quả của mức thuế quan đồng đều 25 phần trăm), thì trước khi cải cách và bất kể sự hỗ trợ trực tiếp tích cực đối với các nhà nơng, đã cĩ quá nhiều nguồn lực trong nền kinh tế nằm trong hoạt động cơng nghiệp so với hoạt động nơng nghiệp. Trong trường hợp đĩ, giảm hỗ trợ nơng nghiệp cĩ thể làm tình trạng phân bổ nguồn lực khơng hiệu quả này càng thêm tồi tệ chứ chẳng phải cải thiện nĩ. Để đảm bảo một cuộc cải cách chính sách nâng cao phúc lợi trong trường hợp này, trước tiên phải hạ thấp mức độ hỗ trợ cơng nghiệp bằng với mức hỗ trợ các nhà nơng, giảm dần bảo hộ trong cả hai lĩnh vực một cách đồng thời.1 Nếu cảm thấy quá khĩ khăn về mặt chính trị khi hạ thấp bảo hộ thuế quan cho các nhà sản xuất cơng nghiệp chế tạo, cĩ lẽ sự cải thiện phúc lợi tương tự cũng sẽ đạt được thơng qua tăng mức hỗ trợ nơng nghiệp chăng? Trên lý thuyết là cĩ thể, nhưng trong thực tế một chiến lược đền bù cho thuế quan như thế sẽ là khơng khơn ngoan, vì một số lý do. Thứ nhất, nếu mức hỗ trợ cho các ngành khác nhau trong phạm vi từng khu vực của hai khu vực mà khơng đồng đều, tình trạng kém hiệu quả trong việc sử dụng nguồn lực trong nội bộ khu vực vẫn cịn và cĩ thể cịn trở nên tồi tệ hơn khi mức hỗ trợ nơng nghiệp bình quân gia tăng. Thứ hai, nền kinh tế lúc nào cũng được tạo thành bởi nhiều hơn hai khu vực này, nên các mức hỗ trợ tương tự cũng sẽ phải được dành cho các khu vực ngư nghiệp, khai khống và các khu vực khác để đảm bảo sự cải thiện chung về hiệu quả sử dụng các nguồn lực quốc gia. Thứ ba, giả sử sự trợ giúp nơng nghiệp được cung cấp thơng qua trợ cấp các nhập lượng đầu vào như phân bĩn và nước như trên thực tế thường xảy ra, ngay cả tại những nước nghèo. Hố ra là chính sách hỗ trợ nơng nghiệp thơng qua nhập lượng đầu vào sẽ kém hiệu quả hơn và thậm chí cịn phản tác dụng vì nĩ sẽ khuyến khích việc sử dụng chỉ một số loại nhập lượng thay vì tất cả các yếu tố đầu vào trong hoạt động nơng nghiệp (Warr 1978). Tệ hại nhất là, các nhà sản xuất cơng nghiệp sẽ nhận thấy tình hình của họ trở nên bị tác hại nếu sự hỗ trợ sản xuất nơng nghiệp gia tăng, và nếu khơng cĩ thay đổi gì trong các áp lực kinh tế chính trị đang xảy ra, người ta cĩ thể cho rằng họ sẽ yêu cầu quay trở lại trạng thái trước đây, cĩ lẽ thơng qua một đợt tăng khác trong thuế quan cơng nghiệp. Rõ ràng sự đền bù thuế quan cho các nhà nơng là một chiến lược cải cách rủi ro hơn nhiều để cải thiện việc sử dụng nguồn lực quốc gia so với chiến lược điều tốt hạng nhất là giảm thuế quan cơng nghiệp. Bernard Hoekman 4 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Phát trịển, thương mại, và WTO Thể chế và tác động Ch. 2 Chính sách và cải cách ngoại Bài đọc thương trên bình diện tổng thể nền kinh tế Các ảnh hưởng gián tiếp bổ sung của việc làm biến dạng tỷ giá hối đối Nghiên cứu của Krueger, Schiff và Valdés (1988) cũng xem xét mức độ mà sự thâm hụt tài khoản vãng lai khơng thể chống đỡ được, tỷ giá hối đối chính thức bị định giá quá cao v.v thổi phồng một cách giả tạo giá trị đồng tiền của một quốc gia trên quan điểm của các nhà nơng. Những chính sách như thế khuyến khích sản xuất (và làm nản lịng tiêu dùng trong nước) đối với những mặt hàng khơng thể ngoại thương so với những mặt hàng cĩ thể ngoại thương và do đĩ tiêu biểu cho một nguồn gốc khác dẫn đến tình trạng khơng hiệu quả trong sử dụng nguồn lực quốc gia và khơng khuyến khích nơng nghiệp. Về mặt thực nghiệm, đối với mười tám nước đã được Krueger, Schiff và Valdes nghiên cứu, các chính sách kinh tế vĩ mơ này đã khơng làm nản lịng các nhà sản xuất nơng nghiệp cho bằng sự bảo hộ cơng nghiệp. Tuy nhiên, chúng cũng gây thêm khĩ khăn cho các nhà nơng. Hợp lại, tác động tiêu cực gián tiếp của các chính sách cơng nghiệp và kinh tế vĩ mơ đối với các động cơ khuyến khích nhà nơng nhiều hơn gấp hai lần rưỡi so với các ảnh hưởng tiêu cực trực tiếp của các chính sách xuất khẩu nơng sản trong thập niên 1974-84, tương đương với sự kìm chế giá hàng nơng sản cĩ thể xuất khẩu một khoảng bằng 38 phần trăm, so với chỉ cĩ 11 phần trăm của các biện pháp trực tiếp. Tình trạng làm nản lịng một cách gián tiếp này cũng áp dụng cho các nhà nơng cạnh tranh với hàng nhập khẩu. Trong mẫu các quốc gia đang phát triển này, các nhà nơng cạnh tranh với hàng nhập khẩu được hưởng mức bảo hộ danh nghĩa trực tiếp là 20 phần trăm trong thập niên đĩ, cho nên ngay cả những nhà nơng được thiên vị nhất tại các quốc gia này cũng rơi vào tình trạng bất lợi bởi sự vượt trội của các ảnh hưởng gián tiếp bất lợi của các chính sách phi nơng nghiệp đối với các động cơ khuyến khích nơng nghiệp. Ý nghĩa trên bình diện tổng thể nền kinh tế của việc giảm thuế quan nhập khẩu trong trường hợp trên là gì? Chỉ riêng việc cắt giảm các biện pháp hạn chế nhập khẩu thực phẩm khơng thơi cĩ lẽ sẽ đẩy mạnh sản xuất nơng sản xuất khẩu, sẽ cải thiện việc phân bổ nguồn lực trong phạm vi khu vực nơng nghiệp. Nhưng nĩ cũng sẽ giải toả những nguồn lực lưu động, khi đĩ cĩ thể được chuyển vào các hoạt động phi nơng nghiệp mà xét bình quân đang được bảo hộ nhiều hơn so với nơng nghiệp. Vì vậy, vấn đề hiệu quả chung của việc sử dụng nguồn lực quốc gia sẽ tăng hay giảm là một vấn đề thực nghiệm nếu chỉ cĩ một phân ngành hạn chế nhập khẩu và sự biến dạng tỷ giá hối đối được giải toả. Chỉ khi nào tự do hố tất cả các ngành từng được bảo hộ thì các nguồn lực mới được chuyển tới những ngành và khu vực ít được bảo hộ hơn và do đĩ mới đảm bảo cải thiện hiệu quả sử dụng nguồn lực trong sản xuất hàng cĩ thể xuất khẩu. Ngay cả khi đĩ, cũng cĩ khả năng rằng các nguồn lực lưu động này sẽ chuyển vào sản xuất những mặt hàng khơng thể ngoại thương nếu đồng tiền vẫn cịn bị định giá quá cao. Đây là lý do làm nên giá trị của một cuộc cải cách tồn diện, tự do hố ngoại thương một cách đồng thời trong hàng hố, dịch vụ, và tiền tệ. Thị trường các yếu tố sản xuất thì sao? Tầm nhìn từ gĩc độ tổng thể nền kinh tế đối với cải cách ngoại thương cũng sẽ khơng được hồn thiện trừ khi người ta mở rộng ra cho các biện pháp hạn chế dịng chảy các yếu tố sản Bernard Hoekman 5 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Phát trịển, thương mại, và WTO Thể chế và tác động Ch. 2 Chính sách và cải cách ngoại Bài đọc thương trên bình diện tổng thể nền kinh tế xuất. Các nhà lý thuyết trong những năm 50 đã chỉ ra khả năng ngoại thương hàng hố cĩ thể thay thế hồn hảo cho ngoại thương các yếu tố sản xuất xét theo cả khối lượng hàng hố ngoại thương và lợi ích phúc lợi từ ngoại thương (Mundell 1957). Tuy nhiên, khả năng lý thuyết đĩ chỉ đúng trong điều kiện hạn chế cơng bằng. Gần đây hơn, người ta đã chú ý đến khả năng ngoại thương một số yếu tố sản xuất sẽ bổ sung cho việc ngoại thương hàng hố, chứ khơng phải thay thế (Markesen 1983). Điều đĩ cĩ thể xảy ra khi các yếu tố sản xuất khác cĩ tính chuyên biệt theo ngành và vì vậy, việc ngoại thương hàng hố là khơng đủ để cân bằng giá các yếu tố sản xuất giữa các quốc gia. Trong trường hợp đĩ, việc ngoại thương các yếu tố sản xuất lưu động trên thế giới cĩ thể tạo ra thêm lợi ích phúc lợi từ ngoại thương. Nĩ cũng cĩ thể xảy ra khi cĩ sự khác biệt về cơng nghệ giữa các nước; khi đĩ mỗi nước sẽ nhập khẩu yếu tố sản xuất thâm dụng trong những ngành mà họ cĩ lợi thế về cơng nghệ. Vì những lý do quốc gia và văn hố, sự di cư thường xuyên của người lao động khơng được dễ dàng trong những thập niên gần đây, nhưng nhiều quốc gia đã trải nghiệm tình trạng di chuyển tạm thời của người lao động, mang đến lợi ích hỗ tương cho những nước cĩ liên quan. Tuy nhiên, điều quan trọng hơn nhiều trong hai thập niên qua là sự gia tăng di chuyển nguồn vốn xuyên biên giới các nước. Đầu tư trực tiếp nước ngồi cĩ thể mang theo với nĩ khơng chỉ vốn tài chính mà cà những kỹ năng quản lý và tiếp thị, tri thức cơng nghệ, và tài sản trí tuệ – những dạng vốn mà các cơng ty nước ngồi cĩ thể khơng sẵn lịng “xuất khẩu” nếu họ khơng thể nắm quyền kiểm sốt chúng. Do đĩ, những quốc gia đang phát triển tìm cách khai thác trọn vẹn lợi thế so sánh của họ cần phải giải toả các biện pháp hạn chế các dịng đầu tư nước ngồi chảy vào. Cũng theo cùng lập luận đĩ, họ cần cho phép dịng đầu tư nước ngồi chảy ra để cho những người chủ sở hữu vốn trong nước cũng cĩ thể được hưởng lợi ích cao nhất cĩ thể cĩ. Các hệ quả động của cải cách ngoại thương Tự do hố ngoại thương hàng hố, dịch vụ, tiền tệ và vốn khơng chỉ cải thiện hiệu quả sử dụng nguồn lực quốc gia và phúc lợi người tiêu dùng vào một thời điểm nào đĩ mà cịn đĩng gĩp cho tăng trưởng kinh tế. Những cơ chế mà qua đĩ sự mở cửa đĩng gĩp cho tăng trưởng đang dần dần được người ta am hiểu hơn, nhờ vào các cơng trình nghiên cứu tiên phong của các lý thuyết gia như Grossman và Helpman (1991) và Rivera-Batiz và Romer (1991). Trong một khảo sát bổ ích trong tư liệu tiếp theo, Taylor (1999) nhận ra một số kênh mà thơng qua đĩ sự mở cửa ngoại thương cĩ thể ảnh hưởng đến tỷ lệ tăng trưởng của nền kinh tế. Các kênh đĩ bao gồm: qui mơ của thị trường khi tri thức được đưa vào các sản phẩm ngoại thương, ảnh hưởng của sự lan truyền tri thức, và mức độ tạo ra tri thức dư thừa khơng cần thiết mà người ta nên tránh thơng qua mở cửa. Trên quan điểm của một nhà hoạch định chính sách, điều quan trọng hơn là: bằng chứng thực nghiệm sẵn cĩ ủng hộ cực lực cho nhận định rằng các nền kinh tế mở tăng trưởng nhanh hơn (Edwards 1993; USITC 1997). Nếu cải cách ngoại thương gây tác hại đến mơi trường thì sao? Một cách lý tưởng, khi nhìn từ gĩc độ tổng thể nền kinh tế, người ta nên xem xét đến tất cả các tác động đáng kể của cải cách ngoại thương đối với phúc lợi con người. Điều đĩ cĩ thể bao gồm cái gọi là những mục tiêu chính sách phi kinh tế, cũng như những ảnh hưởng kinh tế Bernard Hoekman 6 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Phát trịển, thương mại, và WTO Thể chế và tác động Ch. 2 Chính sách và cải cách ngoại Bài đọc thương trên bình diện tổng thể nền kinh tế tiêu chuẩn như ảnh hưởng đối với mơi trường thiên nhiên, đĩi nghèo, thất nghiệp, an tồn lương thực, phân phối thu nhập và của cải giữa các vùng và các hộ gia đình. Ở đây ta khơng cĩ đủ chỗ để bàn luận từng vấn đề một, nhưng ta cĩ thể tìm thấy cách xử lý xuất sắc nhất trong các quyển sách như của Corden (1997). Kết luận chính rút ra từ tư liệu này là bất luận mục tiêu chính sách trong nước mà người ta định ra là gì, các cơng cụ chính sách ngoại thương gần như chẳng bao giờ là những biện pháp “điều tốt hạng nhất” để đạt được các mục tiêu này. Kết luận này khơng phải ý muốn nĩi rằng người ta nên thực hiện cải cách ngoại thương mà khơng xem xét đến các mục tiêu xã hội khác. Cải thiện phúc lợi thơng qua tự do hố ngoại thương khơng thể được đảm bảo nếu các chính sách tiêu dùng tối ưu trong nước khơng được thiết lập. Khơng cĩ ví dụ minh họa nào tốt hơn về điều này cho bằng ví dụ về mơi trường thiên nhiên. Lấy ví dụ, việc giảm các biện pháp hạn chế xuất khẩu gỗ mà khơng cĩ các chính sách khác về tài nguyên rừng thì cĩ thể dẫn đến nạn phá rừng thái quá. Một ví dụ khác là việc giảm thuế xuất khẩu của Mơng Cổ đối với len casơmia, dẫn đến khuyến khích sự chăn thả súc vật thái quá trên các đồng cỏ chung. Trong những trường hợp này và nhiều trường hợp khác như thế, sự khai thác thái quá là hậu quả của các quyền sở hữu tài sản được xác định một cách kém cỏi hay hoạch định chính sách một cách yếu kém. Rõ ràng các chính sách mơi trường và nguồn lực tốt là cần thiết trước khi cĩ thể đạt được phúc lợi xã hội tối ưu. Tuy nhiên, lưu ý rằng các chính sách mơi trường và nguồn lực này là đảm bảo phải cĩ, bất kể mức độ mở cửa của nền kinh tế ra sao. Ngồi ra, tất cả những gì mà cải cách ngoại thương địi hỏi thêm nữa là mức độ can thiệp chính sách mơi trường phải được điều chỉnh khi ngoại thương được tự do hố để bảo đảm rằng bất kỳ sự tổn hại mơi trường nào mà đi kèm với mở cửa phải tương xứng về giá trị với lợi ích cận biên nhận được từ sự mở rộng ngoại thương. Lẽ dĩ nhiên, cải cách ngoại thương khơng nhất thiết gây ra thêm thiệt hại về mơi trường; chí ít người ta thấy triển vọng cĩ khả năng xảy ra tương đương là: những thay đổi về sản xuất và tiêu dùng đi kèm với tự do hố mậu dịch thực sự cịn làm giảm tình trạng ơ nhiễm hay rút kiệt nguồn lực (Anderson 1997). Ý nghĩa đối với các nhà sản xuất cĩ tư duy cải cách và các nhà hoạch định chính sách ngoại thương Một ý nghĩa rõ ràng của tầm nhìn trên tổng thể nền kinh tế này đối với các nhà sản xuất mưu cầu ảnh hưởng đến chính sách chính phủ là: tiêu điểm của họ khơng nên hạn chế trong những biện pháp ảnh hưởng trực tiếp đến chính các ngành sản xuất của họ. Như nghiên cứu của Krueger, Schiff và Valdes (1988) cho thấy, ảnh hưởng gián tiếp của các chính sách phi nơng nghiệp và chính sách kinh tế vĩ mơ đối với phúc lợi nhà nơng cĩ thể lớn hơn gấp mấy lần so với ảnh hưởng trực tiếp đối với các động cơ khuyến khích của các chính sách nơng nghiệp ảnh hưởng đến các nhà nơng định hướng xuất khẩu. Điều này cũng đúng trong phạm vi một khu vực, và thậm chí cịn đúng hơn thế trong chừng mực mà các yếu tố sản xuất cĩ thể thay thế cho nhau trong nội bộ một khu vực nhiều hơn là giữa các khu vực với nhau. Bernard Hoekman 7 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Phát trịển, thương mại, và WTO Thể chế và tác động Ch. 2 Chính sách và cải cách ngoại Bài đọc thương trên bình diện tổng thể nền kinh tế Trong việc vận động cải cách ngoại thương, người ta cần phải thận trọng để đảm bảo rằng tự do hố ngoại thương khơng đi kèm hoặc được tiếp theo sau bởi việc “phối hợp sắp xếp lại” các hình thức hỗ trợ. Cĩ nhiều cách để hỗ trợ các nhà sản xuất mà khơng thơng qua chính sách ngoại thương, và phần lớn các phương cách đĩ thậm chí cịn gây ra trình trạng bất hiệu quả hơn so với các biện pháp ngoại thương. Sẽ thật là phản tác dụng nếu vận động bãi bỏ một biện pháp hạn chế ngoại thương mà lại dẫn đến một sự thay thế bên trong tương tự như thế. Một khía cạnh chính của các hoạt động vận động hành lang của các nhà xuất khẩu thường liên quan đến việc kêu gọi bãi bỏ các chướng ngại ngăn cản sự tiếp cận thị trường nước ngồi. Một lần nữa ở đây, người ta cũng cần cĩ một tầm nhìn trên tổng thể nền kinh tế (như sự giám sát để ngăn ngừa tình trạng phối hợp sắp xếp lại). Lấy ví dụ, ta hãy xem lợi ích của các quốc gia đang phát triển cĩ lợi thế so sánh mạnh trong lĩnh vực nơng nghiệp. Họ cĩ thể hưởng lợi trực tiếp nhờ giảm bảo hộ nơng nghiệp tại các nước cơng nghiệp tiên tiến, nhưng họ cịn cĩ thể hưởng lợi, dù chỉ là gián tiếp, thơng qua giảm bảo hộ cơng nghiệp tại chính các nước này. Ví dụ hiển nhiên nhất là việc giảm các hàng rào nhập khẩu rất cao đối với hàng dệt may, quần áo, và giày dép. Việc sản xuất và thương mại tồn cầu nhiều hơn đối với các mặt hàng này sẽ đạt được nhờ giảm bảo hộ, với sự mở rộng sản lượng tập trung tại các nước mới cơng nghiệp hố. Một hệ quả trực tiếp sẽ là nhu cầu mở rộng đối với các nhập lượng đầu vào như sợi cơ tơng, len và da – nhưng đĩ mới chỉ là một phần tác động đối với các nước nơng nghiệp đang phát triển. Cĩ lẽ quan trọng hơn là: cuộc cải cách như thế sẽ đẩy nhanh cơng nghiệp hố tại các nước đang phát triển cĩ mật độ dân cư đơng đúc hơn, mà sẽ thu hút nguồn lực ra khỏi các khu vực nơng nghiệp của họ. Do đĩ, một hệ quả gián tiếp là nhu cầu của những quốc gia mới cơng nghiệp hố này sẽ gia tăng đối với thực phẩm nhập khẩu. Điều này cho thấy cĩ một triển vọng để cho các quốc gia nơng nghiệp đang phát triển và các quốc gia đang phát triển mới cơng nghiệp hố hành động một cách chọn lọc nhằm đẩy mạnh sự tiếp cận thị trường nhiều hơn đối với nơng sản và hàng dệt may tại các nền kinh tế tiên tiến. Đến lượt các quốc gia đang phát triển, người ta kỳ vọng rằng họ sẽ cho phép sự tiếp cận thị trường của họ nhiều hơn đối với hàng hố và dịch vụ được xuất khẩu từ các nền kinh tế tiên tiến – một bình diện khác của sự kết nối liên khu vực của nền kinh tế tồn cầu.2 Chú thích 1 Trên thực tế cĩ thể cĩ một mức độ phân biệt tinh vi hơn, người ta khơng chỉ tính đến sự biến dạng giá yếu tố đầu vào (để cĩ được một số đo về sự hỗ trợ hiệu dụng đối với giá trị gia tăng chứ khơng phải chỉ là sự gia tăng danh nghĩa đối với giá sản lượng), mà cịn xét đến mức độ thay thế hay bổ trợ giữa các khu vực trong việc sản xuất và tiêu dùng. Tìm đọc Corden (1971); Vousden (1990, chương 9). 2 Ví dụ, tìm đọc các nghiên cứu thực nghiệm gần đây về các ảnh hưởng trên tồn thể nền kinh tế của cải cách ngoại thương tồn cầu và ý nghĩa của chúng đối với sản xuất nơng nghiệp và ngoại thương trong Hertel và những người khác (sắp xuất bản); Anderson, Hoekman và Strutt (2001). Bernard Hoekman 8 Biên dịch: Kim Chi Hiệu đính: Quang Hùng
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Phát trịển, thương mại, và WTO Niên khĩa 2005 – 2006 Thể chế và tác động Ch. 3 Định giá quá cao tỷ giá hối đối và bảo hộ mẬu dỊch ĐỊNH GIÁ QUÁ CAO TỶ GIÁ HỐI ĐỐI VÀ BẢO HỘ MẬU DỊCH Howard J. Shatz & David G. Tarr Cho dù cả hai hệ thống tỷ giá hối đối cố định và linh hoạt (và các biến thể của chúng) đều cĩ những ưu điểm và nhược điểm riêng, hơn một nửa các quốc gia trên thế giới hiện đang duy trì cơ chế tỷ giá hối đối cố định hay cơ chế tỷ giá cĩ quản lý.1 Trong chương này, dù khơng thảo luận về lợi ích tương đối của các hệ thống tỷ giá hối đối này, chúng ta vẫn lưu ý rằng, như một vấn đề thực nghiệm, việc quản lý tỷ giá hối đối tại nhiều quốc gia trên thế giới đã dẫn đến tình trạng định giá quá cao tỷ giá hối đối thực, trong một số trường hợp dẫn đến những biến dạng lớn.2 (Tìm đọc bài thảo luận sâu xa hơn về các mối liên kết giữa ngoại thương và quản lý kinh tế vĩ mơ trong CD-ROM “Chính sách ngoại thương ứng dụng,” đi kèm với tài liệu này.) Vì chính phủ các nước thường đứng trước những vấn đề về các cú sốc bên ngồi và thâm hụt ngoại thương bên ngồi trong bối cảnh cơ chế tỷ giá hối đối cố định, nên việc khảo sát chính xác kinh nghiệm thế giới về ảnh hưởng của các tỷ giá hối đối bị định giá quá cao theo một phương cách dễ hiểu đối với các nhà hoạch định chính sách là việc làm bổ ích. Trong chương này, chúng ta sẽ trình bày lý thuyết, bằng chứng kinh tế lượng giữa các nước, và các trường hợp nghiên cứu quan trọng về ảnh hưởng của tỷ giá hối đối bị định giá quá cao. Cho dù trên bình diện cả nhĩm, các quốc gia đang phát triển tích cực tự do hố cơ chế ngoại thương trong các thập niên 80 và 90, nhưng chính phủ một số nước vẫn tiếp tục hành động để bảo vệ tỷ giá hối đối chống lại các nỗ lực tự do hố mậu dịch dài hạn. Phương thức cổ điển là cố gắng bảo vệ một tỷ giá hối đối được định giá quá cao thơng qua các chính sách bảo hộ mậu dịch.3 Kinh nghiệm cho thấy rằng việc duy trì một tỷ giá hối đối được định giá quá cao sẽ làm chậm trễ các triển vọng tăng trưởng trung hạn cho đến dài hạn của đất nước. Trên thực tế, một tỷ giá hối đối được định giá quá cao thường là nguyên nhân cội rễ của sự bảo hộ, và đất nước sẽ khơng thể quay về với các chính sách mậu dịch tự do hơn cho phép đạt được tăng trưởng mà khơng cần phải điều chỉnh tỷ giá hối đối. Hơn nữa, việc phá giá tỷ giá hối đối danh nghĩa xem ra là một điều kiện cần để đạt được sự mất giá mạnh của tỷ giá hối đối thực, như hầu hết các cuộc phá giá thực (khoảng 25-35 phần trăm) đã gắn liền với việc phá giá danh nghĩa (Ghei và Hinkle 1999). Những nỗ lực lâu dài nhằm sử dụng việc điều chỉnh giảm tiền lương và giá cả như một phương tiện để khơi phục một tỷ giá hối đối thực cạnh tranh thường dẫn tới đình trệ hay suy thối nghiêm trọng. Kinh nghiệm trên thế giới cho thấy rằng việc bảo vệ tỷ giá hối đối khơng mang lại lợi ích trong trung hạn, vì dự trữ ngoại hối giảm cuối cùng sẽ gây áp lực buộc phải phá giá đồng tiền. Tốt hơn là nên hồn tất việc phá giá mà khơng phải cĩ những tổn thất dự trữ ngoại hối gây suy yếu hơn nữa và làm giảm sút năng suất do các biện pháp kiểm sốt nhập khẩu. Kinh nghiệm về phá giá cho thấy rằng sau khi phá giá, tỷ giá hối đối sẽ đạt Bernard Hoekman et al. 1 Biên dịch: Kim Chi
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Phát trịển, thương mại, và WTO Thể chế và tác động Ch. 3 Định giá quá cao tỷ giá hối đối và bảo hộ mẬu dỊch đến một trạng thái cân bằng mới và trạng thái cân bằng đĩ chịu ảnh hưởng mạnh bởi các chính sách của ngân hàng trung ương và chính phủ. Các vấn đề của một tỷ giá hối đối bị định giá quá cao Những quốc gia cố gắng duy trì tỷ giá hối đối bị định giá quá cao thường cản trở đáng kể sự tăng trưởng trong trung hạn đến dài hạn. Lý thuyết, các nghiên cứu thống kê giữa các nước, và các trường hợp lịch sử tất cả đều củng cố cho những phát hiện cơ bản rằng việc định giá tỷ giá hối đối quá cao cĩ thể làm giảm hiệu quả kinh tế, phân bổ sai các nguồn lực, tăng hiện tượng tháo chạy vốn, và nguy hại hơn cả, dẫn đến các biện pháp kiểm sốt ngoại thương và ngoại hối. Lý thuyết Lý thuyết cho thấy rằng cĩ nhiều kênh mà qua đĩ một tỷ giá hối đối được ấn định quá cao cĩ thể gây tổn hại cho nền kinh tế và tăng trưởng: • Nĩ phân biệt đối xử chống lại xuất khẩu. Vì một tỷ phần đáng kể chi phí sản xuất phải trả bằng nội tệ, nên tỷ giá hối đối quá cao dẫn đến giảm động cơ khuyến khích các nhà xuất khẩu và khả năng cạnh tranh trên thị trường nước ngồi. Điều này làm thắt chặt các khoản thu ngoại hối và tác hại đến khả năng mua hàng nhập khẩu cần cho hoạt động kinh tế của đất nước. • Các ngành cạnh tranh nhập khẩu phải đương đầu với áp lực gia tăng từ các cơng ty nước ngồi, dẫn đến những lời kêu gọi bảo hộ chống lại hàng nhập khẩu từ các nhà vận động hàng lang cơng nghiệp và nơng nghiệp. Ap lực chính trị địi hỏi bảo hộ cuối cùng tỏ ra thắng thế, chính phủ các nước nhượng bộ trước sự vận động và ban hành thuế quan cao hơn đối với hàng nhập khẩu. Điều này che chắn nền kinh tế trước sự cạnh tranh quốc tế và làm giảm sự tiếp cận với cơng nghệ và các yếu tố đầu vào nhập khẩu cần thiết. Kết quả là tăng trưởng giảm sút. Việc phá giá phục vụ cho mục đích kép là bảo hộ một cách đồng đều đối với các ngành cạnh tranh nhập khẩu và gia tăng động cơ khuyến khích các nhà xuất khẩu. • Tiến bộ năng suất chậm đi vì khu vực xuất khẩu và khu vực cạnh tranh nhập khẩu, nơi mà tiến bộ năng suất thường diễn ra nhanh nhất, bị rơi vào tình trạng bất lợi do tỷ giá hối đối bị định giá quá cao (Cottani, Cavallo, và Khan 1990). • Định giá tỷ giá hối đối quá cao dẫn đến sự tháo chạy vốn trong dân cư trong nước, những người dự đốn sẽ cĩ sự phá giá đồng tiền. Hậu quả là sẽ khơng cĩ sẵn ngoại hối dành cho việc nhập khẩu các mặt hàng cần thiết. • Ngoại hối cĩ thể được phân phối theo định mức và do chính phủ phân bổ một cách khơng hiệu quả. • Những nỗ lực bảo vệ một tỷ giá hối đối được định giá quá cao thơng qua thắt chặt chính sách tiền tệ cĩ thể đẩy nền kinh tế tới chỗ suy thối nghiêm trọng. Nhu cầu khơi phục cán cân bên trong Khi một đất nước bị thâm hụt cán cân thương mại, đất nước khơng đạt được sự cân bằng “bên ngồi”. Từ đồng nhất thức hạch tốn thu nhập quốc gia, ta biết rằng thâm hụt thương mại cĩ nghĩa là đất nước chi tiêu nhiều hơn so với thu nhập của mình. Nghĩa là thâm hụt thương mại cho phép đất nước tiêu dùng hay chi tiêu vượt quá thu nhập của mình (hay Bernard Hoekman et al. 2 Biên dịch: Kim Chi
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Phát trịển, thương mại, và WTO Thể chế và tác động Ch. 3 Định giá quá cao tỷ giá hối đối và bảo hộ mẬu dỊch vượt quá giá trị sản lượng mà đất nước sản xuất ra). Khi chi tiêu của một quốc gia khơng bằng với thu nhập của quốc gia ấy, ta nĩi quốc gia khơng đạt cân bằng “bên trong”. Sự mất cân bằng bên trong và bên ngồi này cĩ thể gây trở ngại nghiêm trọng cho thành quả kinh tế của đất nước, và các quốc gia đang gánh chịu các cú sốc bên ngồi thường gặp phải tình trạng mất cân bằng này. Cho dù việc phá giá danh nghĩa được chuẩn bị nhằm điều chỉnh vấn đề cân bằng bên ngồi, nĩ cũng sẽ cĩ vai trị quan trọng đảm bảo sự cân bằng bên trong; bằng khơng, thâm hụt thương mại cĩ lẽ sẽ khơng được điều chỉnh bằng việc phá giá danh nghĩa. Đối với nhiều quốc gia đang phát triển, thâm hụt thương mại phản ánh thâm hụt ngân sách chính phủ, mà thường được tài trợ bằng việc mở rộng tiền tệ. Việc mở rộng tiền tệ đến lượt nĩ lại dẫn đến lạm phát. Trong bối cảnh này, tác động của việc phá giá danh nghĩa đối với tỷ giá hối đối thực cĩ thể bị xĩi mịn bởi lạm phát, vì lạm phát cao cĩ xu hướng làm lên giá tỷ giá hối đối thực, làm cho việc loại trừ thâm hụt thương mại trở nên khĩ giải quyết. Nĩi chung, các chính sách tiền tệ hay chính sách ngân sách phải được kết hợp với chính sách ngoại hối để đạt được đồng thời sự cân bằng bên trong và bên ngồi. Đây là một trường hợp đặc biệt của một nguyên tắc kinh tế học tổng quát hơn: nhiều mục tiêu chính sách thường địi hỏi nhiều cơng cụ chính sách. Tuy nhiên, trong chương này chúng ta tập trung vào kinh nghiệm của những nước đã hạn chế việc sử dụng sự điều chỉnh tỷ giá hối đối như một cơng cụ chính sách kinh tế. Các vấn đề với cơ chế điều chỉnh “tự động” Trừ khi ngân hàng trung ương cĩ hành động bù đắp thâm hụt, một khoản thâm hụt thương mại sẽ dẫn đến giảm cung tiền trong nước. Như vậy, một phản ứng trước tỷ giá hối đối bị định giá quá cao là giữ cho tỷ giá hối đối danh nghĩa cố định và giả định rằng giá trong nước và tiền lương sẽ giảm và vì thế giúp đưa mức giá hàng hố cĩ thể ngoại thương trở về với mức cạnh tranh quốc tế. Đây là “cơ chế dịng tiền vàng” mà David Hume đã mơ tả vào thế kỷ 18. Vấn đề với chiến lược này là trong hầu hết các nền kinh tế hiện đại, giá và lương cĩ xu hướng khơng đủ linh hoạt theo hướng giảm xuống, mà vẫn giữ nguyên, và nền kinh tế phải gánh chịu những thời kỳ thất nghiệp kéo dài nếu chiến lược cĩ cơ may thành cơng. Phần lớn các nền kinh tế khơng sẵn lịng chấp nhận những tổn thất cao này. (Tìm đọc bài thảo luận sâu xa hơn trong Sachs và Larrain 1999.) Ví dụ, như được mơ tả dưới đây, Chi lê đã gánh chịu sự suy thối kéo dài trong thời kỳ 1982-83 trước khi phá giá đồng tiền vào năm 1984, và các quốc gia châu Phi nĩi tiếng Pháp trong khu vực CFA đã trải nghiệm những hậu quả thảm hại của việc định giá đồng tiền quá cao; trong một số nước, sự suy thối kinh tế sánh ngang với thời kỳ Đại Khủng hoảng ở Hoa Kỳ. Kinh nghiệm của khu vực CFA cũng dẫn đến sự nghi ngờ về nhận định rằng các quốc gia nên tránh phá giá đồng tiền nhằm lưu giữ các nhà đầu tư quốc tế. Khu vực này chắc chắn cĩ giá cả và tỷ giá hối đối ổn định, nhưng thất bại của họ trong việc giải quyết những vấn đề xảy ra do tỷ giá hối đối thực bị định giá quá cao đã làm giảm đáng kể sức thu hút của họ đối với các nhà đầu tư nước ngồi. Sự tháo chạy vốn gia tăng khi người ta dự đốn phá giá đồng tiền cuối cùng sẽ xảy ra (Clément và những người khác 1996). Bernard Hoekman et al. 3 Biên dịch: Kim Chi
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Phát trịển, thương mại, và WTO Thể chế và tác động Ch. 3 Định giá quá cao tỷ giá hối đối và bảo hộ mẬu dỊch Thành quả kinh tế của các quốc gia Cottani, Cavallo và Khan (1990) đã khảo sát ảnh hưởng của việc ấn định sai tỷ giá hối đối thực và sự biến thiên của thành quả kinh tế của 24 quốc gia đang phát triển trong khoảng thời gian từ năm 1960 đến 1983. Họ nhận thấy rằng việc ấn định sai tỷ giá hối đối cĩ quan hệ mạnh với mức tăng trưởng thấp của GDP trên đầu người. Việc ấn định sai tỷ giá hối đối cũng cĩ quan hệ với năng suất thấp (nguồn vốn khơng đến với những cơng ty hay khu vực cĩ thể sử dụng vốn một cách tốt nhất), tăng trưởng xuất khẩu thấp và tăng trưởng nơng nghiệp thấp. Một nghiên cứu về tăng trưởng tại 12 quốc gia trong giai đoạn từ năm 1965 đến 1985 (Edwards 1989) cũng củng cố cho các phát hiện này.4 Sự ấn định sai tỷ giá hối đối càng lớn, thì tăng trưởng trong khoảng thời gian này càng thấp. Ngồi ra, các biện pháp kiểm sốt tỷ giá hối đối và các trở ngại đối với ngoại thương, thể hiện bằng biến uỷ nhiệm là khoản chênh lệch với tỷ giá hối đối thị trường chợ đen, cĩ quan hệ nghịch biến với tăng trưởng. Cĩ bằng chứng rõ rệt cho thấy rằng việc định giá tỷ giá hối đối thực quá cao cĩ tác động lớn đối với thành quả kinh tế kém cỏi của châu Phi. Trong số các nghiên cứu khác cĩ những kết quả tương tự, Ghura và Grennes (1993) đã phân tích mối quan hệ giữa tỷ giá hối đối thực và thành quả kinh tế vĩ mơ trong 33 quốc gia châu Phi cận Sahara trong khoảng thời gian từ năm 1972 đến 1987. Họ nhận thấy rằng việc ấn định sai tỷ giá hối đối, hay việc định giá nội tệ quá cao, gắn liền với mức tăng trưởng thấp của GDP trên đầu người, mức xuất khẩu và nhập khẩu thấp hơn, mức đầu tư thấp hơn, và mức tiết kiệm thấp hơn, thậm chí khi họ đã điều chỉnh đối với các nguyên nhân khác. Các trường hợp nghiên cứu về ảnh hưởng của việc định giá nội tệ quá cao Lịch sử kinh tế của những quốc gia đang phát triển đi theo một chiến lược cơng nghiệp hố thay thế nhập khẩu kinh điển từ sau Chiến tranh Thế giới II cho chúng ta những ví dụ minh họa tiêu biểu về những ảnh hưởng tiêu cực của một tỷ giá hối đối được ấn định quá cao kết hợp với các biện pháp kiểm sốt ngoại thương. Châu Mỹ La tinh, nhiều hơn bất kỳ khu vực nào khác, đã đi theo chiến lược này, nhưng chẳng phải chỉ cĩ một mình họ. Chúng ta chọn ra một số tình huống minh họa từ Argentina, Chile, Uruguay, Thổ Nhĩ Kỳ, và khu vực CFA của châu Phi. Argentina, Chile và Uruguay Argentina, Chile và Uruguay tất cả đều đi theo những chính sách cơng nghiệp hố thay thế nhập khẩu dẫn đến sự thành kiến chống lại xuất khẩu, những mức bảo hộ mậu dịch cực kỳ khơng đồng đều giữa các ngành, và các hệ thống tài chính cĩ kiểm sốt. Họ cũng trải nghiệm những cuộc khủng hoảng cán cân thanh tốn tái diễn thường xuyên (Corbo, de Melo, và Tybout 1986). Cho đến đầu thập niên 70, cả ba nền kinh tế này đều cĩ lạm phát tăng nhanh, tình trạng thắt cổ chai trong sản xuất, tăng trưởng xuất khẩu chậm, và khĩ khăn về cán cân thanh tốn (Corbo và de Melo 1987). Để phản ứng lại, họ đã thực hiện hai giai đoạn bình ổn và cải cách, một là vào giữa thập niên 70 và một là trong khoảng thời gian 1979-82. Giai đoạn thứ hai phù hợp nhất để chúng ta đánh giá các ảnh Bernard Hoekman et al. 4 Biên dịch: Kim Chi
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Phát trịển, thương mại, và WTO Thể chế và tác động Ch. 3 Định giá quá cao tỷ giá hối đối và bảo hộ mẬu dỊch hưởng của việc định giá quá cao tỷ giá hối đối và các biện pháp kiểm sốt nhập khẩu đối với thành quả kinh tế. Trong giai đoạn thứ hai, cả ba quốc gia đều sử dụng biện pháp neo giữ tỷ giá hối đối danh nghĩa để kìm chế lạm phát. Tỷ giá hối đối lên giá, và khi đã thấy rõ là người ta khơng thể duy trì mãi mức tỷ giá danh nghĩa được nữa, hiện tượng tháo chạy vốn bắt đầu xảy ra. Ở Uruguay và Argentina, nơi khơng cĩ các biện pháp kiểm sốt vốn, các dịng vốn lớn bắt đầu chảy ra khỏi đất nước. Ở Chile, nơi cĩ các biện pháp kiểm sốt vốn, dân chúng tháo chạy vốn bằng cách mua các mặt hàng tiêu dùng lâu bền nhập khẩu. Sự tháo chạy vốn này diễn ra tại cả ba nền kinh tế trước khi bắt đầu cuộc khủng hoảng nợ năm 1982. Những vấn đề khác nảy sinh. Lợi nhuận giảm sút trong các lĩnh vực hàng hố cĩ thể ngoại thương. Ở Argentina, nơi vẫn cịn khá hạn chế hàng nhập khẩu trên khắp các lĩnh vực, lợi nhuận gộp của hoạt động kinh doanh xuất khẩu bị tổn hại nhiều hơn so với hoạt động kinh doanh cạnh tranh nhập khẩu. Ở Uruguay, tỷ lệ tăng trưởng xuất khẩu các mặt hàng phi truyền thống giảm mạnh trong khoảng thời gian từ năm 1979 đến 1981. Ở Chile, những lĩnh vực tăng trưởng hàng đầu trong suốt thời kỳ là xây dựng, mậu dịch trong nước, và các dịch vụ tài chính – tất cả những mặt hàng khơng thể ngoại thương – cho dù cải cách trong khoảng thời gian 1975-79 đã làm giảm sự thành kiến chống lại xuất khẩu một cách đáng kể cho đến tháng 6 năm 1979. Chile: kết quả Chile giờ đây được biết đến nhờ thành cơng về kinh tế của đất nước. Từ năm 1984, đất nước đã cĩ tỷ lệ tăng trưởng bình quân hàng năm của GDP thực là hơn 7 phần trăm. Sau những cuộc khủng hoảng năm 1982-83, các chính sách quốc gia này là bài học cho chúng ta. Chile trải nghiệm các mức tăng trưởng cao vào cuối thập niên 70, theo sau tình trạng suy thối sâu sắc vào 1974-75. Bùng nổ tăng trưởng là kết quả của một số biện pháp cải cách và bãi bỏ qui định, bao gồm một thể chế áp dụng thuế quan đồng đều 10 phần trăm cho mọi hàng hố ngoại trừ xe ơ tơ. Tuy nhiên, lạm phát vẫn cịn dai dẳng, làm tổn hại đến cải cách, và vào năm 1979, Chile chống lại lạm phát bằng cách xây dựng tỷ giá hối đối cố định như một cái neo danh nghĩa. Kết hợp với các chính sách khác, điều này thoạt tiên dẫn đến vay mượn nhiều từ nước ngồi, phần lớn là với những mức lãi suất khả biến. Vào đầu thập niên 80, nguồn tài trợ bên ngồi cạn kiệt khi niềm tin vào khả năng duy trì bền vững của tỷ giá hối đối bị lung lay. Vấn đề trở nên tồi tệ hơn khi Chile trải qua tình trạng giảm sút tỷ số giá ngoại thương (chỉ số giá hàng xuất khẩu so với chỉ số giá hàng nhập khẩu). Lãi suất nợ nước ngồi tăng lên, khiến cho khu vực kinh doanh và tài chính của Chile càng thêm tổn thương hơn nữa. Năm 1982-83, Chile rơi vào tình trạng đình trệ tồi tệ nhất kể từ thập niên 30, khi GDP thực giảm 15 phần trăm. Trong suốt thời kỳ suy thối, và ngay lập tức sau đĩ, Chile thử nghiệm một số chính sách, bao gồm việc tăng thuế suất thuế quan để chuyển chi tiêu trong nước sang các sản phẩm nội địa. Vào tháng 6 năm 1982, chính phủ từ bỏ cơ chế tỷ giá hối đối cố định, bãi bỏ việc lập hệ số tiền lương bắt buộc, và phát động một loạt hành động phá giá danh nghĩa. Trong một thời gian ngắn, Chile thả nổi tỷ giá hối đối (Corbo và Fischer 1994). Tuy nhiên, sau đĩ, họ đi theo một chính sách thất thường, thực hiện năm cơ chế tỷ giá hối đối khác nhau (Laban và Larrain 1995). Bernard Hoekman et al. 5 Biên dịch: Kim Chi
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Ngoại thương: Phát trịển, thương mại, và WTO Thể chế và tác động Ch. 3 Định giá quá cao tỷ giá hối đối và bảo hộ mẬu dỊch Năm 1985, chính phủ bước vào một chiến lược mà vẫn cịn duy trì cho đến ngày nay: điều chỉnh cơ cấu theo định hướng xuất khẩu. Chiến lược này bao gồm phá giá đồng tiền đều đặn và giảm dần thuế quan đồng nhất từ 35 phần trăm năm 1984 cịn 11 phần trăm năm 1991. Một đặc điểm quan trọng của hệ thống tỷ giá hối đối danh nghĩa mới là biên độ dao động tỷ giá mà các nhà hoạch định chính sách dự định dùng để duy trì sức cạnh tranh xuất khẩu của Chile (Dornbusch và Edwards 1994). Thật ra, cho dù sử dụng tỷ giá danh nghĩa như một biến số chính sách, họ vẫn tập trung vào tỷ giá hối đối thực, điều chỉnh tỷ giá danh nghĩa theo các chênh lệch giữa lạm phát trong nước và lạm phát nước ngồi. Lấy chỉ số 100 làm giá trị của tỷ giá hối đối thực trong năm 1977, tỷ giá hối đối thực lên giá đến 84,5 trong năm 1981, giảm xuống đến 118,2 trong năm 1984, rồi sau đĩ, theo sau việc áp dụng chính sách mới, tỷ giá hối đối thực mất giá đến 145,2 trong năm 1985. Nĩ tiếp tục mất giá đến 180,1 vào năm 1990 (Corbo và Fischer 1994). Năm 1998, cơ quan lập pháp Chile thơng qua quyết định hạ thấp hơn nữa mức thuế quan đồng nhất đến 6 phần trăm dần dần trong từng giai đoạn, và vào cuối năm 1999, Chile từ bỏ hệ thống biên độ tỷ giá hối đối để thả nổi đồng tiền. Các động cơ khuyến khích được cải thiện đối với các nhà xuất khẩu nhờ giảm thuế quan nhập khẩu và phá giá đồng tiền đã dẫn đến mở rộng xuất khẩu hàng phi truyền thống (thêm 10 phần trăm một năm từ 1985 đến 1995) và dẫn đến thay thế nhập khẩu hiệu quả. Bình ổn kinh tế vĩ mơ, cải cách thuế, và cắt giảm chi tiêu ngân sách chính phủ được kết hợp với thúc đẩy tiết kiệm và đầu tư. Và việc tư nhân hố các doanh nghiệp nhà nước, tái thiết khu vực tài chính thơng qua tái cấp vốn (tái tư bản hố – recapitalization) và củng cố các qui định ngân hàng đã đẩy mạnh hoạt động kinh doanh tư nhân. Thổ Nhĩ Kỳ Ba giai đoạn trong lịch sử Thổ Nhĩ Kỳ từ sau Chiến tranh Thế giới II, mà Krueger (1995) đã xem xét lại, mang đến cho chúng ta một ví dụ minh họa khác về những vấn đề gây ra bởi việc định giá quá cao tỷ giá hối đối kết hợp với các biện pháp hạn chế nhập khẩu. Cũng như các quốc gia châu Mỹ La tinh, Thổ Nhĩ Kỳ đi theo một chiến lược tăng trưởng cơng nghiệp hố thay thế nhập khẩu. Bắt đầu vào năm 1953, tăng trưởng xuất khẩu dừng lại vì một số lý do, và lạm phát gia tăng. Sự kết hợp của lạm phát với tỷ giá hối đối danh nghĩa cố định ngụ ý rằng tỷ giá hối đối thực mạnh lên và sự thiên lệch cĩ hại cho xuất khẩu. Ngoại tệ trở nên khan hiếm và đất nước bắt đầu áp dụng việc cấp giấy phép nhập khẩu vào năm 1954. Đến năm 1957, thu nhập từ xuất khẩu giảm, và nhập khẩu bị hạn chế nghiêm ngặt, làm hại đến hoạt động kinh tế trong nước. Năm 1958, Thổ Nhĩ Kỳ khơng thể tài trợ cho nhập khẩu và xem ra đất nước khơng thể nào cĩ xăng dầu để chạy xe tải đưa hoa lợi thu hoạch trong năm ra cảng được. Đáp ứng trước tình thế, Thổ Nhĩ Kỳ áp dụng kế hoạch bình ổn của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) bao gồm phá giá đồng tiền, tự do hố nhập khẩu, thắt chặt tiền tệ và thu chi ngân sách. GDP thực đang sụt giảm bắt đầu tăng trưởng tức thời khi hàng nhập khẩu cĩ sẵn. Lạm phát giảm và thu nhập từ xuất khẩu bắt đầu tăng trở lại. Trong thập niên 60, Thổ Nhĩ Kỳ là một trong những quốc gia đang phát triển tăng trưởng nhanh nhất. Vào cuối những năm 60, tỷ giá hối đối của Thổ Nhĩ Kỳ một lần nữa lại trở nên bị định giá quá cao do hệ quả của lạm phát vừa phải trong suốt thập niên này (từ 5 đến 10 phần trăm hàng năm) và tỷ giá hối đối danh nghĩa cố định. Nhu cầu nhập khẩu cao cùng Bernard Hoekman et al. 6 Biên dịch: Kim Chi